学界对于自治组织行政化的讨论，大多集中于任务的数量以及行政属性。本研究则是从专业化这一视角出发，强调任务的专业化不仅带来自治组织行政化的问题，更强化了将自治组织纳入科层体制的取向，同时“科层化”也成为高专业化任务下的合理选择。描述了不同治理模式下政府和村居自治组织在“剩余控制权”上分配的不同组合，探讨不同模式下控制权与任务过程的特点，并且构建“任务专业化—任务数量”二分变量的框架，在不同任务属性和任务数量耦合下形成了四种不同的组织架构。
作者简介
管兵，华南理工大学公共管理学院、华南理工大学国家治理研究中心；
张宇，华南理工大学公共管理学院。
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问题的提出
基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度，居民委员会和村民委员会是实现基层群众自治的重要载体，有利于巩固基层政权和实现基层治理。根据宪法和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是村（居）民自我管理、自我教育、自我服务基层群众性自治组织。可见，村（居）委会在法律意义上是自治组织。但同时，《组织法》又规定了村（居）委会任务之一是协助人民政府或者它的派出机关做好与村（居）民利益有关的各项工作。基于此，作为“基层群众自治组织”的村委会和居委会实际上承担着双重责任，一方面要完成政府及派出机构交付的各项任务，向上负责；另一方面要管理内部事务，满足居民的需求，向下服务，这就导致村委会和居委会形成“行政与自治”双重属性。村（居）委会的行政化是指村（居）委会的组织设置、工作制度、运行机制、人事任免、考核机制和经费收支等方面的行政化取向，以及运行方式呈现“机关化”。其本质是村（居）委会在实践中逐渐脱离自治属性，表现为组织体系、管理方式以及实际运作方面接近科层组织，因而，这种行政化属性，也是科层化的体现。
目前已有的研究发现，作为法律意义上的自治组织，村委会和居委会已经变得高度行政化。有学者调查发现，居委会承担了286项行政任务，需提供证明（盖章）事项约为106项，形成的台账多达数十本甚至上百本。下派行政事务221项，下派一般事务75项，下达服务站事务112项。大量行政任务的下放造成“上有千条线，下有一根针”的局面，从而致使村居自治组织行政色彩日益浓厚。学界关于自治组织的属性究竟是科层还是自治，有不同的观点。学界普遍关注到影响自治组织“行政化”的因素是任务的数量和任务的行政属性。然而，今天的基层治理任务不仅仅是数量增多的问题，其属性也日益专业化，任务的专业化对自治组织的行政化产生何种影响？又会因为任务的专业化不同会带来哪些不同的治理模式？这是本文要重点回答的问题。并争取对任务属性对于治理模式的影响提出更有贡献的理论维度。本研究所依据的资料主要来自于作者在A市的调研。A市有着比较活跃的基层治理创新和实践，也面临着很多普遍性的挑战。在过去三年，作者走访了20多个村居，有城区老旧社区、商品房社区、城乡结合部社区、村改居社区、集体经济比较发达的村和传统的农业村等，对该地基层治理模式有着比较详实的了解。
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三种社区治理模式：任务过程与剩余控制权
公共事务治理究竟采取何种模式，学界长期以来关注这一议题。韦伯认为，“以往的经验普遍表明，从纯粹技术的观点看，规范的科层化行政……在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式”。依据韦伯的理论，科层制可以通过控制和协调，使得组织的目标不会受到个人感情的影响，从而保证工作的高效率，发挥提高组织效率的正功能。奥斯特罗姆提出多中心治理理论，其核心观点是多元主体之间的沟通协商和对话一方面确定了公共价值体系，另一方面各个主体在国有和私有两大体系之外建立起新的且双赢的协商体系，因此可以减少合作中的非理性行为。多中心治理理论以自主治理为基础，主张公共服务的供给是多元主体的合作过程，改变了由政府作为公共服务供给者的模式，提高服务效能，克服公共事务治理困境。托克维尔在《论美国的民主》一书中对地方自治总结道“我认为地方分权制度对于所有国家都是有益的，但没有一个国家会比民主制国家的人民更需要它”。由此可见，他认为自治作为一张民情和历史传统，对于保护个人权益、建立民主国家和促进国家富强是极其重要的。而在中国的背景下，基层自治是宪法规定，但在实际运作中，单一制的政府又需要村居自治组织落实大量的行政任务，形成文献中普遍认为的“名义上的自治”和“实践中的行政”。随着公共服务需求的增长，政社合作也成为一种常见模式。这一模式通常具体表现为政府购买服务。通过培育社会组织，增加政府资金投入，政府向社会组织购买服务成为政社合作的重要方式，开始在东中西部城乡地区实践和推广。当然，市场化也是公共服务和基层治理的一种另外模式。总体上而言，学界总结了基层治理的主要模式无外乎三类：科层制、自治、政社合作。在社区治理方面，亦可以看到实践层面上的具体表现。
社区是国家治理的基本单元，也是政府和社会关系互动的场域。有学者从政府、企业和居民三要素出发来阐释社区治理模式，主要有居民参与型治理模式、政府主导型、行政引导型三种模式。还有学者从社区治理权力的集中程度的角度，将社区治理模式分为单中心秩序和多中心秩序。本文则是将治理模式分为科层制模式、政社合作模式、自治与多中心治理模式，以剩余控制权切入去考察不同模式下政府和社会力量的强弱以及其表现形式（如表1），这一过程包含着互动双方围绕控制权进行协商和分配，从而带来不同的任务过程，适用于不同属性的任务类型。
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科层制模式
社区在组织结构、功能和成员上全面复制了政府的科层特征，表现出明显的分工、层级和负责制。上级政府和党组织以行政命令的形式指导社区，行政力量向下深度嵌入，拥有剩余控制权的主导方面，表现出“家长式权威”，社区成为了街道办的“腿”。同时社区党建工作的开展其实是党组织体系在社区内部的延伸和扩展，实质上为国家权力的渗透过程。权力最终集中在上级政府，在组织结构上表现为高度的科层化。在这种管理体制下，社区工作人员虽然没有官级，但事实上已经被纳入科层体系中。在工作人员的任免上，也由政府负责人员录用与晋升，并且成员分工明确。在财务上，办公经费由街道办统一拨付，并且开办临时活动的经费也需要向街道办申请。在工作内容上主要完成上级政府下派的行政任务，社区自治的事务也被纳入考核内容中。在这种模式下，政府下派的任务通过行政层级层层分解到社区进行落实，社区需要花费大量的精力处理行政任务，强化了街道办和村（居）委会之间的上下级关系。上级政府作为主导方，以文件的形式下达各种命令和政策，或者以领导人重视的某类任务作为重点，剩余控制权集中于上级政府。下级政府只需负责政策执行，拥有较少的自主权。在这一模式下，适用于科层制的任务类型会顺畅地在社区延伸执行和落实。当这些任务本身在越来越多、本身具有行政属性、又表现得越来越专业、需要有效率地完成的时候，科层制就是必选模式。科层制之所以产生，就是为了提升效率和专业性。
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政社合作模式
这种模式主要是以合同的方式运行，剩余控制权在政府与社会力量之间分配，强调政府与社会力量之间的联动与融合，核心是资源相互依赖，合作共赢，以实现协调发展。对于社区自治管理的事务工作，可以通过公开招标的形式，委托给社会力量去完成。由政府或社区提供资金与场地，动员社会资源，社会力量则通过合同的形式，辅之以合作与博弈，配合政府的工作，为目标群体提供公共服务，完成政府下达的任务，参与到社区治理中。典型的形式是通过政府购买服务，将社工服务机构引入社区。在这种形式中，居委会与社工组织呈现双重关系：既有重合的部分，居委会和社工机构相互配合，彼此信任，建立起良好的合作关系，各个社会治理主体之间形成有机的协同治理机制；也有各自独立的部分，社工机构将工作重心聚焦于专业化的任务上，居委会则聚焦于社区内部自治事务上，让两者的职责相对清晰。其优势在于激发了社区治理的活力，改变了居委会科层化的单一治理格局，并且可以给居委会减负，分担了居委会的行政任务，使其回归自治属性。同时，社工服务机构可以满足居民的个性化和专业化的需求，提供高质量的服务，增进社区居民的幸福感。除了社工服务机构，政府还能依靠企业或者事业单位，通过外包、购买或者利益交换等方式，对社会资源进行整合与动员。在这种模式下，主导方为本级政府，本级政府负责政策制定，具体的政策执行则交由社会力量，两者均享有一定的剩余控制权，有利于充分利用社会资源解决问题，提升治理能力。面对差异化的群体需求，政社合作往往是专业且有效的供给方式。
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自治与多中心治理模式
这种模式下，核心是居民自治。社区居民以自治组织形式为载体，依法享有社区事务自主管理的权利。这种模式内涵丰富多元，自治组织形式与治理方法的多样化，并且居民在参与社区事务治理的过程中，可以直接地表达自己的诉求，基层治理的各方充分了解居民的真实需求，社区建设才不会脱离实际。可以说，居民的参与程度决定着社区建设成果的好坏。在多中心治理模式中，社区最终目的是服务居民，主要功能为“协调资源”。政府、社区与社会力量等都可以作为社区治理的主体，参与社区治理的各方均有话语权，剩余控制权的分配依赖于各方博弈与多回合协商。多中心的治理并不是追求“完全自治”，而是更注重社区自身的资源优势与能力，以此为立足点，整合社区内外资源，实现行政力量、社会力量与居民的能动性相结合，并与各方共同构成基层治理体系。这些资源为社区的治理和发展提供充足的动力，有利于提高居民生活水平，将社区打造成具有共同的文化属性与心理归宿的居民生活共同体，推动社区健康发展，增强政权的合法性。在这一模式下，参与治理的各方都可以成为主导者，剩余控制权并不会集中在单一主体上，而是由多主体的博弈决定剩余控制权的分配。政策制定的过程也是多方参与协商和讨论，政策的执行则是多方博弈的结果。自治所针对的治理任务往往并非效率和专业导向，而重在体现利益代表性和共识的意愿。
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任务的数与质：自治组织运行模式的影响因素
任务的数量毫无疑问会影响到组织结构和运行模式，正如目前很多关于自治组织行政化研究所发现的那样。本文将会进一步将任务按照不同维度划分为不同类型。首先会继续考虑任务的数量的影响，同时会关注任务的“质”的方面，尤其是专业化程度的影响。在具体讨论的时候，还会进一步结合第三个维度，即任务来源是自上而下的外生任务还是自下而上的内生任务。由于任务属性不同所构建的治理情境的差异，会塑造不同的组织结构模式和实践机制。
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自变量的作用机制
在实践中，由于各个自治组织的具体情境不同，并不会形成一种统一的组织形式。因此，在探讨自治组织的不同模式时，一方面，需要从任务的“质”出发，另一方面，也需要从任务的“量”出发，探讨任务的专业化程度和任务的数量两者耦合作用下对自治组织模式选择的影响，而模式的不同又意味着行政化程度的不同。
一般认为，任务数量是影响自治组织行政化的重要因素。自治组织的核心是充分发挥村委会和居委会民主自治的作用，实现村民和居民的自我管理和自我服务。它的工作内容是有别于政府行政事务的，但在基层治理实践中，自治组织承接了越来越多自上而下的行政任务，村委会和居委会事务的行政化趋势明显。这些任务分为两类，一类是阶段性的政策落实和运动式治理工作，另一类是常规性的日常服务工作。在当前的基层治理和创新实践中，大量行政任务下移到自治组织，工作人员的注意力必然会很大程度地分配到自上而下的行政任务和专项工作，其与管辖范围内的居民交流沟通变少，自治组织内部的自治事务就逐渐退居次要地位。因此，任务数量越多，意味着自治组织越趋于行政化。
本文认为，任务数量仅仅是影响组织模式的一种因素，任务的专业化程度是另一个更为重要的影响变量。科层组织是应对任务的量变和质变而生并扩大的，“与行政任务的广度和量的扩大相比，它的强度和质的发展则更加有力地推动了官僚化过程”。任务的专业化伴随着治理方式的专业化，标准化的治理体系和程序不断强化，从而使得对执行任务的工作人员的要求变高，最终带来工作人员的专业化。主要体现在以下几个方面：
一是政策的体系化。作为行政科层体制的最末端，村居自治组织承接了越来越多的行政任务。上级政府在下发行政任务时，不再靠半正式化手段或者私人关系来寻求当地干部的配合，而是遵循规范化的要求，通过组织化的层结构将任务层层分解到自治组织，行政任务的下达也愈发规范化。此外，上级政府下达的一些政策文本趋于体系化和复杂化，工作人员需要理解并落实这些政策，对其专业化要求大大提高。
二是终端的技术化。在马克斯·韦伯所处的时代，韦伯敏锐地关注到现代交通手段对于官僚化的促进作用，这其中包括水陆通道、铁路和电报等。而在当代，技术治理已经深入到各种公共事业发展和公共服务递送中。随着“互联网＋政务”的发展，治理方式也逐渐技术化。最直观的表现是增设标准化的硬件设施，比如标准化的办事大厅和办事窗口、计算机等技术设备的应用以及各类专门办公软件平台的使用。这种技术手段的运用，一方面提高了基层的服务效率和质量，改善了政务服务环境，另一方面对进行具体操作的工作人员提出了更高的专业技术要求，促进基层干部的规范行政。技术手段运用越全面越多样，技术方式覆盖范围越广泛，对工作人员的专业化要求就越高。
三是行为的规范化。为了保证下发到村居自治组织的行政任务能够得到高效高质的完成，建立起一套完整的工作制度。各类政策文件以及规范化手册的下发，对于各类基层工作应该如何开展，基层事务应该如何治理，都有规范化的规定，并要求按照规定的流程进行运作并建立相关台账。行为的规范化使得对治理和服务的要求愈发标准化，需要工作人员按照相关规定和程序严格执行，对工作人员的专业化要求就越高。
四是问责的常规化。为了保证落实到村居的行政任务有较好执行效果，对工作人员的考核问责制度愈发规范化和制度化，频率也在逐渐增加。对于各项任务，不仅有硬指标的考核，而且也有软约束手段，对办事过程进行全程监控成为基层治理的原则之一。因此，工作人员不仅要满足上级政府规定的指标任务，还受到满意度调查等软约束手段的监督。自上而下和自下而上的双重监督手段使得工作人员产生了办事留痕的动力，这也成为了重要的免责手段。群众对工作人员的监督越频繁，对村居工作人员的问责越常规，就越需要工作人员妥善处理工作和积极回应诉求，对其专业化要求越高。
面对基层自治组织的复杂情况，本文以“任务专业化—任务数量”两个维度，构建关于自治组织架构的四种方式：科层组织、购买服务、津贴补助、居民自治（如图1）。这四种组织架构呈现出明显的差异性，其行政化程度有所不同。本文将通过具体的村居和相应的治理机制作为案例，探讨村居自治组织在面对不同的任务数量和任务专业化程度时呈现出的四种不同的方式。
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组织架构的形成逻辑
为展示由任务属性所构成的治理情境对治理组织模式和机制的关系，下面逐一通过案例介绍每一种模式的内在逻辑和表现形式。
1.高专业化、多任务的治理情境：（准）科层组织
高专业化、多任务已经成为基层村级的日常情境。在这个意义上，村居自治组织被这些高专业化的任务拉入到科层体制中，这不仅仅表现在工作内容上，还表现在规章制度体系化、层级关系、专业化专职化工作人员、科层晋升激励机制等科层制的核心方面。在科层组织模式中，不仅要承接大量自上而下的行政任务，而且这些任务有较高的专业化要求，这就带来了自治组织治理方式的规范化，而技术治理和规范化的制度体系也进一步推动了自治组织治理的行政化。当任务的数量越来越多，而任务的专业化程度也在随之增加时，就形成科层组织模式。
SYJ社区是一个普通案例，具有代表性。社区总面积0.18平方公里，人口约1.1万人，60岁以上老人有3098人，占比近1/3，是所属街道辖区面积最大、人口最多的一个社区，属于典型的老旧小区和老龄化社区。其表现出典型的高专业化、多任务下的科层组织模式，呈现出明显的行政化趋向。
第一，组织内部科层化和规范化。随着基层治理共建共治共享建设，在居委会之下，形成了众多的社区内组织和协商议事、委员会等制度规范。这些社区内组织和制度规范日益正式化，成为社区居委会的标配。比如，SYJ社区自2020年进行社区环境专项改造以来，在近一年的时间里召开了6次党建联席会议和8次“三共”委员会会议，已先后解决垃圾分类投放点设置、电梯加装便民服务、社区环境改造提升等社区综合性问题近40宗。在微改造项目中，尤其是电梯加装项目，涉及到很多专业知识，故在召开会议时还会邀请相关部门一起参与讨论，以便达成共识。旧楼加装电梯也是SYJ社区的书记项目，该社区引导居民成立加装电梯业主委员会，发动党员骨干、热心楼长牵头组织成立筹备小组，推动电梯加装工作顺利进行。目前社区已安装电梯31部，完成率达81%，在所在区名列前茅。而在这个过程，也有着严格的程序和规则依据，工作量巨大。同时，建立起业委会等专业组织和各种社区社会组织，承担动员者的角色，协助居委会和政府推动任务的顺利完成。
第二，基层治理的技术化。SYJ社区还通过打造电信5G智慧社区平台，积极引入智慧管理元素，设置社区便民服务一体机终端，为居民提供税务、民政等便民服务，形成随时随地随心办的社区服务网络。此外，还引入视频监控和智慧烟感等新技术。新的治理技术的运用，不仅.现了社区的智能化管理，而且提升了社区服务的智慧化水平。这种科学技术手段，是以专业知识和专业理念为基础，建立专业化平台为载体，依靠专业人才队伍和大数据手段去实现基层治理的专业化。专业技术的运用必定依赖政府的财政支持，并且需要聘请专门的工作人员协助管理社区事务以及维护管养设备。这对居委会提出更高的规范和要求，对工作人员也相应提出了更加专业化的要求。
第三，人员设置专门化。该社区有12个社区工作人员，其中有2个是助老员，负责对一些孤寡和残疾人员进行照顾。社区的工作人员均有其专业的分工，每个人各自负责一部分社区事务，书记和主任负责整体性和全面性工作，同时负责和上级政府进行对接，其他干部各有明确的分工，比如综合治理、计生服务、党建管理等，各自负责运行专门事务。
第四，人员晋升制度化。跟很多城市类似，A市出台了《A市社区专职工作人员管理办法（试行）》，给予社区专职工作人员晋升机会。一方面提高收入水平，并建立薪水升等制度；另一方面，建立社区专职工作人员向上晋升渠道，打通居委会与政府部门和事业单位的晋升壁垒。在此政策的鼓励下，不少社区工作人员成功进入到镇街政府、相关职能部门和事业单位工作并承担一定的领导职务。通过建立制度化常规化的社区专职工作人员工资待遇增长机制和发展晋升机制，进一步强化了基层居委会与科层组织的联系。
2.高专业化、少任务或者单一任务的治理情境：购买服务
新公共管理运动以来，政府购买服务已经成为政社合作提供公共服务的有效方式。政府直接供给公共服务的优势在于提供普适性一般性公共服务。而针对特别人群、特殊个案的个别化需要，具有专业能力的社会组织可以通过针对性工作更为有效地满足。基层治理要更好地满足民众获得感、幸福感和安全感，而在这方面感受不强的群体或个体往往是一些特殊群体和个案。因此，社会组织的特殊服务在这方面意义重大。
A市已经在多个层级多个领域开展政府购买服务实践，这些实践基本上都是在村居落实。在宏观层面，A市在每一个镇街建设成立了家庭综合服务中心（目前更名为社工站），面向镇街范围内的老年人、残疾人、低保家庭、儿童、外来人口等提供服务。每一个中心由一家社工组织通过招投标承接运行，政府每年出资240万元购买其服务。同时，针对老年人、社区矫正人员、贫困家庭与儿童、社区发展等，还有另外专项的购买服务项目。通过这样的方式，保障高专业化的单一任务的服务或者治理需求。
SBG社区在服务外来人口方面就是一个典型例子。该社区位于三元里街道，街道辖内常住人口10万人，户籍人口5万人。在2022年，常住人口约1万人，户籍人口约5000人。而在疫情之前，外来人口超过3万人。该社区绝大多数的流动人口主要来自湖北省洪湖市。流动人口之多，如何将这些外来人口融入城市社区是关键问题，目的是让外来人员更好地和本地人融合，共享发展成果。为了解决外来人口较为关注的教育、就业等问题，当地政府委托A市法泽城市与公益研究中心（现已更名为“A市法泽社会工作服务中心”）协助解决外来人口亟待解决的问题。
A市法泽城市与公益研究中心是一家致力于流动人口及其社区赋能的与发展的5A级社会组织，该中心扎根于流动人口聚集的“城中村”，通过社区教育和社区工作的方式培育和服务流动人口，帮助他们实现城市融入和融合。该研究中心从2014年开始在政府支持下帮助SBG社区解决外人人口融入的问题，首创社区大学·融合学堂。开办夜校、周末课程等方式，针对外来工需求，为外来工和本地居民量身定制多样化的融合社区教育课程；精心设计并开展了形式多样、内容丰富多彩的活动，元宵游园会、粽情在社区、中秋节广场舞比赛、重阳节敬老文化演出和社区文化节，评选表彰社区十佳志愿者、优秀创业标兵、五好家庭和妇女标兵等。三年来融合学堂服务项目总数达到52个，服务项目款总金额达1200万，直接服务总人数15791人，总人次96275，服务人次100%。
该社区在面临解决外来人口社区融入的问题时，一方面由于自身工作人员的人数较少且能力水平有限，难以兼顾多个任务或者高专业化的任务，另一方面由于社区拥有的资源有限，无力承担此类任务。而实现外来人口的融入，帮助解决外来人口面临的问题，是一个长期且重要的问题，且需要专业知识和能力定制符合社区现状的发展模式和路线，故政府购买服务，委托社会组织去处理这类专业化程度较高的专项任务，是该情境下的最佳选择。当自治组织的治理能力不足以完成高专业化任务时，不得不借助外部力量，形成购买服务方式。
3.低专业化、多任务的治理情境：津贴补助的传统模式
早期的基层治理，无论是村居的工作内容，还是工作人员，基本上都是非专业的。这与那个时代所处的时代特征有关，也有整个科层体制发展的阶段有关。整体上，越是早期，治理任务就越少，专业要求就越低。在基层治理上，就会有非专业的人士为主，甚至都不是专职工作人员。社区工作者的收入和开展工作的经费主要是上级政府和各个职能部门的津贴补助。在当前，这一模式也会体现在一些专业性要求不高的具体任务上。
很多在基层开展的文体活动就是通过这种方式进行的。通过政府下拨专项经费，村居干部策略，广泛动员村居志愿者参加，形成社区特色文化。ZCN社区在A市很有名气的“A市乞巧文化节”就是这样的工作模式，该文化节已走过16个年头，成为本地一张文化名片。
乞巧活动的发展壮大，不仅有民间自发的推动和传承，也有官方的推动加持。在政府的支持下，Z村的软硬件也在不断提升。2012年，Z村建起了七夕广场；同年，Z村公园增加了许多乞巧元素，改名为乞巧苑；2014年，乞巧文化主题博物馆正式开放。2020年A市乞巧文化节首次通过社会化运营的方式举办，由社会组织、文化企业、文创产业园区、旅游景区等多方社会力量共同参与形成联动，并融入线上直播、VR技术、生活美学、数字创意等元素，激发乞巧节新活力。2021年又积极探索“非遗+文商旅”的模式，联合商业平台资源带动消费等方式实现线上线下场景联动。诸多活动形式的开展和活动内容的创新，都少不了政府相关部门对该项活动的大力支持以及资金资助。民俗活动属于民间技艺，需要传统的手艺人和传承人，要对该项活动的流程、环节和仪式具有极高的熟悉度和认同感。这种活动无需专业人员的介入和专业知识的帮助，靠民众自己的力量即可组织活动，属于专业化程度较低的任务。但是，前期准备的时间较长，需要投入大量的时间精力，任务较为繁重。因此，政府在面对这类型的任务时，往往会以专项资金的方式给予资助，以便活动的顺利开展，也有利于非物质文化遗产的保护和传承。
津贴补助方式是在低专业化和多任务这两个变量耦合下的特殊形式，通过专项资金的方式去支持自治组织开展活动，自上而下的经费是任务完成和活动开展的重要支撑，并且遵循专款专用的基本原则。这种方式有利于实现上级政府和自治组织之间的双赢，一方面财政资源掌握在上级政府手中，加强政府对自治组织的控制；另一方面，自治组织在资金匮乏的情况下，需要专项资金的资助，以便顺利开展居民活动。
4.低专业化、少任务（或内部事务）的治理情境：居民自治
在低专业化和少任务的治理情境下，村民自治和居民自治可以有效应对基层治理和公共服务议题。尤其是当自上而下的行政任务比较少的情况，村居组织可以更关注村居内部事务，从而在工作内容和工作方式上，可以实质性地体现自治色彩。虽然在像A市这样的城市很难说自上而下的行政任务较少，但我们确实也可以看到当个别村居行政任务相对较少，辖区内的内部事务较多时，自治色彩就会比较浓郁。这在很多老旧城市社区和农村社区还可以看到。
A市在协商治理方面比较有名的XW村就是一个好例子。村庄面积约4平方公里，有9个合作社，约660户，2432多人，外来人口约1300人。上世纪90年代，由于村两委干部的私心杂念和“暗箱”操作，以征地拆迁、物业出租及工程建设为核心的村务财务管理混乱引发了XW村长达20年的“内斗”。20年间，干部群众分为两派，双方在所有事务上都盲目对立，导致村里大小事情都无法顺利开展。为打破这一局面，2014年，在区、镇党委政府的支持下，XW村启动了以规范村民代表会议制度为核心的村务改革。通过建立一个具有广泛代表性的村民代表会议制度，建立一套规范细致的村民代表议事制度，设立一个具有严格功能分区的村民议事厅，逐渐探索出了一条和平解决问题、促进发展的民主法治道路——“民主商议，一事一议”村民自治模式，并先后获得了“A市文明示范村”“全国民主法治示范村”等荣誉称号。
自从实施民主议事制度以来，XW村实现了从“问题村”到“文明村”的华丽蜕变。2014年至2022年上半年据统计召开了77次村民代表大会，对164个议题进行了讨论决策，决策通过事项163项，否决事项1项。目前，有159项决策已得到落实执行，另有2个正在执行中，3个由于历史原因、政策问题尚未落实。该村结合各合作社的户数和人数情况，每5到15户由村民民主选出1名村民代表，该代表享有村民代表会议的表决权。村民代表会议权力清单大到村经济和社会发展规划及年度计划，小到公益事业的经费筹集，涵盖了XW村发展的方方面面。会议议题一般由村两委提出，经过村两委联席会议充分讨论，并经法律顾问审核后，形成具体方案提交村民代表会议审议。议题在上会前，还需经过3天的公示征求意见，实现全民知情、全民参与、全民监督，方便村民把意见反映给村民代表。并且该村建立了标准化的议事厅，形成了详细完善的村民代表议事制度。
该村由于是农村社区，所涉及的社区事务大多为和村民生活相关的事务，比如村民分红、基础设施建设维护、卫生整治、环境美化等。这些任务的专业化程度较低，由村两委负责绰绰有余。此外，这些内部事务尤其是村民分红，涉及到村民个人的利益问题，村民自身有较大的参与自治的积极性。村庄具有熟人社会的性质，面子、声望和人情是村庄治理的重要资源。大多数事务村民自身可以进行协商解决，无需上升到村两委层面，故村委会本身的任务量较少。XW村集体年收入截止2021年底约有1300万元，2022年预计集体收入将达1700万元。雄厚的财政实力也使得该村在开展活动时有足够的“底气”，在经费方面拥有自主权，依靠集体经济即可促进村庄的经济发展和村庄治理，无需靠政府的财政补贴。
因此，当村居自治组织面临专业化程度较低的任务时，就给予了居民参与基层治理的空间，降低参与的门槛，同时，组织内部任务较少时，也有更多的时间和精力去鼓励并引导居民自治，由此形成居民自治模式。
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专业化带来科层化：治理情境下的合理选择
任务的专业化带来了基层治理的规范化，从而使得自治组织的行政属性分外凸显，其把非正式的自治组织权力吸纳进科层体制内部，有助于落实上级政府下发的行政任务。同时，自治组织的工作人员被吸纳进正式的科层体制内，扮演政府的代理人角色，成为上级政府的“下属”。由此，专业化会带来自治组织的行政化，结合越来越多的任务数量，基层自治组织越来越通过准科层制来完成任务，而仅在特定任务上结合政社合作、自治等组织模式。随着这一趋势的强化，自治组织逐步被纳入到科层组织内部，变得“行政化”。
这一点反应了国家发展所处的整体性的治理情境。中国当前的治理情境主要有两个方面：多维度体制改革攻坚期、渐进式改革的长期累积期。1978年开始的改革开放启动了治理情境的转变，经过45年累积，治理情境赋予了行政体制更重要的责任和解决问题的压力。传统的、现代的甚至后现代的各种治理任务汇聚，作用于政府体系。政府体系输出的政策和行为回应了这一情境。具体表现之一就是基层组织负担越来越多的专业化的治理任务。这些大量的专业化治理任务就塑造了基层自治组织走上科层体制的现实必要性。传统的以低专业化的津贴模式为主的结构无法维持，针对单一专业化任务可以实施政府购买服务这一模式作为补充，在完全以内部治理任务为主的地方仍可以保留较强的自治属性，这主要是在农村社区，而在另外的大多数专业化治理任务的落实过程中，科层制成为必然选项。为配合这一现实，自治组织的科层化和行政化也通过各种激励制度和正式规则加以强化。
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内部体系科层化
首先是管理结构的科层化。村居自治组织在纵向管理结构上呈现出“市—街道—村居自治组织”三级标准化的形式，本质上是对科层体制的拟制。在解决专业化任务时，也必然遵循着这样的链条。任务通过这样的层级层层分解，构成了明确的专业分工，都服务于层级的分权。村居自治组织已经转变为基层政府科层单位，被吸纳进行政科层体系内，成为基层政府的下派机构。上级政府通过对自治组织进行“控制”和“同化”，使其逐渐变得行政化和科层化。
其次是工作人员的专业化。专业化的任务需要聘请一些有专业知识和技能的工作人员，以便更好地推动自治组织任务的完成。其专业化表现在：一是专业知识的掌握。工作人员不仅需要了解和掌握国家的方针政策和治理理念，向组织内的居民传达先进理念；还需要有根据组织情境制定不同治理方法的能力，提高组织治理水平。由此产生了大量的专职工作人员，规范的合同、较高的薪酬和稳定的预期是其重要特点，这些人员专门负责社区内部事务。二是专业能力的证明。对工作人员有拥有社会工作证书的要求，进一步强化了工作人员的专业化性质。这种职业资质的证明，可以保证其基础理论水平的过关，一方面提高了成为工作人员的门槛，另一方面也可以让民众更信服其能力。三是专业技术的运用。处理专业化的任务，往往需要专业的技术。对于智慧社区所使用的一些大数据治理技术或者是为便民而设置的线上政务服务平台，都需要工作人员运用一些专业的手段和方式去进行处理。因此，专业人才队伍是专业化的重要支撑，对工作人员的专业化要求越高，其自治色彩就越淡薄，专业化官僚程度就越高。在这种情况下，村居自治人员日益转变成长期雇佣、享受工资待遇、有专业技能的准公务员，充当“政府代理人的角色”，自治组织的科层化愈发明显。
最后是行为逻辑的依赖性。受到传统思想和道路的影响，上级政府习惯于将任务下派给村居自治组织完成，下达考核指标，而自治组织由于缺乏足够的经济资源和自治基础，往往会对上级政府存在资源依赖和行政认可。这种长存的运作逻辑使得在面对专业化任务时依旧存在路径依赖，上级政府习惯将任务层层分解给基层，而基层自治组织又习惯于依靠上级政府的资源完成任务，达到考核目标，获得认可和奖励，其运作逻辑表现出明显的科层化趋向。
综上，自治组织在完成专业化任务，离不开科层化的管理结构以及专业化的工作人员，并且受到传统的运作逻辑的影响，自治组织自然也呈现显著的“科层化”特点。在客观表现上，科层化体制致力于专业化地、有效率地完成行政任务，提升科层治理水平。
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外部资源依赖
当村居自治组织承担越来越多专业化任务时，其需要的资源也会越多，同时政府下拨的资源也会越多。这形成了一个相互强化的循环。当村居专职工作人员，尤其是社区专职工作人员，更主要是通过政府统一招考录取，其薪酬待遇提升；并依赖政策进行晋升，具有转为公务员和获得事业编制的机会的时候，基层自治组织和工作人员与科层制的联系更加紧密。从而形成在人事系统的依赖关系。同时，通过统一考虑招录的村居专职工作人员，目前基本上具有本市户口，但绝大多数并非本社区居民，这也带来她们在开展工作是对上级政府的依赖，以及开展自治工作面临着一定挑战。
村居自治组织在面对专业化程度较高的任务时，往往存在“权责不对等”和资源匮乏的困境，具体表现在财力资源有限，大多依靠上级政府给予的财政拨款和专项资金，有较强的依赖性。专项资金的专款专用，使得自治组织在开展活动时自主性较小，所掌握的控制权较小，同时人力资源有限。在解决一些专业任务时，仅靠自治组织的工作人员是很难完成的。一方面是因为自身的能力和拥有的权力有限，致使其难以推进任务；另一方面是社区内部事务繁多，工作人员往往分身乏术，很难兼顾完成所有任务。工作人员能做的事务很有限且受到多重制约，故需要向上级政府部门寻求帮助，主动向上汲取资源。由于受到资源的限制，专业化程度较高的任务往往需要寻求政府的协助，通过资源自上而下的配置，政府实际把握住自治组织的“根基”，拥有剩余控制权的主导方面，使其行政化趋向明显。这种行政化也是自治组织在资源不足情况下的自然演化，只有这样才能推进任务的完成，从而能更方便地进行社区动员与调动各方资源。
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结论与讨论
自治组织在实践中的行政性和自治性的问题，一直是学界讨论的热点。本文先以剩余控制权为视角，对科层制、政社合作、自治与多中心治理这三种模式的特征以及任务过程进行阐述，对不同社区治理模式尝试进行更为整体的理解。之后再以“任务专业化—任务数量”的分析框架，将自治组织结构分为四种，分别为科层组织、购买服务、津贴补助和居民自治，并运用多案例比较分析方法对不同的组织架构的差异性进行呈现和分析。研究结果表明，为了完成专业化的任务会使得自治组织依赖外部资源，同时内部体系科层化趋势明显。即在专业化程度较高的任务下，自治组织科层化成为一种合理选择。
其实，“科层”和“自治”也只是自治组织在基层治理过程中的运行方式与属性，行政化并非是政府单纯下派行政任务而导致的结果，“科层化”也不应当被看作是必须要去除的负面现象。科层化组织架构在本质上更有效率，尤其是面对专业化的多任务的治理情境。当然在另一方面，目前在财政可持续性作为硬约束的限制下，基层治理的关键是要提高自治组织的“服务性”与积累非正式治理资源的水平和能力。而要实现社会自治，在目前的情境中仍有现实意义，原因在于居民和村民的同意和满意变得越来越重要，并且在治理和服务中仍需群众动员。本文尚且存在一定的局限性，只是从任务专业化和任务数量两个维度下对自治组织的科层化进行说明，任务专业化视角尚待深化和细化，并应扩展到更多因素进行综合分析，未来的研究可以进一步扩展。
文章来源：《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2023年知网网络首发。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
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