一统体制与有效治理
中国国家治理的一个深刻矛盾
作 者 简 介
周雪光，美国斯坦福大学社会学博士。现任斯坦福大学社会学系讲座教授、清华大学社会学系兼职教授、香港科技大学商学院组织管理系系主任、北京大学社会学系客座教授。主要著作有《组织社会学十讲》（2003）、The State and Life Chances in Urban China: Redistribution and Stratification, 1949-1994（2004），合著有The Dynamics of Rules: Change in Written Organizational Codes（2000）。
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任何一个国家政权都面临着竞争生存的压力，面临着所属疆域内经济与社会发展的挑战。不同国家因其面临生态环境、统辖规模和治理模式的差异，所面临的困难和挑战也每每不同。简言之，在其他条件相同的前提下，国家治理模式决定了其政治运行特定的优势、负荷、困难和挑战。国家治理模式不是任意选择的，常常与一个国家的历史演变过程有着深刻关系，有明显的途径依赖性（Finer1997，Levi 1988，Tilly1975，金观涛、刘青峰2011）。中文中的“国家”概念有着“民族”（nation）与“国家政权”（state）的双重含义。在政治分析中，“民族”与“国家政权”是两个不同的分析概念，各有特定的边界和内涵。在本研究中，我是在“国家政权”这个意义上使用“国家”这一概念的。这一点需要特别说明。
国家治理模式有两个主要线索：一是中央权威与地方权力间关系，一是国家与民众间关系。中国国家的一统体制和疆土规模，使得中央权威与地方权力这一关系成为勾勒中国国家治理框架最为凝重的笔墨。中国历史上国家政权的基本特点是中央权威一统而治，即所谓“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”（《诗经·小雅·北山》）。“皇帝权力的范围，是涉及全领域的，它不允许有跟自己相同权力之存在。即：天下无二君，此乃皇权之特性。这就是说，作为皇权的性格的公权，其实现的场所是：王化所及，天下属之。”（西嵨定生2004：43）中国国家形成的历史轨迹造就了一个幅员辽阔、多元的、发展不平衡的区域性经济与社会（周振鹤1997，谭其骧1986）。在长期的历史发展过程中，这些不同的区域和属地间虽有经济、文化和人口迁徙的交融联系，但它们之间更多的是通过国家的行政体制和官方观念统辖在一起的。在这一特定的国家治理模式下，一统体制将中央政府与辽阔的国土、漫长的疆土边界、不平衡发展的区域、多样的文化制度、数以亿万计民众的生计，以及各种自然、人为的灾害和危机紧密地联系在一起了。尽管在20世纪初，这一治理形态发生了重大变化，但其内在矛盾在随后的政体迭换中并没有得到真正解决（金观涛、刘青峰1993）。不仅于此，“在民族平等、公民权利和人民国家的合法性宣称之下，现代国家在‘革命’‘解放’和‘合法权利’等名义下将个人重新组织到国家主导的集体体制之中，从而赋予现代国家对于个人的更为直接的控制权”（汪晖2003：96）。在这一大背景下，中央政府依赖什么样的组织机制来维系其一统体制？这些组织机制作用怎样影响了国家治理的行为和后果？这是国家在实际运行过程中必须回答的问题，其兴亡成败、未来演变与这些组织机制抉择和相应的制度安排息息相关。这也是我们分析一统体制治理模式的切入点。
问题的提出：治理规模与负荷
国家治理面临的一个重要挑战是其治理规模以及由此产生的治理负荷。在这里，治理规模指国家在统领、管理、整合其管辖领土以及生活其上民众的空间规模和实际内容。有关中国国家规模及其政治意义诸问题在公共舆论界已多有讨论，但在学术界和政策研究界尚未得到应有的重视。在比较研究的众多讨论中，学者经常引用评价不同国家的治理模式，如新加坡模式、日本模式等等。这些讨论大多忽略了一个重要的维度，即国家治理的规模。例如，新加坡整个国家的领土和人口规模约相当于中国的一个中等城市，韩国的人口仅为江苏省人口的三分之二左右，而日本的岛国特点和民族同质性与中国历史形成的辽阔国土、多元文化中心格局也相去甚远。中国国土面积接近整个欧洲，而人口为其两倍强。换言之，从治理规模来审视，思考中国治理的一个更为合适的参照框架，可能是将整个欧洲纳入一个一统治理制度之中所面临的挑战！把“规模”作为国家治理的一个关键变量提出来，我意在突出“组织”这一制度设施在治理过程中的重要作用：正是在治理规模这一角度下，国家组织机制及其负荷和挑战尤为凸显出来。从组织学角度来看，对国家规模的关注提出了组织程度、组织方式和相应的组织成本等一系列问题。
在当代中国，国家治理在很大程度上是通过正式政府组织这一机制来实现的。国家承担着对外保卫国土疆界，对内维护社会安定、经济发展、提供公共产品等一系列责任。从国家内部社会生活的组织过程来看，国家政权不能持久地建立在强权统治或高压政治之上，而需要得到民众的认可和服从；为此，国家通过各种整合机制和制度安排来完成这一使命。例如，将农民组织起来需要相应的制度安排、人员配备和资源投入，不同地区间的资源再分配需要组织设施和调配机制，不同群体间的紧张和冲突需要调停、协商甚至强制等各种机制；国家还承担着提供各类公共产品的责任等等。但如同其他正式组织一样，政府也面临着组织管理、信息不对称性、激励配置、利益协调等一系列交易成本，而且这些成本因为政府组织的垄断性、政府官员的内部市场流动有限和向上负责制等一系列组织制度特点而放大和加重了。
在这个方面，已有一系列研究工作可资借鉴。美国经济学家阿莱西那和他的同事（Alesina and Spolaore 1997）从经济学角度研究了国家规模在经济发展、国家稳定和国民福利诸方面的优势和劣势。他们的研究提出，大国因内部群体和文化差异性在内部整合上要付出更多的代价；但国家规模提供了市场规模，因此大国有利于经济增长，有利于降低那些必需公共品（如国防）的固定成本。但在世界经济一体化的条件下，小国可以有效地利用国际市场，在经济增长上并无劣势。经济学家进行了一系列有关工业组织规模与控制的研究工作，对官僚组织结构的收益成本进行了建模分析。这些研究工作强调了组织内部的政治影响和讨价还价导致的成本代价（Milgrom and Roberts 1988），对下属监管的代价以及由此导致的努力程度不足（Qian 1994a）。麦卡菲和麦克米伦（McAfee and McMillan 1995）指出，组织成员因其特定角色和位置，有着各自的私有信息，必然以此寻租，而“寻租是一个官僚组织运行必不可缺的润滑剂”（第402页）。他们分析了组织成员利用私有信息进行讨价还价所导致的效率损失，明确提出了组织规模负效率（organizational diseconomy of scale）的观点，即随着组织规模的扩大、等级链条的延长，私有信息分布随之分散，信息不对称状况恶化，组织效率会相应下降。在中国大历史背景下，黄仁宇（2001b，2006）反复感叹国家治理规模与其技术手段之间的差距。葛剑雄（1994）从历史地理的角度，对历史上中华帝国的空间距离，以及由此带来的官僚体制中信息流通和指令执行的种种困难，有特别敏锐的关注和观察。可以说，在中国历史上，治理规模一直是困扰执政者的核心问题。不幸的是，历史上有关郡县、封建之争常常蒙上了中央集权与割据政权间利益对立的意识形态色彩，因此打断了有关国家治理规模及其严峻挑战的深入讨论。
国家治理的规模及其面临困难不是一成不变的常量，而是为历史演变轨迹、制度安排和治理模式选择等一系列因素所塑造。首先，国家治理的规模取决于国家的物理空间和人口规模。一个国家的规模越大，其管理规模也就越大，两者成正比。中国社会历史上形成的区域性差异，多民族的文化差异，经济发展不平衡、地理气候资源在区域上的分布差异等等，更加重了国家治理的负荷和困难。各种天灾人祸，于一时一地而言或有或无，然而，对于有着辽阔国土和众多人口的国家来说，这些散见不同时点不同区域的天灾人祸聚而集之，则是无时不有无处不在。在这个意义上，中国的国土规模和人口数量是国家治理所面临的重要约束条件。而且，随着现代经济活动高度的相互依赖，现代观念的多元发展，民众在社会生活、政治诉求上日益多元化，治理规模更加剧了组织复杂性，国家治理面临的挑战随之急剧上升。
其次，治理规模取决于治理内容，两者亦成正比。在这里，治理内容指国家机构所承担的各种公共品提供的责任。不同的国家制度安排使得其治理内容大相径庭。在中国历史上的“简约国家”形态下，“政不下县”的制度安排使得国家政权止于县级政府。一个县的规模少则几万人，多则几十万，而县府规模和权力有限，县以下的民生民事大多由地方士绅和民间宗法组织（如家族、邻里）自行消化解决（黄宗智2007）。与此形成鲜明对比的是当代中国的人民公社时期，其间农民被高度组织起来，成为国家直接全面管理的对象。同时，国家在城市中承担了就业、社会福利、生老病死等各类责任。这意味着国家的管理内容在不同历史时期有着重大差异，其组织负荷和面临挑战随之大相径庭。
最后，治理规模也取决于治理形式。在中央集权的形式中，中央政府通过其中间和基层机构来承担其管理责任，全国服从中央。这意味着，中央政府必须承担起来自全国四面八方的问题压力和解决问题的答案。而在分权结构中，特定领域中的责任和压力由各个层次的地方政府（省市县）承担，因此，同样的管理事务和责任被分解到不同层次、不同领域和不同机构之中，其管理规模和压力也相应分化。我们从当代中国六十年来的农村组织制度变迁可见一斑。在人民公社时代，国家实行统购统销，将农业生产活动、生产要素配置、产品出路一概纳入其计划经济之中，结果是必须付出相应的管理成本和失误的代价。而在后集体化时代，农民有了耕作、销售的自主权，收成好坏、价格浮动以及生产要素配置均与政府无关，国家管理的幅度和压力也相应大幅度缩小。但值得指出的是，建国以来“分权”种种实践并没有真正解决“产权明晰化”的可信性承诺，导致的结果常常是中央政府反而不得不直接面对和承担分权所诱发的政治压力。
在我看来，国家治理规模所面临的负荷和挑战是所谓“技术治理手段”所无法解决的。黄仁宇（2001b）在研究明代财政税收制度时提出，因为技术手段不足，国家税收管理力不从心，导致了国家规模与实际治理能力间的巨大沟壑。为此，他反复强调“数目字管理”技术的重要性。近年来，中央政府致力于发展“数目字管理”的各项技术，从完善税收体制、量化考核指标，到各种电子联网技术，以图提高治理有效性。“数目字管理”在一定意义上有助于减缓治理规模的压力，但不能根本解决其问题，而且在一定条件下可能会加剧这一困境。首先，技术手段是由人控制的，而且信息有着模糊性，即同一信息有着多重解释的可能，因此技术手段不能自行解决治理中的实质性问题（黄晓春2012）。第二，技术手段是一把双刃剑，它一方面有助于上级部门推行落实其政策指令，另一方面又给予使用技术的下级部门提供了新的谈判筹码，使得治理过程有了更大的不确定性（周雪光、练宏2011）。第三，伴随数目字管理而来的是各种条框制度，有可能导致繁文缛节泛滥、组织僵化，从而降低治理的灵活性和有效性（渠敬东、周飞舟、应星2009）。
国家治理规模及其成本代价是国家建设和政治改革面临的重要挑战，而应对这一挑战的核心制度安排是国家官僚组织—国家治理的诸多责任和任务在很大程度上是通过官僚组织来完成实现的。正因为如此，组织学的研究角度和对中国官僚体制的关注有助于我们解读中国国家治理的制度逻辑。
基本矛盾所在：中央统辖权与地方治理权
一统体制的核心是中央统辖权与地方治理权之间的关系；两者之间的紧张和不兼容集中体现为一统体制与有效治理之间的内在矛盾。在这里，一统体制的核心是广义上的中央政府对广大国土的统辖权，体现在中央政府自上而下推行其政策意图、在资源和人事安排上统辖各地的最高权力。有效治理指政府在不同领域或属地管理中处理解决具体问题的可行性、有效性，尤其体现在基层政府解决实际问题的能力上，例如完成自上而下的资源动员任务、公共产品提供、解决地方性冲突等等。这两者之间的深刻矛盾是：一统体制的集中程度越高、越刚性，必然以相应程度上削弱地方治理权为代价，其有效治理的能力就会相应减弱；反之，有效治理能力的增强意味着地方政府治理权的扩张，常常表现在—或被解读为—各自为政，又会对一统体制产生巨大威胁。从组织治理的角度来看，这一矛盾的激烈程度和表现形式取决于两个因素：一是统辖的内容或治理的范围，二是资源和权力的重心所在。统辖的内容越多越实，或治理的范围越大，或资源和决策权越向上集中，其治理的负荷就会越沉重，其有效治理程度就会越低，此时两者间矛盾主要体现为集权下的死寂呆板。另一方面，从国家视角看，权力下放、管理范围缩减，会加强体制内有效治理能力，此时两者矛盾则更多地体现在偏离和失控的情形中。一统体制与有效治理间的矛盾轻则表现出两者之间的紧张、不协调，重则表现为两者间的互为削弱，甚至是直接的冲突和危机。在当代中国，国家在经济和社会发展中扮演了一个积极主导者的角色，承担经济和社会生活方方面面的事务，治理范围随之大大扩展，如社会主义计划经济时期。如此，一统体制和有效治理之间的矛盾导致了接踵起伏的困难和紧张，诱发了一系列的应对机制和随之而来的诸种现象。
在中国历史上，一统体制始终生存在统一与分裂、集权死寂与放权失控的矛盾之间，而中央权威与地方属地之间的关系一直是这一体制的核心所在。有关中国国家建设的组织制度安排，上到政府机构设置，下至基层官员的选拔和流动制度，林林总总不胜枚举，是诸多学术领域长期关注的课题，已有大量的研究积累和颇为一致的结论。从国家的视角来审视当代中国的政治过程，我们的问题是：如此负荷累累的一统体制是如何维系的？从国家治理的种种实践来看，以下两个机制尤为突出：第一，一个严密有序的官僚组织制度贯彻自上而下的行政命令和政策意图，从而确保不同属地与中央政府的步调一致；第二，以认同中央权力为核心的价值观念制度，在政府内部官员和社会文化中建立和强化对中央政权的向心力（金观涛、刘青峰2011，陈旭麓1991）。简言之，维系一统体制的两个核心组织机制，一是官僚制度，二是观念制度。前者涉及中央政府及其下属各级政府机构间的等级结构；后者则表现为国家与个人（官员、公民）之间在社会心理、文化观念上的认同，体现在政府内外、全国上下的共享价值上。这两个制度提供了一统体制的组织基础。
国家的官僚组织制度
现代国家的基本组织形式是官僚组织（bureaucracy，又译“科层组织”）。首先，我们需要区分官僚组织与官僚主义这两个概念，官僚制与“官僚主义”在中文日常用语中经常混用为贬义词，用于批评这一组织形式产生的繁文缛节、高高在上、刻板冷酷的各种行为弊端。在本研究中，我是在中性意义上使用“官僚组织”（官僚制度）这一概念的，即把官僚组织作为一种特有的组织形式，其基本特点表现在权力关系明确、等级层次有序的组织结构，通过专业化人员（公务员）和正式规章制度来贯彻落实自上而下的政策指令，提高决策和执行的效率。官僚组织与传统组织形式如家庭、氏族以至社团有着明显不同，是现代社会中政治、经济和社会活动的基本组织形式。官僚权力即基于官僚组织的正式权力（formal authority） 已成为当代社会的中心组织机制。社会学家科尔曼（Coleman 1982）观察到，随着“法团人”（corporate persons）在当代社会的崛起，众多社会事务需要通过官僚组织予以执行落实：公共政策由正式组织经过官僚化的程序予以制定，社会福利、公共安全和各种公共产品由政府组织提供，市场交易、合约、资本流动等经济活动受到官僚权力的管制。威尔逊（Wilson 1975）指出，现代社会一个发展趋势是政治权力逐渐移转给官僚制组织，此类现象在发达国家和发展中国家均在发生。鉴于此，加尔布雷思（Galbraith 1984）提出，正式组织（formal organization）是现代社会中权力最重要的来源。官僚体制作为一个组织形态和历史现象，可以从不同角度加以分析解读。我的关注点是官僚体制的内在组织机制及其在国家治理逻辑中的位置、作用和后果。
中国一统体制的组织制度核心是：中央政府拥有行政统辖、规划的权力，特别体现在人事安排和资源调配的权力上。在人事安排上，通过自上而下的人事管理制度和激励设计来周密完整地覆盖不同区域、部门和领域，从而确保官僚制国家的一统性（Landry 2008，Schurmann 1968，周黎安2008）。例如，中央政府在人事管理制度上拥有集中权力：公务员进入、考核、选拔、提升、流动，有着自上而下的统一规定和自上而下的决定权。在资源安排上，中央政府有极大的权力集中、动员和调配资源的能力；随之而来的自上而下的资源再分配又进一步强化了中央权威，加强了中央政府与各地区、社会（城市居民或农民）的联系。在中国历史上，一统体制特别是人事管理和资源配置的集权体制早已通过不同形态出现（吴宗国2004，瞿同祖2003［1962］），但在当代中国，国家组织覆盖范围之广、治理层次之深入、涉及内容之繁多、政治性动员之频繁，是历史上不同朝代或其他治理模式所无法望其项背的。国家治理模式的这个特点意味着，一统体制需要一个庞大的官僚组织来维系，在各个领域和区域中执行其政策、贯彻其意图，因此对组织制度的严密、精细和协调程度提出了更高的要求。
然而，中央集权在组织实施上具有“委托—代理”的固有困难，即中央与地方政府双方利益目标不同和信息不对称，在漫长的行政链条中，只能实行层层节制，常常表现为“行政发包制”形式（周黎安2008，2014）或多中心治理形式（吴稼祥2013）。例如，历史上的明朝是一个高度集权的朝代，但如吴宗国所述（2004：5）：“明代的特点与其说是集权，不如说是分权，是中央决策群体的扩大、行政权的进一步增大和政务处理的高度程式化……在日常政务处理中，皇帝似乎可以不必亲自出面，似乎是形成了一个可以没有皇帝的政务运行系统。”一方面，官僚体制有其特定的组织结构、行为方式和特有的组织困难；另一方面，这些正式制度不是一成不变的，它们在不同时期不断地调整变动，并且在实际运行过程中通过官僚制内部不同层次、不同机构间的互动而变通实施，表现出了多样不一的实际过程和结果。中央与地方关系也不是绝对权力的从属关系，而是常常处于讨价还价的过程中。但需要强调的是，这一权力关系的实质仍然是中央政府拥有最后的决定权和支配权，而下属各级政府只有实施过程中的执行权和授权范围内的治理权。尽管中国政体在历史上经历了不同时期的沧桑剧变，但体现在这些正式制度中的基本权力关系并没有实质性变化，我们看到的这些变化和调整仍然被困缚在一统体制和有效治理的矛盾之中。
观念制度的建立和维系
面对辽阔国土上多元的文化和民众，官僚组织制度—可以说，任何组织制度形式—无法单独地有效实施一统体制的权力，实现其所承担的责任，解决其所面临的问题。因此，一统体制的维系需要其他相应的治理机制来渗透和连接这一体制所覆盖的各个层次和不同角落，而认同和顺从中央权威的观念制度正是提供了这样一个机制。在中国历史上，儒教文化曾长期地扮演了这一角色；文官选拔的科举制度使得大小官吏经历了礼教经典的“专业化”过程，从而获得有关行为规则和角色期待的共享知识。千万小农在儒家文化中君臣父子的礼教等级观念的润滑整合下耕作生活，维系了一统体制的观念制度。这个观念制度因历代国家政权的极力维护强化而得以延续（王亚南1981，陈旭麓1991，黄仁宇2006）。传统上分散经营的农业生产模式和政不下县的治理模式在很大程度上避免了国家与民众的直接冲突，从而减缓了日益分化的社会现实对一统观念的挑战。
在当代中国，国家依靠马列主义统一执政党内部的观念，曾有效地替代了儒家文化观念制度的维系功能。在六十余年的历程中，当代中国经历了延绵不断的各类政治教育、政治动员、思想改造和学习交流。这些运动时而发生在党内严密组织控制中或某一特定领域，时而以群众运动形式铺天盖地而来，贯穿和弥漫于不同时期和各个领域角落。形形色色的各种运动（如政治上的“反右”、“社会主义教育运动”、“文革”、党内整风、经济上的“大跃进”等），虽然领域不同，目标各异，但都有着以统一思想观念来贯彻具体任务的形式，因而与强化一统观念制度的努力相得益彰。从这个意义上，这些运动努力背后的逻辑可以解读为意在建立、维系或强化一个以一统体制为中心的共享观念制度。如果说中国历史上的儒教文化观念因小农生产方式的同构性而获得长期稳定基础的话，那么当代中国的一统观念制度则是通过持续不断的思想教育、政治活动，甚至是官方组织的大规模的激烈的“群众运动”来不断地加以维系、修补和强化的。
如上所述，官僚组织制度和认同中央权威的观念制度是维系和延续一统体制的基本机制。那么，这一体制的实际运行效果如何呢？我们不妨从一个“成功”的例子—国家计划生育政策—谈起。作为基本国策之一的计生政策自20 世纪70 年代后期至今的实施落实，其规模之大、涉及范围之广、持续时间之长、效果之明显是中国历史上所罕见的。具体来说，首先，虽然这一政策在不同地区的实施细则和力度各有差异，但其作为统一的政策在全国范围内实施的普遍性和有效性是毋庸置疑的，它涉及不同地区、不同领域、不同单位相联系的亿万家庭。其次，这一政策自20 世纪70 年代至今达30 余年，历经中国政治、经济、社会巨大变化的不同时期而经久不殆，在当代中国历史上绝无仅有。再次，这一政策实施的效果也是明显的，中国人口出生率的急剧下降和独生子女比例即是明证。可以说，计生政策领域是一统体制贯彻实施国家意图的一个突出的“成功”案例。
取得这一显著成果的机制是什么？在这里，我们看到了高度动员的官僚组织机制。第一，从中央政府到各级地方政府（直到村庄、居委会），建立了庞大、稳定的专门计生机构，配备人员。第二，中央政府采用了强大的激励机制，计生领域成为“一票否决”考核的重中之重，基层政府执行不力者则受到严厉处理，公务人员个人违反一胎规定会面临开除公职的危险。第三，在落实过程中出现了一系列创新实践，如从中央政府到省、市、县各级政府高度动员，分解指标、层层落实的“压力型体制”由此产生，每年若干次组织大规模的密集检查，而且地方政府层层加码（周雪光、艾云2010，王汉生、王一鸽2009）；在计生领域中最早实行“数目字管理”，引入计算机联网的数据统计，如月统计、季度汇总等组织措施。第四，与之相应的是大规模和持续的宣传教育活动，体现在各类工作单位自上而下组织的学习活动，以及各种宣传媒介的投入，从电视剧、报道、先进评比推广到街道村庄铺天盖地的标语口号。不难看出，一统体制的有效运行正是得益于官僚组织的稳定结构与政治化教育的配套机制而推行：上述措施使得各级政府部门在这一领域中保持着高度政治动员的状态和持续有效的注意力分配。这一案例说明，一统体制中的国家权威不是一纸空文，它在贯彻实施其意图的动员能力上，在组织、资源上和观念上有着稳定的制度基础。然而，这一成功的案例也恰恰说明了一统体制中实施其政策意图的困难和代价。我们不难看到，大规模强力推行计生政策导致了行政成本、人力资源、社会动员、政府注意力等方面的高昂代价，难以在其他领域复制。这意味着，在大多数情形下，一统体制欲强有力地推行其政策只能是有选择的、局部的、暂时的。
的确，一统体制在实际运行中面临极大的挑战。首先，一统体制的一个重要机制是“政令自中央出”，即一统的政策部署是这一体制的核心所在，通过上述的组织和观念制度机制实现之，在日常生活中自上而下的指令巡视等活动中得以体现和强化。而一统决策权的特点必然是“一刀切”，这是一统体制的制度逻辑所致。不难想象，如果在制度上允许各地、各领域按其具体情况各自为政，免于自上而下的权力干涉，久而久之，中央权威的有效性和合法性难免式微，受到质疑，而一统体制也随之出现危机，“国将不国”了。但一统体制越是强化和具有刚性（例如，人事和资源权力上的向上集中，自上而下的政策部署），其政策制定过程就越有可能与各地具体情况相去甚远，从而削弱了地方政府“有效管理”的能力。在许多情形下，这种举国体制一以贯之的做法不仅代价昂贵，难以为继，而且常常诱发重大灾难，如“大跃进”和“文革”（Yang 1996，周飞舟2003）。国土之大，发展之不平衡，文化之差异，对一统的政策制定和实施实在是一个严峻的挑战。以21 世纪初期中国大地为例：当城市业主维权方兴未艾之时，农村地区农户关注的是他们一年收获的价格走向；当成都平原上下“春江水暖鸭先知”，在土地开发上积极寻找着走出约束性政策的空间时，西北不发达地区则土地闲置、资金和人力资源匮乏，尚处在“春风不度玉门关”状态。在这里，一统的决策体制、各地面临的实际问题，以及基层政府解决问题的能力等制度匹配要素之间的差异极大，一统体制与有效治理之间矛盾凸显出来。
其次，组织的局限性。当年，经济学家科斯（Coase 1937）问道：如果市场可以提高效率，为什么会有企业组织存在？随后的交易成本学派进一步提出：如果正式组织可以提高效率、降低交易成本，那么，为什么整个国家的经济活动不能置放在一个大的正式组织之中？ 20 世纪社会主义国家计划经济的失败即是明证。交易成本经济学理论指出，正式组织有其特有的交易成本，如协调成本、激励成本等等。随着社会的复杂化程度增加，管理成本和协调成本急剧提高，对复杂性组织或活动投资的边际回报递减出现拐点，导致崩溃性动荡（Tainter 1990）。组织学的大量研究工作指出了官僚组织运作过程所存在的各种问题：第一，有限理性常常导致组织目标、组织设计和激励机制等制度安排上的问题（Cyert and March 1963，March and Simon 1958）。第二，组织中的委托—代理关系，一方面造就下级官员的代理人角色，权、责、利分离，难以从长计议；另一方面，不对称信息导致拥有信息方（通常是下级政府）有着更大的“谈判”优势，致使其在实际运行过程中具有相对独立性（Jensen and Meckling 1976，Wilson 1989）。第三，组织基础上的稳定利益集团导致官僚制链条间的信息传递不畅，甚至失灵。因组织规模庞大，能力、忠诚诸方面信息微妙，中央政府很难实行有效的人事审核、监管和任命。这些问题存在于所有的官僚制组织中，但在中国政府组织内部，这些问题由于其庞大规模、复杂结构、垄断地位和制衡机制缺失而被放大和加剧了。周黎安（2008：67）从经济学委托—代理理论的角度，将这一矛盾表述如下：
“
作为所有权力集于一身的中央政府，主要需要完成两项基本任务：一是为广大百姓提供基本的公共服务，维持政权的长期稳定；二是保证下放给行政代理人的权力不被滥用，中央的政令能够畅通无阻。这两项任务本质上是冲突的：一方面，为了给广大百姓更好地提供公共服务，就必须尽可能把权力下放给基层政府，因为基层政府相对来说更了解当地民众对公共服务的偏好，更了解当地的具体条件；从公共服务的角度，集权者应该尽可能选择分权。另一方面，给定下级政府的官员目标和利益不同于中央政府，下级官员的行为不易监督，权力下放就意味着权力被滥用的危险，甚至被架空，而且权力下放越是到基层，监督就越困难，权力被滥用的威胁也就越大。所以从监督和控制的角度，集权者应该尽可能选择集权。
”
再次，一统观念制度也在不断地受到现代社会中多样化生活实践的挑战和削弱。究其原因，我们不难看到这一观念制度面临着多重危机。首先，毛泽东时代对儒家文化的颠覆以及“文革”中造反等级秩序的经历，对传统的一统观念和政治教化打击重大。更为重要的是，现代社会的多元分化、不同利益集团的出现和稳定存在，从根本上动摇了一统观念制度的社会基础。法国社会学家涂尔干（Durkheim 1984［1893］）提出，在欧洲从农民社会向现代社会转变的过程中，社会内部的凝聚力也相应地由“机械团结”转变为“有机团结”。前者指社会群体内部通过人们相同的生活方式和在此基础上的共享观念而加以凝聚整合；后者伴随社会成员在经济生活中的分工和相互依赖关系而产生。在社会分工日益精细、社会利益不断分化的过程中，通过一统共享观念来维系社会整合的机制越来越力不从心，涂尔干意义上的“机械团结”难以维系。当更多的专业人员工作在扁平结构的组织中，当人们生活在多元价值的生活中，当科学训练塑造的专业判断成为生活价值时，这些现代生产和现代生活的诸种方式无法避免地与传统的一统意识形态发生摩擦甚至激烈冲突。这一冲突自19 世纪业已涌现（Levenson 1965），绵延持续至今，仍未有实质性调和（李泽厚2004）。
在这里，我们看到了一统体制的组织形式——统一的官僚组织和观念体系——与不同区域、不同领域面临的实际问题之间的深刻矛盾。从一统体制的角度，中央政府权威需要以严密有效的组织制度和观念制度维护之，体现在权力、资源的向上集中，并通过中央政府政策指令在日常工作中的贯彻落实而延续和强化之。但从组织有效治理的逻辑来说，权力、资源和治理能力应该放在有效信息的层次上，即加强基层政府的能力，而这一思路与一统体制的基本原则相悖，由此产生了两者间的紧张和冲突。这一矛盾冲突正随着中国社会的多元发展而日益明朗化、尖锐化。
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