专题研究
——宋代基层社会治理
中国古代的基层治理以户籍管理与基层组织构建为基础，户籍的编制与管理一般以基层组织为单位进行，既保证赋役征发，也维护社会稳定（《选择性必修1·国家制度社会治理》，北京：人民教育出版社，2020年，第97页）。换言之，中国古代的基层治理，以赋役征发为首要目的。中国历代基层组织，无论是名称，还是所辖，变化颇多，但其中是否有万变不离其宗的规律可言？是否能跳出眼花缭乱的“变化”，而关注其核心要义呢？
《历史教学》（下半月刊）2022年第11期刊发了专题研究：宋代基层社会治理，一组三篇文章，对相关内容进行了讨论，分别为傅俊的《宋代乡里组织与村落社会空间》；陈曦、吕萌园的《政治调控与民意传达：论宋代乞留地方官员的双重功效》；黄敏捷的《以免役诱民而取其钱？——宋代保甲乡役的成因与影响再研究》，以下截取每篇一个段落，以飨读者。
宋代乡里组织与村落社会空间
傅 俊
（浙大城市学院 历史研究中心）
一、制度演化脉络中的乡村空间
宋代的乡里制度基本是在承袭前代的基础上，结合不同阶段的社会现状陆续发展起来的。长期以来，通过众多学者的讨论，乡里制度的核心内容及其流变已基本清晰。这里，我们先整合目前已有研究成果，归纳一条相对简单的脉络，并在此基础上，探析两宋乡里组织在制度设计层面的社会空间要素。
大唐令：诸户以百户为里，五里为乡，四家为邻，五家为保。每里置正一人。（若山谷阻险，地远人稀之处，听随便量置）……在田野者为村，别置村正一人。其村满百家，增置一人，掌同坊正。其村居如[不]满十家者，隶入大村，不须别置村正。
关于唐代乡里制度的讨论，大多从上引“大唐令”出发，尽管内容确定的时间早晚、适用的地域范围，意见并不统一，但对于唐初确定了“百户为里，五里为乡；四家为邻，五家为保”这套组织体系，学界基本取得共识。在这套体系中，“乡—里”担负乡村主要的管理职能，尤以赋役为重。“乡”“里”之间属上下层级关系，“里”作为这套体系的核心，标准建制单位均是户数，而非空间上的幅员。“邻”“保”也以家、户为单位，虽然和“乡”“里”放在一起，但相互之间并无层级关系，且分属不同的体系。令文中，注明“山谷阻险，地远人稀之处，听随便量置”，以户为单位的乡里组织，可根据以地理空间为基础的实际聚居形态相应调适。而这里的“村”仅是空间上“在田野”的居住形态，原非基层管理组织的建制单位。不少学者指出，唐中期以后，制度日渐松弛，随着两税法的推行，“乡—里”结构逐渐向“乡—村”结构转变，“里”逐渐演化成为地名，而作为基层管理组织的“里”逐渐被“村”所取代。但其实如果撇开名称，将乡里组织的建制单位视作某种意义上的社会空间，其层级和职掌的核心内容，并无变化，最初设计的那些组织名称此后更是一直未消逝。
宋初，朝廷针对基层组织颁布的“新制”，研究者讨论的起点基本都是这一条记载：
开宝七年，废乡分为管，置户长主纳赋；耆长主盗贼、词讼。
杨炎廷推测，文献记载此条诏令有缺文，当作“废[里]，乡分为管”。包伟民也赞同此说。自唐末以来，乡逐渐演变为作为税区的地域单位，即税率核算单位；“里”因不断地域化，已与最初以百户为基数编排的设计相去甚远，故而宋廷不得不另立新制，在乡内，分“管”以联比人户。这里的“乡”和“管”可视作地域空间和人户编组的组合表达，不仅是前后制度的更替，也是两个体系不同概念的套叠。然目前所见的文献记载中，作为基层联户组织的“管”仅在少数地方留下痕迹，且分处不同的历史时期，其划分原则和人户规模均不明确。仅可知，某些地区的“管”所编排的户数应该比唐代“里”的要多。据北宋太平兴国年间相州的记载，每“管”主户平均户数超过四百户，相当于唐初四个“里”。而在嘉泰年间（1201—1204年）的德清县，留存的“管”则与“里”合二为一，其涉及的地域范围或民户数量尚不可知。此外，在作为赋税区的“管”之外，另有作为治安区的“耆”，其管辖范围与“管”有交叉，但不重合。通常认为，耆的范围比管要小，接近行政村，但范围及职掌均存在地区差异。如泸州地区，熙宁年间推行保甲法，便是直接在耆区内组织人户，以耆区取代管区催税。然而，仅据不同地域、不同时期且模棱两可的零星记载，我们其实难以理清“管”制的流变，以及它与“乡”“里”“耆”“村”之间的真正关系。
北宋最为后人熟悉的乡里制度变革,当属保甲法的推行。类似保伍、结甲的举措其实有相当深厚的历史传统，只是由于伴随着王安石的改革，此时的保甲法尤为引人注目。熙宁三年（1070年）十二月，司农寺颁布《畿县保甲条制》，经过试行后，于熙宁六年（1173年），在开封府推行保甲，“以五家相近者为一保，五保为一大保，十大保为一都保”。小保、大保、都保是以户为单位的治安保伍组织，之间层级清晰。和此前的联户组织一样，除了“五”“五”“十”递进的标准建制，亦会顾及地域空间上的距离，“各随近便”。而在“保”之外，又有敛放青苗及收税的单位——“甲”。村落中的税户，每三十户结为一甲，轮差甲头一名，催纳租税、免役等分物。“保”与“甲”原是两套不同的基层组织，但均以户数为联结原则，只是分层的基准户数多少问题。熙宁八年（1075年）以后，保甲逐渐与以耆、户长为核心的乡役混通结合。在保甲组织的基础上，以二百五十户为标准单位的都保逐渐成为乡里组织的核心。绍兴五年（1135年），知静江府胡舜陟（1083—1143年）上陈朝廷，言及北宋后期章、蔡二人在东南诸路推行保甲，“凡州县之徭役、公家之科敷、县官之使令、监司之迎送，一州一县之庶事，皆责办于都保之中”。相较熙宁年间而言，这时的都保在职责上复杂得多，诸如催征赋税、差派徭役、以及诸多州县杂务，均“责办”于都保。职责、事务越繁多，与一定地域范围内诸如幅员、距离、界限这些空间要素的关系就越密切。
乾道九年（1173年），经过修订的都保制，条令如下：
诸村疃五家相比为一小保，选保内有心力者一人为保长；五保为一大保，通选保内物力高者一人为大保长；十大保为一都保，通选都保内有行止材勇、物力最高者二人为都副保正。余及三保者，亦置大保长一人；及五大保者，置都保正一人。若不及，即小保附大保，大保附都保。
从制度规划上看，联结的形式、层级、与此前既已推行的保甲相近。基本以户数为划分标准，重在人户的编排，但也考虑地域的因素。“相比”的五家，空间上相对邻近；一定地域上户数、保数凑不上标准时，可“附”于相对邻近的大保或都保。而在部分地区，随着经界法的推行，客观效果上，“都保有了确切的地理空间坐标范围及准确的经纬界限”，“兼具了人户控制（编户）和土地控制（经界）的双重功能”。都保作为基层组织，不仅是人户编组，也带有地域空间分区的性质。从南宋中后期至宋末元初，乡都组织亦逐渐走向地域化。
纵观唐宋乡里制度，若综合已有研究，可简单归纳其主要演化脉络——自唐末作为联户组织的乡里体系，经过北宋前期乡管制的推行，至熙丰时期逐渐形成以乡为税率核算单位、以保甲为基层管理组织的乡都制，并成为南宋乡村基层管理体系的核心，这些几乎已是学界共识。我们在习惯于用“屡经更迭”“复杂”之类的词汇来形容乡村基层组织之外，其实也能体会朝廷在颁行制度时简单而恒常的目的与原则。对于王朝政权而言，关键在于如何能更准确地掌握民力、物力，方便选差从役人员，确保赋役征发和秩序稳定。既要尽可能地节省行政成本，又要顾及合法政权“公平”的一面。至于具体的户数组合、层级关系、组织名称，自可因地权宜。“曰都曰保，郡邑自殊称，而制卒无有异也”。
从制度的设计层面而言，唐初以来的乡里组织，均会视实际地理空间和聚居状态调适，即使不一定按标准建制整齐划一，也是在同一个体系同一个空间维度展开。而同时期的“邻”“保”另属社会治安体系，赋役征发和社会治安两种不同的联户组织，两者之间应未建立层级关系，也并未存在混淆套叠，至少制度层面是如此。至北宋颁行“新制”，便已出现两个体系、两个不同维度空间的套叠。自此，这种套叠便被冠以“便宜”“各随近便”之类的词汇一笔带过，在彼时，当也是人之常情。而随着乡里组织中核心的体系担负越来越多的职责，人户编组越来越多地向地域范围倾斜，组织名称呈现出聚落化和地域化的趋势，甚至反过来影响乡里制度的变迁。若站在社会空间的角度来看，制度的原初设计及其演化，似乎并不复杂。各个层级组织名称究竟是什么，其实不那么重要，民户的基数都脱不开“五”与“十”，涉及的家户规模基本相近。具体实施虽然可据聚居状态调适，但因距离对于交通和交往的制约，整体上并不会存在过多人力所不能及的情况。因此，制度层面的乡里组织，在时间脉络上，一直都是相似标准建制基础上的微调或“新制”；在空间维度上，无非就是地域与编户两个维度的组合而已。
政治调控与民意传达：
论宋代乞留地方官员的双重功效
陈 曦 吕萌园
（武汉大学 历史学院）
二、慰民心、考官员：朝廷对乞留的利用
有宋一代,朝廷不断下诏规范乞留，南宋时甚至一度禁止乞留，但乞留并未就此绝迹。乞留地方官员禁而不止与宋廷治理地方的需要密切相关。
乞留是朝廷听取民众舆论，考察和选拔地方官员的重要参考标准之一。朝廷允许百姓乞留官员，有利于民情上达，以便更好地了解地方治理情况及考核官员。对此，可从前引王十朋上奏乞留弊病中窥知一二：
某每见州县间，凡遇监司经由，多有士民率众投牒，举留守令者。兹非出于民之本意也，盖由时官自知其无善治，恐见劾于监司，遂密遣胥吏，喻乡邑之豪族与士人之职于学校者，唱率举留，士民亦欲以此交结时官，求芘门户，遂粉饰虚词，指无为有。监司初不知觉，乃以不贤为贤，从而举之，为害非细。
地方官员因无治绩，恐被弹劾，以民众乞留来制造政治清明的假象欺骗监司，恰恰反映出乞留是监司考量地方官员善治与否的重要标准。如若监司不深入考核，则很容易受此欺骗，以不贤为贤，为害地方。正是因为乞留不仅可以帮助地方官员应对上级考核，而且能帮助其越级升迁、免丧任官，甚至能为他们洗脱罪名，即使不能升迁，也有助于其政绩考核，所以即使在南宋严厉禁止乞留的情况下，地方上仍不断有乞留，甚至有造假的情况。
当然，如果监司能够深入考察地方,乞留确实可以发挥积极作用，为朝廷提供不少可用之才，从而推动地方的发展。王十朋虽然提出了乞留中的诸多弊端，但其仍会以民众乞留为由举荐官员，在辟陆之望状中云：“会稽士民僧道等，前后屡经本府及监司举留，状牍具存。某人今方罢官，适会山阴缺宰臣，遂令暂摄职事，邑人咸喜。臣今欲依条令，辟举陆之望充山阴知县，以慰一邑士庶之心。”此即因陆之望为治宽平、廉洁，且受到民众乞留的缘故，举荐其为山阴（治今浙江绍兴市）知县。洪遵在举荐梁永时曰：“臣窃见右宣教郎、知建康府溧水县梁公永，爱民戢吏，有循良之风。剖决优游，庭无滞讼，催科不扰，夏秋二税率先办集，前后士民举留者甚众。”其亦是将士民举留作为重要的考察标准。
而且，在“再任”与朝廷另派的选择中，官员一般会自觉忠于朝廷，选择另派。以胡瑗墓志为例，其文载：“及行，百姓遮道乞留，诸司交章欲挽终任。公曰：‘辟官从所辟罢，法也。况宸翰丁宁切至，岂有身为长吏，而自为违君命耶？士大夫进退惟义。’竟归巫山。”胡瑗在地方有德政，离开之时，百姓不忍其离去，遮道乞留，胡瑗义正词严地拒绝，理由是作为地方长官，不能违背君主之命。《南涧甲乙稿》记载黄任荣一事与此相类，其离任时：“温之士民日数千人遮道，不得行，至挽公舆复于郡廨而后已。公曰：‘朝命安可辞也？’夜，假小吏舆，遁而登舟，众觉而去远。”黄任荣被士民乞留时，亦提到朝命不可违。据此可知，地方官员在百姓乞留过程中是十分清楚自己听命于谁，对谁尽忠的，乞留再任本身不是目的，主要在于得到朝廷认可。朝廷对于地方乞留，则会视情况处理，或是允许再任，或是仅奖谕，甚至不予理睬，使得乞留能适时地发挥其应有的作用，有序运行。
在民众乞留下，朝廷允许地方官员再任，能表达出朝廷对民众舆论的重视，这可以发挥安定民心、稳固政权的重大作用。对此，可从几则官员再任敕文中管窥朝廷允许官员再任的政治意义。譬如，天台知县王琰再任制中云：“天台之民，件汝治行，愿复借留三年。守臣考其实以闻，吾何爱一官而不徇斯民之请也？益思尽力，以望卓鲁。”即明确表达了朝廷对于安抚民意的重视，会在官员调动中依循民意，不辜负民望。黄抡再任制文中提到“俾之因任，既以慰斯民愿借留之意，又以见朝廷不忘远之仁”，黄抡是在广南东路再任，敕文中表达了允许其再任一方面是为了安抚民心，另一方面则是对于边远地区的特殊恩惠。在郑逢辰再任江西提刑敕文中则曰：“以慰遮道借留之人，以劝奉公振职之吏。”其中不变的仍然是慰藉民心之意，另外也有强调允许官员再任，可以发挥勉励官员勤于职守、奉公振职的作用。赵孟博升秘撰制亦云：“以慰邦人借留之心，亦以见朕褒显循良之意。”此制和郑逢辰敕文相差无几。还有许多诸如“大慰攀辕之望”“蜀道借留，慰吾民之素望”“聊慰借留之望”之类的记载，此不赘述。
朝廷允许地方乞留，也是考虑到官员频繁更换，不利于地方治理的问题。乾道六年（1170年），赵伯圭乞宫观差遣，上不允，下诏令曰：“朕闻太守吏民之本，数易则下不安。故虽遐方支郡，犹择人而久任，况近畿巨藩，控制海道如四明者乎？卿大雅不群，居官可纪。再分符竹，治效益彰。谨身帅先，如文翁之守蜀；足用爱民，如僖公之保鲁。父老方借留不释，而朕轻许其去可乎？毋弃尔成，以究循吏之绩。”宋孝宗以四明乃边防重地，不可频繁更换官员，加之明州父老诚心借留赵伯圭为由，不允其任宫观官。马天骥知庆元府沿海制置使制文中云：“朕简畀大僚，蕃宣东表。政方成而欲待以久，莫如因任之宜；吏数易则不安者多，孰慰借留之望。”制文中亦强调了地方官吏数易不利于民心安定。还有刘克庄为陈昉、郑逢辰撰写的任官制书中有“一则为邦人之借留，二则重长吏之数易”，“夫久任则政凝，数易则民敝，况居一路按察之长，总四州节制之重。就加奎阁，仍拥皇华。以慰遮道借留之人，以劝奉公振职之吏”之语，亦是在强调官员频易之弊，民众乞留地方官员再任恰可缓解此问题。
另外，宋代地方乞留问题禁而不止还与朝廷对于前朝典故的传承有着密切关系。在宋人观念中，允许吏民乞留官员其实是遵循前朝故事，譬如，在洪天锡再任制文中，诏曰：“奎阁寓直，雄堂借留，用汉故事，以为郡国二千石之劝。”而且，在斛僖墓志中记载耆老乞留其再任时，郑汝谐即问民众“‘若等应故事耶?’皆曰：‘令之于民，若保赤子。’即表荐君改秩”，其亦认为乞留乃是应故事之举。汪藻在《浮溪集》中也有“则借留在任者，汉循吏之恩也”之语。宋人认为允许乞留地方官员，既是对于前朝故事的遵循，体现着制度的延续性及政权的合法性，同时也是一种奖励和恩宠官员的有效手段，所以宋廷不会轻易禁止地方乞留官员，而是不断约束、减少弊端，使其充分发挥作用。
总之，乞留在宋廷治理地方中发挥着重要作用。朝廷能通过乞留了解地方治理情况以及民情民声，以此作为考察官员的依据和选拔官员的方式；也可以通过允许乞留再任，宣示朝廷对于民众舆论的重视，从而达到安抚民心、维护地方稳定的效果；还可以通过允许乞留再任，来调解地方官员频易不利于地方治理的弊病，从而促进地方的治理和发展。乞留是宋廷治理地方的重要方式，也是朝廷效仿前朝典故、激励官员的重要手段，故即使在屡屡遭禁的南宋，乞留也并未就此绝迹。
以免役诱民而取其钱？
——宋代保甲乡役的成因与影响再研究
黄敏捷
（广州南方学院）
三、保甲乡役反映的基层治理模式变化
南宋建炎年间，知静江府胡舜陟回顾保甲乡役引起乡役人数变动：“祖宗时……一乡差役不过三人而已。今保甲，于一乡之中有二十保正副，有数百人大小保长，役者数多，免者极少。”这一方面体现了基层事务大增之后，各地借用保甲组织去弥补官方底层资源不足对百姓造成的困境；但另一方面，保甲乡役相较于乡役，其外在表现为执役人数的大量增加，而其实质，则体现官府对基层治理体系的调整。
其一,它反映基层组织形式的简化。
熙宁前期，保甲、青苗结甲、乡役等基层组织并存，无论是其职能还是运作人员都多有重复。如保正、保丁与耆长、壮丁的治安功能有所重叠；一乡之中“最有心力及物产最高者”一般即乡中上户，而地方随事而立的其他一些组织，其抽差的标准往往也是有丁财至多的户头。所以，名目虽多，实际负责执行的却还是那批人，只是以不同的身份应付上级。而他们的上级，除了有教阅任务的三边五路保正长要面对使臣、巡检之类官员外，一般乡村保正、户长、耆长要面对的无非就是县级民事官吏，这批官吏往往也是同一批人以不同身份领导着不同系统的工作，如县簿、丞往往也兼役钱给纳官，州级管勾保甲官又由主管役钱、青苗收支的管勾常平官兼任等。因此保甲取代乡役，其实质是以保甲归并熙宁前期的各种基层组织，改变乡村基层叠床架屋的结构，方便调度与管理。保甲乡役形成后，一些北宋前期一度出现的基层头目就不再出现，相应职能也被保甲乡役吸收，如熙宁行方田法时，保甲体系尚未推广，因此地方官府创建“方”这一临时组织，在乡户中抽差“方田甲头”负责各种工作，而到南宋行经界时，这样的工作就直接由保正长来负责，而不再新设一个乡役名目。这都说明自从保甲融入乡役后，随着对保甲倚重程度的增加，基层组织的名目呈现不断减少的趋势。
其二,它预示官府调动人力资源的范围正不断扩大。
治安型保甲把占当时人口很大比重的客户也纳入正保的范围。客户既与主户一样承担了地方治理的义务，对于州县而言，就相当于新开发了一个人力资源宝库。在主户疲于应乡役的状态下，拥有以佃户作为保丁的保甲系统，相当程度上缓解了乡役人员不足的窘境。囿于史料，这种新的体制对客户的直接影响暂时难以得知，但若考虑到客户虽然只是以保丁的身份受保正长管辖，但其事务却不限于乡村，还包括接受军事训练（教阅路分）、赍送文件等，似乎可以推测，这或许意味着国家与更底层民众关系的某些变动。
其三,它是基层组织地域化、功能综合化的体现。
熙宁保甲设立之初，以有正丁之家为正保，这是沿用旧日以户为枢纽的联户原则，但同时又规定正户之外的民户“不以多少，并令就近附保”，这又是以地理位置为基础。
在江西建昌军南城县初排保甲之后数月，吕南公以乡绅的身份写信给一位姓张字景倩的司户参军，说：“县所下期会诸文，月数十于保正所，而耆长所受或十余而已。”这说明，从熙宁时期开始，保甲组织就似乎已有一个比较固定的治事场所；而且地方官府已经开始把越来越多的上级官府要求基层办集的事务分派给保正，使保甲体系开始向综合性的基层管理组织转化。
此外，在教阅路分，元丰三年（1080年）以后，艺成大保长轮番在“本团都、副保正所居空地聚教”保丁，久而久之，保正副所在的村落，就具有了逐渐固化而成为乡村行政中心的潜在可能；这些新编排的都、保就开始了其地域化的过程，这与某些学者所述的基层管理体系再一次从联户组织走向地域组织、甚至开始具备行政机构的功能的趋势是相一致的。
与此相对的，是保甲乡役的形成对执役人的影响。
作为在基层中被责以“烟火、盗贼、桥道”，“官司敕用一切取办，如差葺材料，差顾夫力，至于勒令催科”等事务的保甲头目，尽管史籍中不乏他们破家当役的记载，但同样地，当执役范围更小、职能更综合、与下层百姓联系更紧密的保甲乡役形成后，若处理得宜，保正长面对官府与民户时，又均有可能获得某种信息上的优势。
如作为“众长”之首，保正往来于州县，见到县邑主官的机会不少。“其受符于县则退而关付于众长，众长又轮转而付之其属户”，作为官府的代理人，或利于保正、保长在乡间树立某种权威。
此外，保正，尤其是保长们的服役范围比耆户长小，他们遍走辖区并非难事，又掌握着乡村户口登记、税役摊派计征等方面的官方授权，成为全面掌握保中大小事务的信息拥有者，在官府面前发挥着基层领袖的作用。在熙丰时期的教阅路分，巡检、县尉曾是保甲的主管官，而到了南宋，法律规定诸乡村巡、尉每月分巡时，所过之处要签到，其中一种签到的载体就是由州府颁发给保正副保管的印历——保正副成为受更高级官府委托来证实巡尉到岗情况的民户代表。巡检与保甲的紧密联系一直持续至明清，甚至巡检与保甲头目关系紧张的原因都类似。此外，管理由被罚没的官吏家财所构成的义役基金、协助官府赈粜、水利设施的建设与运营、敷卖袋盐等基层事务，均是委托保正长负责。
因此，受差或受雇为保正长的人面临两种可能，一种是作为官府与基层社会张力的受力点而不堪重负；另一种是利用这种权威面对普通农户时以公谋私。“富民”、滑吏与“朴蠢”乡民或主动、或被动地，均有可能被安排为保甲乡役头目，他们的主业不同、活动能力不同，于是对执役的感受就不同。而作为历史记录者的士大夫，因为与他们因各种原因而有所接触，遂对保正长们的感受及其对乡里的影响就有了各种不同的记录。南宋时关于私雇代役、豪猾久役、保正长成为一乡之豪，或是保正长役满后不愿轮替、长期受雇充当保正长的私雇代役人的记录渐多，一些地区的保正长人选还开始出现固定化的趋势，或许说明充当保甲头目获利的可能性正在加大。
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以上为本组专题研究——宋代基层社会治理之节选，其研究主旨可从中窥见一斑，若要了解全部研究内容，请阅读完整版。与之相呼应，2022年第12期《历史教学》（上半月刊）有宋史主题教学一组，对教学研究而言，这两组专题文章，可相互借鉴，定大有裨益。
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