Joseph E.Stiglitz，哥伦比亚大学
【导读】近日，东南多地政府组织商团包机赴海外争取订单的新闻，受到各方关注。积极组织商界走出去寻找机会，体现了地方政府在恢复经济中的主动性和行动力；而本文作者、诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨，也在亲历美国疫后经济变化后指出：要恢复经济活性，不能单靠市场，必须高度重视政府的作用。
斯蒂格利茨分析，疫情之后，经济循环受阻的滞后效应还会逐步体现，企业破产或负债表风险会带来连带效应，使得家庭和企业收入减少，流动性受阻。市场这只“看不见的手”，无法解决以下问题：个人出行增加他人健康成本却不会影响自身，从而产生负外部性；许多重要却高危的一线岗位职工得不到应有保护；弱势群体保障不足；企业为利润而增加各种方式的剥削；很多人为了防护而不再出门工作……等等。这些问题，必须由政府介入，才有可能得到解决。政府需要制定基本规则，对市场进行监督，积极推动经济活动。
他认为，放眼世界，最成功的国家都有最成功的政府。疫情中的市场经济也带来了重新构思政府与市场关系的压力和机会。后疫情时代的经济恢复期，如何走得好，还需要许多努力。
本文转自“不仅仅是经济学”公众号，文章原载《Journal of Government and Economics》2021年第1辑，原题为《The Proper Role of Government in the Market Economy: The Case of the Post-Covid Revovery》，仅代表作者观点，供读者参考。
在后疫情时代，
政府在市场经济中应发挥什么作用？
▍引言
COVID-19的大流行给世界各地造成了不同程度的破坏，不同的经济复苏路径也随之而来。在努力遏制该疾病的蔓延，以及减轻其对公共卫生和经济的不利影响的过程中，既有成功，也有失败。一些经济体能够迅速遏制住病毒的传播，经济显著复苏；而另一些经济体仍然在与激增的感染人数作斗争。要恢复经济的强势增长，单靠市场力量不足以解决眼前所发生的各种问题，各国政府必须加快步伐填补其在经济复苏方面作用的空白。本文旨在探讨政府在恢复经济增长中的重要性。
本文共分为四个部分，第一部分，作者阐述了公共卫生部门面临的挑战，阻止病毒进一步传播所需采取的措施，以及恢复经济增长的困难。在第二部分，作者讨论了市场力量失败的原因，并探索了政府可以在其中起到重要作用的领域。第三部分，作者评估了关于政府在市场中发挥的作用的假设，揭示出经济学家总是过度相信市场，认为其会自行解决问题。最后，作者反思了在政府和经济学领域进行新研究的必要性。
▍后疫情时代经济复苏任务日益繁重
（一）与新冠疫情大流行相关的巨大社会成本
截止2021年3月初，美国死于新冠的人数超过52万人，这个数字极其惊人，相当于美国在第二次世界大战、朝鲜战争和越南战争中丧生的人数之和。全球报告的新冠病例超过2800万例，新冠病毒的大流行是自1918年流感以来最大的公共卫生威胁。据美国疾病控制与预防中心（Centers for Disease Control and Prevention）报告，2020年上半年人们的预期寿命减少了一年，由此观之，这场大流行很可能对公共卫生产生长期影响。除此之外，该病毒还对全国各地的家庭和企业产生了同样重大的经济影响。2020年美国年度GDP下降了3.5%——这是自二战以来最严重的下降。在2020年4月达到14.7%的历史高点后，失业率在2021年1月逐步降至6.2%，但仍远高于2020年2月3.5%的水平，这表明劳动力市场长期处于停滞状态。
（二）整个社会保障体系没有为穷人和其他弱势群体提供足够的帮助
美国医疗保健系统内提供护理和治疗方面的不平等与低效阻碍了疾病传播的控制，从而阻碍了国家经济的复苏。第一，大约9.2%的美国人（约3000万人）缺乏医疗保险，如图1所示，这是一个高于大多数OECD（经济合作与发展组织）经济体的未参保率，而与样本中大多数国家不同的是，美国的主要私人医疗保险所占比例高于公共医疗保险。第二，低收入个人和有色人种更有可能缺乏医疗保险，越来越多的人依赖私人雇主提供的保险，这同时也意味着失业会导致保险覆盖范围的丧失。失业保险的缺失使经济在面临危机时保险只起到了一个很小的缓冲作用。
此外，由于带薪病假的规定不够完善，许多员工在生病时无法负担在家休息的费用，加大了遏制疫情蔓延的难度。在新冠大流行之前，与其他发达国家相比，美国的带薪休假覆盖率相对较低（Heymann et al., 2009 and OECD, 2020）。为了应对疫情，通过了一项为工人提供两周带薪病假的法案，但这个法案只针对人数大于50人小于500人的某些公司，只包括了不到一半的工人。因此，许多受感染的美国人特别是在无症状的情况下，仍在继续工作。这种情况在缺乏储蓄，靠薪水生活的人身上最为普遍，而这些人常常是一线工人，在像运输、物流、仓储和食品加工等行业工作，接触病毒的极高风险使他们更加脆弱，更加需要带薪病假与医疗保险。
（三）一项滞后且设计不当的刺激计划延长了经济复苏的道路
缓慢而有争议的立法程序加上总统不恰当的领导，抑制了政府政策对疾病控制及造成的经济后果的良好反映。政府在2020年春季通过的一揽子计划从设计到执行都很糟糕，很大一部分救济金并没有被最需要的人收到。此外，这些计划不是为持续一年以上的危机而设计的，各个州和地方政府面临严重的预算限制，迫切需要额外的资金。尽管如此，计划的庞大规模弥补了设计上的不足，在一定程度上解释了美国与其他一些发达国家经济衰退程度的差异。拜登政府的到来代表着一个重大的变化，新冠疫情被重视起来了，听取了专家的意见，科学得到了它应有的地位，政府的能力开始恢复，为解决美国经济长期存在的缺陷而制定的经济政策开始出台。1.9万亿美元的经济复苏计划的出台使美国经济预期大幅上升。
（四）巨大的滞后效应
恢复经济增长最重要的问题之一是解决新冠对经济造成的损害，其中一些损害可能是长期的，会产生滞后效应。
第一是破产，这往往与人力资本、组织资本和信息资本的损失有关，当小企业被迫解散并申请破产时，即使疫情结束这些破产的公司也无法恢复。第二，公司的资产负债表在疫情中受到的损害削弱了企业进行投资甚至生产的能力和意愿。同时违约现象的增加也对银行的资产负债表产生了影响。第三，由于收入与财富的减少，家庭对耐用品的支出减少，家庭和企业资产负债表的恶化，以及不完全风险市场不确定性的增加，往往会激发更多的预防性储蓄，从而减少总需求。
上述的所有因素都阻碍了经济复苏的速度，恢复经济增长还有很多工作要做。经济政策的目标应该是减少损害，例如：如果工人能够与他们所在的公司保持长期或短期的联系，这意味着当企业重新开工时，雇主不会失去他们公司特有的人力资本，这样的话经济复苏会更容易。同样，如果小企业得不到经济上的援助，它们就会破产，社会将面临在后疫情时代创建新企业的任务，由于早期失败的成本很高，因此创办新企业比维持旧企业要困难得多。
▍为什么纯粹的市场力量不足以恢复经济增长
数十年政府干预不利使美国的卫生和经济体系在疫情来临后显得脆弱不堪，Arrow和Debreu 建立了一套市场有效“解决”经济问题的理论。然而，这些理论条件并没有完全满足，市场在总体上也没有很好地发挥作用，典型的政府干预会达到帕累托最优。在本小节，作者将讨论市场失灵的不同方面，在下一节中，作者将概述政府应当发挥的积极作用，以及几个国家过去的政府干预经验。
（一）坏的外部性
传染病的本质造成了一种无法通过价格机制解决的外部性。这意味着，一个人去工作或者做出其他与人接触的活动时，会给他人带来成本，而自己却不会为此付出代价。最佳的对策是制定某种具体的行为税，或者说是某种具体的互动税。但此类税款是很难征收的，这也是美国的公共干预政策（如封锁、隔离等）效果不佳的原因。而且由于大公司的反对，很大一部分员工并没有带薪病假，无法减少坏的外部性对经济造成的影响。此外，另一种外部性还与宏观经济有关，一家企业的破产会影响到其他企业，而保留一家企业也会带来经济效益。过多的外债也会导致坏的外部性。
（二）缺乏良好的保险市场
如果有良好的保险市场，个人和企业就能够购买保险以抵御疾病带来的经济损失。许多企业已经购买了保障业务中断的保险，每年都要支付数千美元的保费，但这却是徒劳的。保险公司声称：保单上的小字表明因新冠疫情封锁而造成的业务中断不包括在担保的范围内。缺乏良好的保险市场也具有重大的宏观经济影响，它会导致家庭和企业采取很强的预防措施，从而减少总需求。因此，新冠疫情暴露了这一关键的“市场失灵”的重要性，“市场失灵”包括由语言歧义引起的执行合同的困难。
（三）准备应对灾难的公司没有针对性的补偿
在风险到来之际，需要对企业只有在异常事件中才进行的活动进行补偿，例如：储备口罩、防护装备、呼吸机等。然而市场对此类每十年到二十年发生一次的重大事件的补偿并不存在，从而应对这些突发事件成了公众的责任。
▍政府在后疫情时代经济复苏中的适当作用
（一）监管
私营企业有赚取利润的动机，我们在前面提到，大流行期间保险公司剥削投保人。因此，政府必须制定规章制度来防止这种剥削，追求其他社会目标。不对称的信息、不完全的保险市场以及其他市场失灵显示出市场自身的调整机制没有政府的价格干预效果好。
（二）风险的社会化
政府的第二个作用是提供社会保险。个人面临许多重大风险，这些风险并未被私人保险市场覆盖，如失业、退休与社会保障。特别是当存在影响到每个人的相关风险时，私人市场就会失败，在这种情况下，政府应该扮演再保险公司的角色，当宏观经济事件所带来的系统性风险超出其它任何保险公司能力范围，政府就应该提供相应的社会保障。
（三）减轻道德风险问题
当个人获得保险时，就会存在道德风险，而且个人通常不会采取行动去减轻道德风险的影响，因为我们对这种不利影响的程度还不清楚，所以我们必须对道德风险造成的影响做出判断。
美国正在就一个受疫情影响的具体的风险——失业进行讨论。私人市场不提供失业保险，因此，社会都依赖于公共部门提供的失业保险，道德风险在于，当公共部门提供的失业保险提高之后，人们将会有不去寻找新工作的动机。失业保险只是他们正常工资中很少的一部分，大多数人都知道这是暂时的，而且他们还知道找一份好工作有多困难，还有很多人是因为害怕新冠而不去工作。因此，不去找工作不能归因于失业保险，而是因为没有就业机会。这一观点在美国引起了争议。最初的失业救济方案只是少数几个州提供工资的一少部分作为失业保障，但到后来为尽可能防止人们遭受其他方面的痛苦，政府每周在提供正常的失业救济金之外发放600美元，导致了失业补贴高于工资的现象。但一项跨州的实证研究发现，还没有证据支持上述失业保险会阻碍人们的工作意愿的观点。对认为自己不可战胜的青少年来说，失业保险并不会影响他们的冒险行为，但对于谨慎的老年人来说，无论保险如何，他们都不会冒险。总的来说，保险具有二阶效应。
（四）从美国经济史和东亚经济增长看待政府的作用
首先，政府必须介入解决市场失灵的问题，例如与大量外部性相关的问题。新制度的建立带来了社会变革，对社会产生了巨大的外部性。Arrow和 Stiglitz 表明，在资源配置创新方面，市场在引导创新的方式和程度上都是低效的。过去的半个世纪，在应对市场失灵方面，经济增长迅速的东亚国家和地区比那些经济增长缓慢的国家和地区表现得更好。
其次，政府对市场开发的整体支持是非常重要的，在没有政府强有力干预的情况下，很难确定有哪一个经济体取得了成功。美国在19世纪和20世纪初的经济增长，以及第二次世界大战结束后东亚与中国的经济快速增长也都说明了这一观点的正确性。
19世纪的美国是农业经济，政府支持农业推广服务，以提高农业生产率，并将技术传播到全国各地。在大萧条之后政府再次促进了从农业经济向制造业经济的结构化转型，同时二战期间的巨额开支和之后艾森豪威尔政府的巨额研究支出，尤其是对于美国研究性大学的支持，帮助美国在许多领域取得了技术领先地位。美国生活水平的提升也一直依赖政府对基础研究的资助，私人部门本身无法提供足够的支持。
政府在“东亚奇迹”中也发挥了重要的作用，对于成功的东亚经济体来说，关键不在于转移技术前沿领域，而在于从其他方面引进知识、迎头赶上。作者认为，将发展中国家与发达国家区分开的是知识上的差距，而不仅是资源上的差距。仅凭市场无法实现这一目标。这一观点已日益得到认可。Mariana Mazzucato在她的《企业家型国家》（The Entrepreneurial State）一书中强调了政府在促进创新方面的作用，并认为这是我们应该从成功经济体中得到的经验——只有通过国家行动，才能（部分）克服市场失灵，实现经济持续增长。以“东亚奇迹”为例，产生了“发展型国家”的概念，而非洲的一些国家运用了这一想法，为它们在发展方面的成功做出了贡献。
▍对政府和经济学进行系统研究的案例
忽视政府的作用就是忽视经济中很重要的一部分——在一些地方，公共部门占经济总体的30%，而在另一些地方，这一比例甚至高达60%。对政府和经济领域的一个更普遍的定义是“政府和集体行动的经济学”，因为集体行动可以在不同的层次（国家、省、区等），通过各种媒介（政府、工会、非政府组织等）发生。
（一）经济学家对政府在市场经济中发挥的作用往往做出了错误的假设
许多参与政策制定的经济学家对市场解决问题的能力太过自信。一些人认为，即使市场不能解决所有问题，依赖市场也比求助于政府要好。当然很明显的是，政府不总是有效的，任何目睹过特朗普政府统治下美国人的生活的人都很清楚“政府失灵”的概念。然而，如果放眼世界，最成功的国家都有最成功的政府。例如：新西兰基于人们对政府的信心，对科学的信任和他们的团结，在遏制疫情方面工作出色。因此，我们需要努力在公共与私人部门两个方面建立更好的制度。亚当·斯密在《国富论》中用了很大的篇幅讨论政府在确保市场运转方面的必要性，“看不见的手”只是书中很小的一部分。他不仅对市场在效率方面的失败以及市场在防范剥削方面的不足有着极度的敏感性，并且他认为需要政府来防止对工人和消费者的剥削，政府在提供教育方面也发挥了其重要作用。
（二）社会科学、政治科学和公共选择
经济学不能与政治学或者其他社会科学分开。政治学是研究政府和集体决策的方法，而政府制定支撑经济的规章制度。政府设定利率、税收和支出水平以调节宏观经济，它也提供了经济所依赖的基础设施、教育与基础研究。公共选择理论是由詹姆斯·布坎南创立，属于经济学的一个分支，试图解决公共决策者的动机问题。然而这一领域并没有预期的那么成功，因为其建立在每个人都是自私且渴望权力的基础之上。但大量研究表明，人并不完全是自私的，我们在家庭或者世界上都可以看到，我们希望以一种不完全自私的方式与他人互动。公共选择理论体现的是一种狭隘的人性观。近年来，有研究希望发展一种内生偏好和行为的理论，以回答是什么因素决定了人们的利他行为和自私行为的程度等问题。
（三）需要新的方法来研究政府和经济
为了研究政府和经济学，作者认为我们应该使用包括理论研究、案例研究和历史研究的各种技术。
首先，必须形成一个强大的理论基础为政府和经济学研究提供信息。我们需要关注于个人、社会及其相互作用的本质。最近流行的经济学著作往往还持有一种狭隘的观点，将目光聚焦在假定市场处于始终均衡的状态，例如：一个宏观经济学基本模型——动态随机一般均衡模型（DSGE）。然而有趣的是，2008年与2020年的意外经济冲击都发生在非均衡时期。
其次，在做出假设时需要小心谨慎，将假设错误的简化将会导致错误的政策，例如：在疫情期间，企业和高收入人群之间的一阶效应是预防行为的加强，而非标准的DSGE模型的一部分。把所有的精力放在研究跨期替代上会分散人们对其他问题的注意力，例如对风险变化的反应。在今天思考气候变化的问题时，标准的经济模型更多关注跨期影响，而不是其带来的巨大风险。
再次，经济学必须正确运用其他学科。经济学家应该更多地借鉴其他学科的研究，如：社会学、政治学和心理学。政治学家Elinor Ostrom对经济做出了重大贡献。在右翼经济学家管理与公共资源问题（如渔业）相关的外部性时，总是首先假设根据科斯定理配置产权，Elinor Ostrom提出了一种防止过度捕捞的替代办法——监管框架，这种方法在许多发展中国家行之有效。此外，她还指出产权解决方案也有包括交易成本高和具有导致不平衡的倾向等缺点。
▍结论
作者认为，除了提供财政刺激方案外，政府还需要通过许多其他方式来填补市场空白，促进经济强势复苏。举例来说，除了确保充分就业，这些措施还包括规范外部性、促进竞争、避免剥削、限制市场力量和提供社会保障。对成功应对COVID-19的国家和地区而言，政府有效地发挥了这些作用。
这场新冠大流行表明政府迫切需要改革，建立善治，变革制度，解决政府和市场失灵问题。不幸的是，在包括美国在内的某些西方国家普遍存在着一种毫无根据的信念，认为市场会自行解决一切问题。然而，富有且拥有强大权力的市场参与者往往反对对整个社会最有利的解决方案，因为这意味着他们必须放弃部分资金和权力，这也同样是需要政府干预的原因。正如我们在特朗普政府中看到的那样，政府有能力做好事，同样也有能力做坏事。若政府腐败，那么实现有效的政府干预会更加困难。因此，纠正政府和市场失灵，建立一个良好的制度是一场无休无止的战争。
这就是为什么对政府和经济学的研究非常重要。只有通过研究这些制度何时成功，何时失败，才能建立更好的制度体系。作者认为，我们永远不可能建立完美的制度，但是我们可以在公共与私人部门建立更好的制度，并为二者之间的合作以及包括社会与非政府组织在内的其他机构的合作制定更好的制度框架。
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