2020 年 9 月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十五次会议，审议通过《关于规范民办义务教育发展的实施意见》。2021 年 5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于规范民办义务教育发展的意见》，中央教育工作领导小组秘书组、教育部联合召开规范民办义务教育专项工作推进会。2022 年 2 月，《教育部 2022 年工作要点》提出，积极稳慎推进规范民办义务教育发展专项工作。党的二十大报告强调指出，引导规范民办教育发展。当前，各地规范民办义务教育专项工作进入关键阶段，不少地方在政策落实过程中还存在认识模糊和执行偏差现象，急需从理论和政策上作出深刻理解与准确把握。本文从历史维度、现实角度和国际借鉴中明确政府在规范民办义务教育发展中的责任定位和政策导向，探讨积极稳慎推进规范民办义务教育发展专项工作的路径与策略，确保治理工作平稳有序进行。
民办义务教育的政策沿革和功能定位
民办教育是我国改革开放后出现的新生事物，已经成为我国社会主义教育事业的重要组成部分，社会力量举办实施义务教育的学校作为国家实施义务教育的补充，在实现九年义务教育全面普及和满足社会多样化教育需求中做出了积极贡献。
（一）民办义务教育概念与法律适用
义务教育是国家依照法律规定对适龄儿童、少年实施的一定年限的强迫性免费国民教育。《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）规定，“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”。公办学校和民办学校是实施义务教育的两种主要学校形式，也是国家和非国家行为体通过政府和市场（社会）提供公共教育服务的两种基本机制（见表 1）。根据《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）对民办教育的概念界定，“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法”；根据《义务教育法》规定“社会组织或者个人依法举办的民办学校实施义务教育的，依照民办教育促进法有关规定执行 ；民办教育促进法未作规定的，适用本法”。由此推断，民办义务教育是国家机构以外的社会组织或个人，利用非国家财政性经费，面向社会招收中小学生实施义务教育的活动。从立法资源的使用来看，民办教育立法所要解决的是特殊性问题，《民办教育促进法》属于特殊法。按照《中华人民共和国民法典》“特别法优于一般法”的法律适用原则，民办学校实施义务教育的特别事项，如设立、变更和终止，组织结构，财务管理，扶持与鼓励以及监督管理等执行《民办教育促进法》，而《中华人民共和国教育法》和《义务教育法》等关于教育活动的原则、教育者和受教育者的权利和义务、各类教育的基本制度和要求等都适用于民办学校。
联合国教育、科学及文化组织（United Nations Educational， Scientific and Cultural Organization，UNESCO，以下简称联合国教科文组织）以学校管理权来界定公立学校和私立学校，将“私立机构”界定为“非公共当局（如非政府组织、宗教团体、特殊利益团体、基金会或工商企业）运营的机构”。在此定义下，公立还是私立与学校的办学经费来源无关 。经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD，以下简称经合组织）同样认为私立学校是由非政府组织（如教会、工会或商业企业）控制和管理，或者其治理董事会大部分由非政府机构指定的成员组成，私立学校又分为政府依赖型私立学校和独立型私立学校，其中政府依赖型私立学校的主要办学经费超过 50%来自于政府机构，独立型私立学校则低于50%。私立教育或私立学校的内涵在不同的国家并不一致，多数国家倾向于从法律主体的角度进行区分。我国则从法律主体和办学经费来源两个角度界定民办教育，国际比较范畴中的“私立教育”外延比我国“民办教育”界定宽泛得多。
（二）民办义务教育政策沿革
根据我国民办教育发展历程和政策重心不断调整，可以将民办义务教育政策发展大致划分为鼓励与支持、支持与规范、规范与调整三个阶段。
1. 鼓励和支持阶段（20 世纪 80 年代初—2002 年）
20 世纪 80 年代初，发展民办教育主要是为缓解公共教育资源短缺问题，政府倾向于将民办教育机构界定为非营利的公益性事业组织，民办义务教育是对国家实施义务教育的补充。1982 年颁行的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。《宪法》确立了社会力量办学的合法性，民办教育逐步恢复发展。1985 年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出有步骤地实行九年制义务教育，但在有限的财力物力条件下，“地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学”。1986 年颁布实施的《义务教育法》规定，“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量，在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求，举办本法规定的各类学校”。1987 年，国家教委颁布《关于社会力量办学的若干暂行规定》，指出“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充。各级人民政府及教育行政部门应鼓励和支持社会力量举办各种教育事业”，其中“基础教育”属于鼓励和支持的主要教育领域之一。1994 年，国务院印发《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》，提出“基础教育主要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可实行‘民办公助’、‘公办民助’等形式”，义务教育阶段“公参民”学校开始涌现。1997 年，国务院颁布《社会力量办学条例》，提出“国家鼓励社会力量举办实施义务教育的教育机构作为国家实施义务教育的补充”。同时，国家开始对公办中小学办学体制改革试点政策进行调整。1998 年，国务院办公厅转发《〈教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作若干意见〉的通知》，强调“在义务教育阶段必须坚持以政府办学为主。办好义务教育是政府义不容辞的职责，各级政府要下大力量办好公办学校”，“‘公办民助’、‘民办公助’等不同的办学模式是对义务教育阶段政府办学的适当补充，目前仍处在探索试验阶段，因此，义务教育阶段公办学校办学体制改革试验要从严控制”，“进行‘公办民助’、‘民办公助’等办学体制改革的试验，应该主要选择基础薄弱学校进行”。
2002 年，教育部下发《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》，提出“薄弱学校、国有企业所属中小学和政府新建学校等，在保证义务教育阶段学生就近入学、国有资产不流失的前提下，可以进行按民办学校机制运行的改革试验，实行公有民办”，“对办学体制改革学校的收费收入，主管教育行政部门可根据具体情况提取一定比例用于促进公办学校的均衡发展”。这说明，进行公办学校办学体制改革试点，鼓励社会力量办学，主要目的是缓解公共教育经费不足，改造薄弱学校和扩大优质教育资源，推进义务教育阶段学校均衡发展。
2. 支持与规范阶段（2003—2015 年）
2003—2005 年，义务教育阶段民办学校总体上扮演着公办教育的补充角色，主要是提供选择性教育服务。2003 年开始实施的《民办教育促进法》规定，“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”，但法律并未从根本上对公益性民办学校作出实质性规范，而是开始规范和清理义务教育阶段改制学校。2004 年施行的《民办教育促进法实施条例》，确认公办学校参与举办的民办学校适用《民办教育促进法》，应当具有“五独立”，即具有独立的法人资格、具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施、实行独立的财务会计制度、独立招生、独立颁发学业证书，从而确认了办学体制改革试验校、公办学校参与举办民办学校的合法性。此后，一些社会资金选择与优质中小学合作办学的方式进入教育领域，“公参民”学校发展进入新阶段即“名校办民校”阶段。针对公办中小学进行办学体制改革试点过程中，办学性质不清、改制行为不规范、收费过高等问题，2005 年国家发展改革委、教育部下发《关于做好清理整顿改制学校收费准备工作的通知》，提出“从 2006 年 1 月 1 日起，各地全面停止审批新的改制学校和新的改制学校收费标准”。2008 年，教育部下发《关于进一步做好义务教育阶段改制学校清理规范工作的几点意见》，要求对现有改制学校进行清理规范，明确除改为公办学校外，提出“要鼓励和引导一批改制学校改为民办学校”，但必须符合《民办教育促进法》及实施条例规定的“五独立”要求。2006 年，修订后的《义务教育法》规定，“县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质”，同时删除 1986 年版第九条规定，增订为“国家鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠，鼓励按照国家有关基金会管理的规定设立义务教育基金”。新法开始禁止义务教育阶段公办学校改制，国家由鼓励企业、事业单位和其他社会力量举办民办义务教育学校改为鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠。
3. 规范与调整阶段（2016 年至今）
2016 年后，基于非营利性制度安排和国家事权定位全面规范和调控民办义务教育发展，义务教育阶段民办学校的身份、角色、地位、作用、功能均发生根本性转变。随着《民办教育促进法》及其实施条例的修订与实施，民办教育进入分类管理时代。修订后的《民办教育促进法》及其实施条例删除“合理回报”条款，确立了营利性学校和非营利性学校分类管理的法律制度和差别化扶持政策体系，并特别规定“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”。2021 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于规范民办义务教育发展的实施意见》，教育部等八部门下发《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》，启动和部署规范民办义务教育发展专项工作。政策倒逼民办义务教育学校转型发展，新时代的民办义务教育学校在办学性质上必须选择非营利性，功能定位由原来“补充”公办教育资源不足转向更多地探索多元化、特色化办学模式，满足学生家长差异化教育需求，从而有利于实现公平而优质、均衡而多样、全面而特色的义务教育发展目标。
民办义务教育发展现状与存在问题
《民办教育促进法》实施以来，全国义务教育阶段民办学校数量和在校生规模稳步增长，民办小学和民办初中在校生数占全国总量的比例均有较大幅度的增长（见图 1、图2）；但也存在一些发展中的问题。
（一）民办义务教育发展现状
2003—2020 年，全国民办普通小学在校生数从 274.93 万人增加到 966.03 万人，占全国普通小学在校生总数的比例从 2.35%提高到 9.01%，在校生平均规模从 484 人增加到1 561 人；全国民办初中（包括普通初中和职业初中）在校生数从 258.85 万人增加到 718.96万人，占全国初中在校生总数的比例从 3.83%提高到 14.63%，在校生平均规模从 699 人增加到 1 190 人。这种格局变化反映了人民群众对教育需求的多样化程度。由民办学校实施义务教育意味着公共教育服务责任部分地从政府向市场转移；并且民办义务教育学校在校生数和平均规模均大幅度增长，表明民办义务教育发展策略以规模增长为主 。
我国民办义务教育发展具有明显的地域不均衡性，呈现出不同的情况。义务教育阶段民办学校的大量出现，通常是因为地方公共财政不足导致公办学校学位供给不足，或者是当地公办学校的教育质量不高或因条件限制不能提供特定服务，或者是外来流入人口较多的地区因公办学校提供的学位不足。现有民办义务教育学校大致分为两种类型：一种是为满足具有一定经济基础家庭的差异性教育需求的民办学校，来自这些家庭的学生自愿放弃公办学校入学机会；另一种主要是收纳进城务工人员随迁子女的民工子弟学校，满足其无法进入公办学校就读的过度性教育需求。民办义务教育在校生占比存在显著的地区差异，占比较高的地区主要集中在东部（广东、浙江、上海等）和中部（河北、河南、山西、安徽等）部分地区（见图 3、图 4）。以广东省为例，外来人口数量全国最多，本地公办教育资源一时难以满足快速增加的学位需求，使其成为全国民办义务教育规模最大的省份。2019 年，全省民办小学和民办初中在校生数分别达到 228.55 万人和 90.41 万人，分别占全省小学和初中在校生总数的 22.12%和 23.24%，民办义务教育在校生数合计占全省义务教育在校生总数的 22.42%。同年，全省小学和初中进城务工人员随迁子女在校生总数达到 329.34 万人，占全国总量的 23.08%，其中外省迁入 178.38 万人。广东省不得不通过民办学校解决学位供给不足问题。再如重庆市，截至 2020 年年底，全市民办义务教育学校 148 所，在校生 20.04 万人，占全市义务教育学校在校生人数的 6.3%。其中，民办小学 69 所，在校生 7 万人，占全市小学在校生人数的 3.5%；民办初中 79 所，在校生 13.04 万人，占全市初中在校生人数的 11.3%。全市25 所公办中小学共参与举办了 48 所民办学校即“公参民”学校，在校生 10.23 万人，占全市民办义务教育在校生总数的一半以上。从区域分布看，主城都市区中心城区民办义务教育学校 41 所，在校生 9.38 万人，占全市民办义务教育学校在校生总数的 46.8%；主城都市区主城新区 45 所，在校生 6.66 万人，占全市民办义务教育学校在校生总数的 33.2%，民办义务教育发展增加了义务教育资源供给，尤其满足了城区不同家庭对义务教育的差异化方面的需求。
（二）民办义务教育发展存在的突出问题
首先，一些地方民办义务教育过度发展和规模占比过高，凸显了公办教育资源不足和履行政府职责弱化的问题。发展义务教育是政府的法定责任，有些地方政府教育投入不足，乃至以发展民办教育为名推卸政府责任 ，导致公办与民办义务教育发 展失衡 。2018 年 12 月，教育部通报了湖南省耒阳市履行政府发展义务教育职责严重缺位的典型案例。耒阳市政府对公办义务教育投入严重不足，民办学校过度发展，民办初中学位占比超六成，同时为化解公办学校大班额，将部分学生从公办学校分流到民办学校就读，引发群众不满，导致部分群众聚集上访。教育部发布的《2019 年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》指出，教育经费投入仍然不足，义务教育阶段民办学校及在校生比例偏高，个别受检县城区义务教育近一半是民办学校。河北省民办小学、初中在校生分别占全省小学、初中学生总数的 10.84%、18.67%。陕西省个别地方民办教育体量过大，存在“民强公弱”的态势，导致民办学校“择校热”等问题出现。
其次，一些地方民办义务教育学校办学行为不规范，特别是“公参民”办学模式诱发诸多矛盾和问题，损害了人民群众利益和区域教育生态。民办义务教育在一些地方得到快速发展的同时，不同程度地存在政府对民办学校管理松弛、服务监督不到位等问题，乱招生 、乱收费等违法违规行为时有发生 。2018 年 12 月，教育部通报西安民办校“点考”事件和银川民办校“择校费”事件。西安市一度允许一些民办初中违规采取小升初综合素质测评、与校外培训机构联合进行“点考”等方式掐尖招生，导致初中教育“民强公弱”，群众对当地教育工作很不满。宁夏回族自治区银川市三所民办初中违规收取与入学挂钩的捐资助学款共 712 万元，三所学校的赞助费最低的每人 1 万元，最高的每人 10 万元，远远高于物价部门规定的民办学校学费标准。在一些地方，“公参民”学校的存在较为普遍。根据原国家教育发展研究中心课题组在Z 省的调研，2019 年该省共有民办义务教育学校 437 所，在校生 75.7 万人，占全省义务教育学生总数的 14.5%。其中义务教育“公参民”学校 154 所，在校生 17.6 万人，占全省民办义务教育学生总数的 23.2%，使用公办学校在编教师 7 361 人，部分区县“公参民”学校已成为民办义务教育的主要办学形式。这些被称为“假民办”的学校办学性质模糊，在招生、收费等方面同时占据公办、民办两类学校的制度和资源优势，从而导致义务教育发展愈加不均衡。
再次，一些地方资本大量介入民办义务教育，与资本市场、房地产市场结合过度逐利，损害了义务教育的公益性和公平性。长期以来，我国民办中小学资产和财务管理一直是监管难题，尤其是对于争执多年的模糊的“合理回报”问题，并没有因分类管理改革而得到破解，反而有些民办学校举办者利用营利和非营利政策分野的模糊地带，通过关联交易、协议控制结构等方式获取办学收益。一些民办中小学教育集团带有房地产背景，母公司通过建设、运营校舍等基础设施，部分民办义务教育学校学位供给与房地产销售挂钩，存在违规逐利现象，影响义务教育公益属性。如光正教育，作为华南地区一家带有房地产背景、经营高端中小学的民办教育集团，旗下包括 15 所寄宿制学校，2020/2021学年学生总人数 7 万多人，包括小学、初中、高中各个学段。2017—2021 财年，光正教育营收分别为 9.8 亿元、12.5 亿元、16.8 亿元、17.9 亿元、22.6 亿元，其中 2021 财年仅学费及住宿费收入就达到 15.79 亿元，人均 2 万余元。光正教育旗下的中小学资产，通过 VIE架构上市。上市主体是一家在开曼群岛注册的公司光正教育国际控股有限公司，其在香港设立独资公司光正教育（香港）有限公司，后者在广东设立独资公司东莞瑞兴商务服务有限公司，通过与 15 所学校的举办者签订协议，对这些资产行使财务及运营控制权。有业绩公告显示，东莞瑞兴商务服务有限公司通过提供企业管理及教育管理咨询服务、知识产权授权服务及技术和业务支持服务的方式，收取了 15 所学校绝大多数经济利益回报。
规范民办义务教育发展的政府职能
义务教育作为当今国际公认的儿童基本权利之一，几乎所有国家的政府都是义务教育的主要提供者，而学校系统通常又是公立和私立并存。义务教育作为基本公共服务，保障人人享有是政府重要职责，通常由政府承担保障供给数量和质量的主要责任，引导市场主体和公益性社会机构补充供给。世界银行（The World Bank）认为，生产（直接提供）、融资（付费）或监管是政府对公共服务过程进行干预的三种基本手段，“为大量公民提供的服务，其中存在显著的市场失灵（既包括公平，也包括效率方面），使政府有理由参与——不论是生产、融资或监管”。通过将融资和服务提供的职能分离，允许公共服务提供出现更多竞争——在公营服务提供者之间，或在公营服务者提供和私营提供者之间——可以有效加强问责制。联合国教科文组织认为，利用非国家行为体为教育发展做出贡献，在不牺牲平等的情况下提供高质量的教育，政府需要从公平和包容的教育角度明确回答以下五个核心问题。第一，教育资金是否有利于某些学习者而排斥其他学习者？政府需要确保家庭不必为国家承诺免费提供的教育产品和服务付费；政府应该使学生入学时就能免费获得高质量的教育；承诺教育由政府资助并不意味着所有教育都必须由政府提供，所有的教育机构都应被视为系统的一部分，拥有共同的规则、财政支持和监督机制；学校不应该选择学生，家庭和学校的择校权利不应加剧不平等。第二，是否所有的学习者都得到了他们有权获得的高质量教育，还是有些人受到了亏待？政府需要建立适用于所有教育机构的质量标准，质量标准不仅包括投入，也包括结果，还应涵盖安全性和包容性，并建立质量保证机制来监控和执行标准，通过学校检查、评价和学习评估进行监督。此外，政府还需要防止私人辅导对教育系统的质量和公平产生负面影响。第三，法规是有效的、可行的，还是会产生损害弱势学习者的意想不到的后果？政府需要制定一个明确的愿景和框架，关心所有儿童的教育，无论他们就读的学校类型如何，建立适用于所有公立和私立教育机构的通用监控和支持流程，法规需要简单、透明和高效。第四，好的教育理念是被培育还是被扼杀？政府要在公共教育系统中培育创新，营造适合的环境来催生创新，创造条件，提供平台，让多个行为体进行互动与合作，帮助公共教育系统从不同的观点和专业知识来源中受益。政府应该监测学习及其决定因素，评估出现良好做法的领域，提供资源使从业人员能够交流经验，试行好的理念并加以推广。第五，是否所有的声音都有平等的机会来影响教育领域的公共辩论？政策制定者需要考虑所有利益攸关者的见解和观点，保持公共教育政策过程的透明度和完整性，以阻止既得利益者对公共政策产生不当影响。联合国教科文组织认为政府应该在上述五个方面完善教育规则，确保教育公平在资金、质量、治理、创新和政策制定方面得到保护。
全面正确履行政府职能，是实现教育治理体系和治理能力现代化的重要内容。2010年，中共中央、国务院颁布的《教育规划纲要》提出，“各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责，建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，维护教育公平和教育秩序”。2019 年，中共中央、国务院颁布的《中国教育现代化 2035》提出，提升政府管理服务水平，提升政府综合运用法律、标准、信息 服务等现代治理手段的能力和水平 。2020 年 9 月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十五次会议审议通过《关于规范民办义务教育发展的实施意见》，指出坚持党对义务教育的全面领导，坚持社会主义办学方向，坚持依法治教，落实政府责任，加强分类指导，强化民办义务教育规范管理，营造良好教育生态，促进学生全面发展、健康成长。各级党委和政府要坚持国家举办义务教育，确保义务教育公益属性，这为推进规范民办义务教育发展专项工作提供了基本指导 。
民办义务教育发展中的政府责任
自 2015 年起，伴随《教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《民办教育促进法》等一揽子法律修正案通过，中共中央、国务院和地方政府相关职能部门相继制定并颁布了一系列有关规范和促进民办教育发展的行政法规与政策性文件。新法新政实质上为民办教育构建了一个全新的政策制度环境，特别是诸多直接涉及民办义务教育办学的条款，针对民办学校的发展规模、办学门槛、办学性质、运营管理、监督处罚等方面均有不同程度的更新完善，在许多方面提出了新规范、新标准和新要求。义务教育作为国民教育的基础，是国家事权，依法应由国家举办。为确保义务教育的公益性、公平性和人民性，督促各地依法落实政府举办义务教育的主体责任，在办好办强公办义务教育的同时，着重强化政府对民办义务教育的规划、管理和保障责任，营造良好的教育生态。
（一）强化规划责任，确立公办为主体、民办为补充的义务教育学校办学格局
义务教育作为一种基本公共服务，公共部门可以在多大程度上将这一领域让渡给市场和私营部门，即国际上所谓的公立和私立教育的供给结构，一直是一个有争议的学术和政治议题。根据联合国教科文组织统计，尽管各国义务教育年限不一，初等教育阶段全世界就读于私立学校学生数占比从 2002年的 10%增加到 2013 年的 17%，中等教育阶段就读于私立学校学生数占比从 2004 年的19%增加到 2014 年的 26%，此后比例大体保持稳定。对于教育领域非国家行为体的作用是应鼓励还是遏制颇有争议，支持者和反对者就国家和非国家行为体在促进教育效率、公平和包容以及创新方面的能力与合法性争论不休。如支持非国家办教育的人认为，市场选择可以促进解决效率低下问题，学校竞争（旨在打破公立学校垄断）形成的家庭偏好（学校选择）有助于实现受教育权，更有可能对教育的交付和管理进行创新，更能够促进教育质量的提高；而支持国家办教育的人认为，私营化和商业化不适于教育，教育以营利为动机是与公共利益相冲突的，学校选择可能是那些较富裕的家庭负担得起最好的学校，通常是非公立学校，加剧了不平等、社会分层和隔离，这与确保公平和包容性教育的承诺相冲突，面临着无法实现树立公民意识价值观和态度这一目标的风险。实践证明，通过政府机制对公共资源进行公平分配，发展公立教育是加快教育普及和实现基本公共教育服务均等化的有效路径。国际社会调查项目（International Social Survey Programme，ISSP）利用 35 个中等收入和高收入国家的样本研究公共教育支持问题，有超过 89%的成年受访者表示，希望在教育上增加公共开支，提供学校教育的主要责任在于政府，6%的人表示是家庭，5%的人表示是其他机构（私营公司和营利组织，非营利组织、慈善机构和合作社，以及宗教组织）。总体上，各国私立教育发展，受教育过度需求与差异需求的影响；公立和私立教育的供给结，构成为一个国家政治经济制度体系、意识形态构建和法律规制划分综合作用的结果。
我国是社会主义国家，为彰显义务教育的政治属性、人民属性和公益属性，义务教育应主要由公办教育提供，确保公办义务教育的主体地位不动摇，义务教育不应是民办教育的重点生长领域，民办学校实施义务教育只能作为公办教育的有益补充，必须切实扭转一些地区依赖民办教育保障学位供给的现象。一是将加强公办学校建设或扩容作为增加义务教育学位供给的主要途径。各地要从本地实际出发，特别是省级政府要加强对区域内义务教育的统筹，科学制定义务教育发展规划，依据常住人口规模进行教育资源配备，积极扩大公办教育资源，着力增加优质公办义务教育资源供给。二是加快推进义务教育结构调整和布局优化工作，合理控制民办义务教育办学规模。严格控制增量、逐步消化存量，原则上不应再审批设立实施义务教育学校（含民办九年一贯制学校、十二年一贯制学校和完全中学）。不再审批新的“公参民”学校，公办学校也不应以举办者变更、集团办学、品牌输出等变相举办民办义务教育。全面清理“假民办”、“校中校”和各种公办贴牌的民办学校，将公办学校单独举办或者公办学校与其他公有主体合作举办的“公参民”学校，应转为公办学校。公办学校与其他社会组织、个人合作举办的民办义务教育学校，符合“六独立”要求（独立法人资格、校园校舍及设备、专任教师队伍、财会核算、招生、毕业证发放）的可继续举办民办学校，但公办学校要逐步退出；经协商一致且条件成熟的也可转为公办学校。新建住宅小区配套建设的义务教育学校应办成公办学校，对已有住宅小区配套建设的民办义务教育学校，经协商一致、条件成熟的转为公办学校。三是完善政府购买学位管理办法。在公办学校学位不足、入学矛盾突出的地区，优先将进城务工人员随迁子女占比较高的民办义务教育学校纳入政府购买学位范围；对于既有居住社区配套建设的民办义务教育学校，符合条件的纳入政府购买学位范围。
（二）强化管理责任，依法保障民办义务教育的非营利性和公益性
鉴于发展义务教育强调国家责任，营利行为与保证提供免费教育的承诺不一致，规范或禁止营利行为可以用来解决加剧不平等的择校政策。世界上大多数国家都对义务教育阶段的营利性私立学校持一种谨慎或禁止态度。在经合组织国家，15 岁学生中平均有84%上公立学校，约 12%上依靠政府依赖型的私立学校，略多于 4%的学生上政府独立型的私立学校。在 12%上政府依赖型的私立学校学生中，约 38%的学生在由教会或其他宗教组织开办的学校中，54%的学生在由非营利组织开办的学校中，还有 8%的学生在由营利组织开办的学校中。营利性私立学校是少数。但世界上大多数国家对私立学校的监管、监测和执法能力往往较低，从而损及整体教育质量，并可能扩大贫富群体之间的教育差距。通过对 211 个国家或地区教育系统的分析表明，政府的监管往往侧重于注册、批准或许可（98%）、教师认证（93%）、基础设施（80%）、学生/教师比例（74%）、收费（67%）、制止私立学校的选择性招生程序（55%），只有 27%的国家明令禁止营利。
从公共服务提供的角度看，非营利性机构中相当一部分主要致力于向消费者提供教育、卫生等公共服务。从经济学的角度看，非营利机构是一种“不能向其控制人分配任何净利润的机构，所谓控制人可以是该组织的成员、管理人员、董事或信托人”，非分配约束（non-distribution constraint）构 成 非 营 利 组 织的基本特征。非分配约束及其由此引申出“无人所有”、捐赠等特征中，非分配约束首先意味着非营利机构没有“所有者”，非营利机构一旦被创办出来，就成为一个独立的法人实体，创办人出资及后来的盈利所形成的财产属于非营利机构作为法人所拥有的财产，不属于其他任何人，包括社会和国家；非分配约束的另一个含义是，任何个人和组织一经投资于非营利机构，也就等于是进行了捐赠，投资于非营利机构则意味着放弃了索取任何回报的权利。与营利性机构相比，非营利机构违背承诺的动机较小，尤其是教育作为劳动密集型产业和成本递增型行业，具有不可核实、不可立约的质量特征，承诺采用非营利机构的组织形式将使激励机制弱化，给社会公众和消费者提供一种信任和保证。与公立学校相比，非营利性私立学校参与提供公共服务，能够摆脱官僚科层制的限制，在公共出资的服务供给体系中出现一定程度的多样性和竞争，从而减少成本、提高效率。但是，非营利机构是否能够有效运行取决于政府能否进行有效监管，政府既可以选择监管非营利学校是否执行了非分配约束的各种规则，也可以选择监管非营利性学校的教育质量。如果监管失效，可能会出现伪装成非营利性学校的营利性学校。
《中华人民共和国民法典》确立了非营利性法人、营利性法人和捐助法人的法人制度，新修订的《民办教育促进法》确立了非营利性民办学校和营利性民办学校的分类管理制度，规定构成非营利性民办学校的要件是，举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学，学校终止时清偿后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学，并明确规定“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”。修订后的《民办教育促进法实施条例》则对民办义务教育作出进一步规范，包括“实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校，也不得转为民办学校”；“地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校”；“在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校”；“任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育、非营利性学前教育的民办学校”；“实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易”；“实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织学科知识类入学考试，不得提前招生”；“实施义务教育的民办学校不得使用境外教材”，等等。民办教育事业属于公益性事业，坚持和保障民办义务教育学校的非营利性供给是保障其公益性的关键。公益事业通常是指有关公共利益的事业，其受益人或者服务对象是不特定的群体和个人。事实表明，义务教育营利性办学只会加速资源的失衡和秩序的混乱，导致义务教育过度商业化、过度资本化，同时产生严重的责任替代，使各级政府维护义务教育公益性、均衡性的动力和积极性严重不足，从根本上破坏教育公平。
作为公共利益代表的政府，应依法重点加强对民办义务教育学校财务和质量的监管。一是落实非营利性法定要求，加强对非分配约束法律规定执行和办学行为规范情况的监管。组织对民办义务教育学校进行专项检查，重点检查举办者获取办学收益或分配剩余财产的情况，通过购买、关联交易等方式转移办学收益的情况，以及通过兼并收购、委托经营、加盟连锁、协议控制等方式控制学校的情况，开展举办者资质和资金来源审查，禁止外资违法违规进入或变相进入义务教育领域。二是规范公有教育资源的使用。公办学校将土地、校舍、教学仪器设备等国有资产提供给民办义务教育学校使用的，应当落实国有资产评估管理使用等有关规定；公办学校向民办义务教育学校提供服务的，应当按照国家有关规定履行审批程序后签订协议，有偿服务费收入按照“收支两条线”管理；地方政府和公办学校不得向民办义务教育学校新增派具有事业编制的教职工，已经派出的，分阶段分步骤有序引导退出。三是建立民办义务教育学校常态化监督机制。核实民办义务教育学校基本办学条件达标情况，要求提供符合标准的校舍和教育教学设施设备。规范民办义务教育学校招生入学行为，全面落实公办民办学校同步招生政策。组织开展民办义务教育学校教育教学实施情况专项检查，重点检查落实国家课程方案、课程标准和使用教材等情况。加强对民办学校全方位督导，将民办义务教育学校纳入义务教育优质均衡发展督导评估范围，建立民办中小学责任督学制度，有序开展民办义务教育质量监测。各地要把规范招生和教育教学管理情况以及其他重要的规范办学情况，作为民办义务教育学校审批登记、年检年审、评估考核、管理监督的必备条件和必查内容。
（三）强化保障责任，引导民办义务教育更多发挥维系教育公平的功能
在国际上，私立学校通常被认为维护了教育选择权，但由于私立学校一般收费高昂且监管不力，自由择校导致的教育隔离、社会分化问题却是现实难题。为弱化私立学校的潜在负面影响，尤其是在社会隔离和社会分化上的消极影响，许多国家通过调控私立学校收费、入学标准和定向提供公共资助等方式抑制私立教育导致的社会不均衡。根据联合国教科文组织的调查，大多数国家非国家行为体以各种形式获得政府的直接或间接财政支持，如对学生的援助（79%的国家）、对家长的补贴（23%），对学校的贷款或赠予（27%），对教师工资或运行费用（如教科书或技术设备）的支持（61%）。在经合组织国家，政府依赖型私立学校的办学经费超过50%来自于政府，如在芬兰、荷兰、瑞典、斯洛伐克等国家，政府对私立学校的资助比例超过 90%以上；在比利时、德国、匈牙利、爱尔兰、卢森堡等国家，政府的资助比例在 80%～90% 。国 际 学 生 评 估 项 目（The Program for International Student Assessment，PISA）测试结果表明，在能够给私立学校较高比例公共资金的国家或地区，公办和私立学校在社会经济状况上差异较小。对经合组织国家而言，对私立学校的公共经费投入水平可以解释公立、私立学校在社会经济状况上差异的 45%；对所有参与国家和地区而言，该项比例为35%。许多政府依赖型的私立学校，通常都能拿到同公立学校同等的公共拨款，并获得减免税政策优惠，但禁止这类学校向学生收取学费或对学生进行选拔，减少了社会经济背景有利和处境不利学生之间的成绩差异与不公平影响。
我国民办义务教育发展呈现出一种多样化形态，既有面向进城务工人员随迁子女的民办学校，又有分别面向拥有一定经济基础和高收入家庭子女的优质民办学校，但基本上都属于学费依赖型的，来自政府的直接财政补助或奖助较少（见表 2）。基于非营利性民办义务教育学校与公办学校一样，是完全为社会大众提供基本公共服务的公益性组织，分担了政府举办教育事业的责任与财力， 政府给予适当的补助和奖助是应有之举，有利于教育平等或公民受教育机会均等原则的实现。同时，政府以公共财政资助为杠杆，激励调控民办义务教育学校接受公共指导和问责机制，确保实现公共政策目标。
保障民办义务教育健康发展，必须全面落实民办学校与公办学校同等的法律地位，加大对民办义务教育的扶持力度。一是建立健全政府对民办义务教育学校的经常性资助制度。参照同级同类公办学校生均经费等相关经费标准和支持政策，对非营利性民办学校给予适当补助。同时，政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。二是设立民办教育发展专项资金，用于支持民办学校提高教育质量和办学水平、奖励举办者等。三是省级政府加快出台非营利性民办学校收费办法，加强民办义务教育学校学费标准调控，防止过高收费，严禁收取或变相收取与入学挂钩的捐资助学费、借读费等。四是国家鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠，鼓励以捐资、设立基金会等方式依法举办民办学校，为社会经济背景处境不利学生提供补偿性的资助计划。五是完善政府、学校、个人合理分担的教师社会保障机制，采取政府补贴、以奖代补等方式鼓励、支持非营利性民办学校保障教师待遇，逐步消除教师劳动力市场的体制分割和社会保障方面的不平等。
民办义务教育是国家实施义务教育的补充，还从追求规模扩张转向内涵提升。我国民办教育的恢复兴起主要是政府需要发展教育事业而又一时无力提供足够公共服务的产物，民办义务教育着眼于“拾遗补缺”，弥补教育资源不足，为全面普及九年义务教育发挥了一定的作用。在“有学上”问题基本解决之后，“上好学”成为人民群众对美好教育的向往，国家提出了努力让每个孩子都能享有公平而有质量教育的目标要求。义务教育作为国家事权，依法应由国家举办，当然这并不意味着国家排斥社会力量参与举办义务教育，但社会力量举办实施义务教育的教育机构只能作为国家实施义务教育的有益补充，且必须以确保义务教育的公益性为前提。科学制定义务教育发展规划，加快推进义务教育结构调整和布局优化，必须尽快扭转一些地区公办教育资源短缺而依赖民办教育保障学位供给的现象，将加强公办学校建设或扩容作为增加义务教育学位供给的主要路径，确保义务教育学位主要由公办学校提供或通过政府购买学位方式提供，办好办强公办教育，引导和促进民办义务教育学校定位由满足过度需求向满足差异需求转变，由规模扩张转向内涵发展，着力提高质量、办出特色。
来源 | 《教育研究》2022年第10期
作者 | 王建（中国教科院教育财政研究所所长、研究员 ）
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