类别：政府治理
导言
多层次的治理体系为决策者提供了许多渠道，以应对缺乏绩效的外部责任归属。最近，两位荷兰莱顿大学学者Joris van der Voet, ＆ Dovilė Rimkutė的研究提供了一个行为视角，研究对国家政府（向上）和政策执行者（向下）的责任归属，作为相对于决策者的预期水平的绩效的函数。该研究提出，感知到的问责制增加了外部责任归属的倾向，而决策者与其他治理层面的行为者的政治一致性（political alignment）解释了责任何时被向上或向下转移。该研究利用一项调查实验，向1086名当选的地方政府官员提供了关于青少年关怀超支的事实信息，研究发现，低于期望的绩效会增加向上的责任归属；问责制加强了对政策执行者负面绩效的责任归属；最后，在政治上与国家政府保持一致的决策者较少将责任向上归属，但绩效低于预期水平的信息削弱了这种趋势。论文发表在公共管理类权威期刊PA上面。
（文献来源：van der Voet, J. and Rimkutė, D. (2022), A behavioral view on responsibility attribution in multi-level governance: Upward and downward responsibility attribution in response to performance below aspirations, Public Administration, Accepted Author Manuscript：1–43. DOI: https://doi.org/10.1111/padm.12892）.
研究问题
责任归属的动态变化对于理解当代多层次治理的运作至关重要。特别是在决策者因缺乏绩效而被追究责任的治理体系中，外部责任归属是决策者行为方式的一个核心要素。关于责任归属的学术研究表明，面对政策失败和绩效不足，决策者经常试图“通过指责他人来转移责任”（Weaver, 1986, p.385）。例如，学者们强调，在多级治理系统中，指责的特点是决策者有一种强烈的纵向归责倾向：在一个层级（level）运作的决策者将责任向上转移到不同层级的行为者身上（H einkelmann-Wild and Zangl, 2019; Mortensen, 2012）。此外，在政治和官僚行为者之间的互动中，也会出现指责游戏。政治决策者经常将服务实施不理想的责任向下归咎于官僚行为者（Mortensen, 2016; Nielsen and Moynihan, 2017a）。反过来，官僚们也会通过将责任归于政治行为人而做出回应（Gilad, Maor, and Bloom, 2015; Hood, 2011）。此外，研究已经详细说明了责任归属如何取决于政治行为者在治理系统中的特定角色，例如，通过证明政府和反对派成员以不同的方式对缺乏绩效的责任进行归属（Heinkelmann-Wild, Kriegmair, Rittberger, and Zangl, 2019; Hinterleitner, 2020; Weaver, 1986）。
多层次的治理体系为应对缺乏绩效的外部责任归属提供了无数途径，因为它们的特点是不同层次的许多政策行为者的参与，以及这些层次之间的权力分散和扩散。责任归属研究的一个核心原则是，它发生在缺乏绩效的情况下（Sulitzeanu-Kenan and Hood, 2005）。本研究从行为视角提出了多层次治理体系中的责任归属问题，尝试做出三个贡献：首先，通过探讨决策者在哪些情况下通过将责任归咎于其他行为者来应对绩效低于预期的问题，来解决关于指责游戏的文献与公司行为理论之间的分歧。其次，本研究引入了向上和向下责任归属的类型学，作为多层次治理系统中责任归属研究的一个概念创新。上行责任归属涉及将责任分配给国家层面的政治行为者或负责人，而下行责任归属则针对负责执行的政策执行者。第三，本研究通过解释决策者在什么情况下倾向于向上和向下的责任归属，并做出了理论上的贡献。借鉴政治动机的推理（Nielsen and Moynihan,2017a;2017b），提出并检验了与上级行为者的政治一致会减少地方政府决策者将绩效不足的责任向上归于国家政治的倾向（Mortensen，2012）。
核心研究问题是：低于预期水平的绩效对决策者向上和向下的责任归属有什么影响，以及这种关系在多大程度上被感知到的问责制和政治一致性所调节？
理论预期
低于历史和社会预期水平的绩效和外部责任归属。一个有据可查的现象是，政策失败比政策成功产生更多的关注（eg. Olsen，2015）。因此，当绩效不足时，谁该为公共组织的绩效负责，被广泛讨论。在这种情况下，公民、媒体的监督以及政治负责人和会计人员的监督都会加强，因为负面的绩效比正面的绩效信息更能引起人们的注意（Van den Bekerom et al，2020）。因此，公共行政研究和理论的一个关键问题是决策者如何应对缺乏绩效的情况。
在本研究中，责任归属被视为实际指责行为之前的步骤，将其定义为认为负面事件或损失的原因可以归咎于行为者在负面事件或损失之前的（缺乏）行为。引入了关于责任归属方向的概念性区分，即向上和向下的责任归属（参考McGraw（1990）的“责任的垂直扩散”）。从当选的地方政府官员的角度来看，向上的责任归属涉及对提供资源、设定目标和更普遍地塑造政策实施条件的国家层面的政治行为者或负责人的指责（Meier et al，2019）。例如，Mortensen（2012）的研究表明，地方政治家的外部责任归属最常针对国家政府。当责任沿着层级关系向下归属时，就会出现向下的责任归属。向下不一定是指组织结构的较低层次，也可能是指委托人和代理人之间的等级关系，例如在合同关系（Tirole,1986）。因此，向下的责任归属针对的是负责执行政策的政策执行者，如官僚领导层、一线的公共专业人员，或提供被外包的公共服务的私营部门人员。例如，Nielsen和Moynihan（2017b）证明，学校的低绩效增加了当选的地方政府官员对学校校长的责任归属。
对于绩效低于历史和社会预期对向上和向下的责任归属的影响，并没有提出不同的理论预期。提出以下假设：
假设1a:低于历史和社会预期水平的绩效对向上的责任归属有积极影响。
假设1b:低于历史和社会预期水平的绩效对向下的责任归属有积极影响。
感知到的问责制是外部责任归属的放大器
已经产生了大量关于应对政策争议和失败以及绩效不足的外部责任归属的证据（e.g，HeinkelmannWild和Zangl，2019；Hinterleitner，2020）。然而，也有广泛的证据表明，决策者通过缓解绩效不足的建设性努力来减轻低绩效（如Nielsen 2014；Hong 2019；Rutherford and Meier, 2015；Zhu and Rutherford, 2019）。因此，一个需要更多理论理解的问题是：在哪些情境下，对低于预期的绩效的外部责任归属更有可能？在这里，提供了一个理论论据，说明问责制-公共部门背景下决策的一个普遍特征--是如何调节对负面绩效的外部责任归属倾向的。
从社会应急模型中得出关于问责制对责任归属的影响的理论预期。该模型指出，问责制的影响是因地制宜的，除其他外，还强调了是在决策前问责（决定前问责制）还是在决策后知道结果后问责（决策后问责制）。提出以下假说。
假设 2a:感知到的问责制加强了绩效低于历史和社会预期水平对向上责任归属的积极影响。
假设2b：感知到的问责制加强了绩效低于历史和社会预期水平对向下责任归属的积极影响。
政治一致性（political alignment）是责任归属方向的决定因素
与此类似，动机推理的理论告诉我们，政治一致性如何决定责任归属的方向。之前的研究表明，决策者对客观绩效信息的反应行为是有政治动机的（Baekgaard and Serritzlew 2016；Bisgaard，2015；Christensen and Moynihan，2015）。动机推理研究认为，决策者受到方向性目标的驱动，这就意味着决策者会寻求得出符合先前信念、态度或目标的结论（Taber and Lodge，2006）。应用于对低于预期的绩效的责任归属，信息处理中的方向性目标会导致决策者将责任从与决策者政治上一致的行为者身上转移开来，而是以符合决策者目标、态度或总体世界观的方式来归属责任。相应地，预期与上级政府行为者的政治一致性将鼓励对政策执行者的“下线”进行责任归属。提出以下假设：
H3a：决策者与中央政府行为者的政治一致，减少了对低于历史和社会预期水平的绩效的向上责任归属。
H3b:决策者与中央政府行为者的政治一致，增加了对低于历史和社会预期水平的绩效的向下责任归属。
研究方法
研究环境和样本特征
本研究的假设借助荷兰青少年关怀政策的背景下的调查实验来检验。在2015年的全国性改革之后，青少年关怀的实施从国家层面下放到了地方政府层面。荷兰的地方政府组织--市镇-在制度和结构特征方面高度同质化，尽管在人口规模方面存在很大的差异（2020年居民人数从947到872,229不等）。市议会构成了该市的立法机构，其席位通过基于比例代表制的四年期选举来分配。市长和市议员团是该市的行政机构。市议员们有各自的职责，通常包括一系列的政策领域。市政当局可以说是一个多用途的组织，涵盖了几个政策领域，包括基础设施、环境、地方经济、文化和社会福利。自从2015年的青少年关怀改革，各市通过与专业人员和/或私营部门的青少年关怀组织签订合同来提供青少年关怀服务。然而，青少年关怀的预算是由国家政府拨款的。因此，这一背景适合本研究的目的，因为青少年关怀政策最终取决于一系列在不同层次运作的行为者。
本研究将预算绩效作为相对于历史和社会预期水平的绩效指标进行研究。相对于之前的公共管理研究，这将我们的研究置于现有的研究思路中，研究超支和预算削减背景下的责任归属（Piatak et al，2017；Mortensen，2012）。研究者们向355个荷兰市中的328个城市的7,815名地方议会成员发出了参与调查的邀请。对于被排除在外的市，无法获得议员的个人联系信息和/或有关青少年关怀支出的信息。研究获得了310个城市的1167名完全参与者的完整答复。
实验设计和程序
研究者们通过预先登记的调查实验来检验理论预期，该实验向当选的政治决策者（地方议会成员）样本传达了关于市政当局在青少年关怀政策方面的预算绩效的事实信息。在我们看来，这种研究方法法非常契合研究目的。首先，与依靠虚构的组织绩效情景实验相比，该方法实现了相对较高的生态效度，因为现实生活中的决策者收到了关于他们自己城市过去绩效的事实和突出的绩效信息。这种方法反映了在其他调查性实验研究中，决策者会接触到在受控环境中的事实绩效信息（eg.Desmidt & Meyfroodt, 2020; Nielsen & Moynihan, 2017; Van der Voet, 2022）。其次，调查实验方法保证了高水平的内部有效性，因为预算绩效信息是在一个随机控制的环境中提供的。因此，低于预期水平的绩效和责任归属之间的关系可以被估计，而不必担心内生性（即反向因果关系和未观察到的混杂变量）。
调查实验依靠的是将参与者随机分配到两个连续的、独立的条件下，从而形成一个2×2的实验设计：（1）激活决策者对感知到的问责制的体验的启动条件；（2）传播相对于历史和社会预期水平的预算绩效。在接触这两个实验条件后，对因变量责任归属进行测量，然后再对这两个实验条件进行操纵检查。
观察变量的操作化
责任归属。在分配到实验条件后，因变量责任归属是通过要求参与者回答问题来衡量的。"以下行为者能在多大程度上影响你所在城市的青少年关怀政策的财务状况？我们要求你分配100分。你分配给某个行为者的分数越多，说明这个行为者在你看来的影响力越大"。影响力这个词的使用很符合责任归属的核心--因果责任的概念（参见Nielsen and Moynihan, 2017b）。答案类别指定了三个行动者：（1）国家政府（表明向上的责任归属），（2）市政府本身（表明内部的责任归属），以及（3）青少年关怀政策执行组织（表明向下的责任归属）。这三个主体真实地反映了荷兰公众普遍认为对青少年关怀政策领域的预算问题负有责任的主体：国家政府被批评为没有分配足够的资金，地方政府被指责为给政策的有效实施制造了太多的行政障碍，而青少年关怀组织则被指责为接纳了太多的客户，在提供过度的青少年关怀服务时没有考虑到成本效益。这种衡量标准是恰当的，因为受访者不能同时将全部责任归于所有的行为者，但可以表明，青少年关怀工作的责任是由各行为者共同承担的。
分析和结果
通过回归分析来研究假设，回归分析的标准误差是按城市分类的，以考虑到数据的多层次性（即议会成员嵌套在"市镇"中）。研究者们报告了三个独立的因变量的回归分析：向上的责任归于国家政府，内部的责任归于市镇自身，以及向下的责任归于政策执行者。报告了假设1a和1b的分析结果。回归分析的截距表明，预算绩效的责任最常被向上归属。总体而言，预算绩效水平较高和较低的市镇显示出高度相似的责任归属模式，向上的责任归属优先于内部和向下的责任归属。平均而言，向上的责任归属大约是向下和内部责任归属的两倍。
相对于没有收到绩效信息的议会委员，收到低于历史预期的绩效信息的议会委员越来越多地将责任向上归因（模型1）。在模型4中也有类似的效果，表明低于社会预期的绩效会加强向上的责任归属。对于历史和社会绩效反馈，该效应在统计上是显著的，因此为假设1a提供了支持。一个有趣的观察是，议会委员在应对低于历史预期的绩效时，会增加向上的责任以减少内部的责任归属。相反，在对低于社会预期水平的绩效做出反应时，增加向上的责任归属与减少向下的责任归属相吻合。
假设1b--即绩效低于预期水平会增加向下的责任归属-没有找到支持。模型3表明，议会委员对低于历史预期水平的表现，会将责任水平向下归属，但效果不显著。对于低于社会预期值的绩效（模型6），议会委员会显著减少对政策执行者的责任。这一效果与理论预期相悖，因此，假设1b被拒绝。
在假设2a和2b中，检验了这样一种预期，即感知到的问责制会加强对低于预期值的绩效的向上和向下的责任归属。为此，在上述统计模型中加入了一个虚拟变量，以表示接触到问责制的启动处理，以及两个实验处理的交互变量。结果显示，绩效低于历史和社会预期对向上（模型7和10）、内部（模型8）和向下的责任归属（模型12）的直接影响是稳健的。此外，表3的结果表明，问责制对低于历史预期（模型7）和社会期望（模型10）的绩效的上行责任归属并无明显调节作用。因此，假设2a被拒绝。研究发现感知到的问责制是对低于社会预期的绩效进行向下责任归属的影响起到了显著的调节作用。这种交互效应的可视化显示，决策者只有在没有问责制激发的情况下（第5组vs第6组）才会减少对低于社会预期的绩效的向下责任归属。然而，在存在问责制激发的情况下（第7组vs第8组），决策者倾向于让政策执行者免于承担低绩效的责任，这一情况并不存在。这种调节作用与假设2b相一致，因为相对于没有感觉到问责制的情况，问责制增加了对负面绩效信息进行向下归属的可能性。
假设3a和3b表达了政治一致性如何调节低于预期水平的绩效对向上和向下的责任归属的影响。政治一致性被发现可以调节低于历史预期水平的绩效对向上和向下的责任归属的影响。这些交互作用在（向上的责任归属）和（向下的责任归属）中得到了体现。这两张图提供了没有收到绩效信息的对照条件和收到绩效低于历史预期值的处理条件之间的比较。
总体结论是，低于历史和社会预期的绩效的影响一直在增加向上的责任归属。尽管我们发现，感知到的问责制会减弱对政策执行者承担负面绩效责任的倾向，但关于感知到的问责制的影响的假设在分析中得到了有限的支持。最后，分析为证明政治一致性有助于隐瞒/保留政治上一致的行为者的责任提供了强有力的证据。结果表明，政治一致性对责任归属的影响被低于预期的绩效所调节，因为当决策者面对负面的绩效信息时，政治忠诚和屏蔽政治盟友责任的倾向基本消失。
讨论和结论
这项研究从行为视角来研究责任归属问题，表明低于决策者的历史和社会预期水平的绩效会导致外部责任归属的增加（参见Nielsen and Moynihan, 2017b）。对荷兰青少年关怀政策的预算绩效的研究表明，地方议会成员大多将超支的责任归于国家政府，而低于历史和社会预期的绩效加强了这种向上归责的倾向。在分析中，历史和社会预期水平始终解释了向上的责任归属，表明决策者依靠这些决策规则来决定外部责任的归属。分析将向上的责任归属与内部和向下的责任归属进行了对比。一个有趣的结果是绩效低于历史和社会预期水平都会增加向上的责任归属，但对责任被转移的行为人有不同的影响。低于历史预期的绩效使决策者减少了内部责任的归属，而低于社会预期的绩效则减少了决策者对政策执行者的向下责任归属。虽然我们的定量研究没有提供对决策者推理的洞察力，但一种解释是，低于社会预期的社会绩效（即表现比可比的同行差）本质上更难转移，因此需要另一种外部责任归属策略。这些差异表明，低于历史和社会预期水平的绩效可能会引起不同的责任归属模式。因此，低于历史和社会预期值的绩效对责任归属的不同影响值得进一步的理论化和实证研究关注。特别是，未来的实验研究可以被设计为允许在历史和社会预期水平之间进行更直接的比较。此外，定性研究可以告诉我们，历史和社会预期水平在多大程度上不仅导致了不同的责任归属水平，而且还可以知道决策者在归属责任时是否有不同的动机和考虑。本研究设计的方法限制是，历史与社会的影响被不同的超支水平所混淆。因此，应该谨慎地解释它们的不同影响。
本研究的一个预期理论贡献是，告知决策者在哪些情况下更有可能将绩效不足的责任归咎于其他行为者。通过激活决策者的问责制概念，我们对以下理论命题进行了检验：感知到的问责制可能会增加绩效不足对决策者的威胁（Jordan and Audia，2012）。操纵检查表明，启动是操纵感知问责制的一种有效方式。
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