李瑞昌：城市公共安全管理从事件中心到风险中心

李瑞昌，复旦大学国际关系与公共事务学院教授，博士生导师，公共行政系主任，《复旦公共行政评论》主编。兼任上海市政府决策咨询委员会专家、上海市应急管理局专家库成员，中国现代化研究会公共管理分会理事，上海行政管理学会理事，上海浦东新区社会治理研究会理事等。曾任全国公共管理硕士核心课程“公共管理”师资研讨会授课专家、中国专业学位教学案例中心公共管理专业教学案例入库评选专家等。主要研究成果有：《公共管理导论》（合著）、《中国特点的对口支援制度研究：政府间网络视角》（专著）、《政府间网络治理：垂直管理部门与地方政府间关系研究》（专著）、《风险、知识与公共决策》（专著）、《干预式治理：公共安全风险辨识与管理》（主编）等。曾获第十一届上海市决策咨询研究成果二等奖，面向未来30年的上海发展战略研究优秀成果三等奖、上海市哲学社会科学优秀成果三等奖等多个奖项。

　　《突发事件应对法》出台以后，政府加强了对“突发事件”事中处理，改变了改革开放以来很长一段时间突发事件发生后政府束手无策的局面。现在政府对突发事件处置越来越迅速高效，处置突发事件的责任实现度越来越高，应该说，这是应急管理工作取得的重要成就。但是，近年来，国内外舆论越来越关注的“事件为何发生？”，避免事件发生成为了媒体关注的焦点。这就需要政府的公共安全管理工作与责任应从“以事件为中心”转向“以风险为中心”。　　构建以风险为中心的公共安全管理的必要性　　公共安全是指多数人的生命、健康和公私财产的安全。公共安全与人密切相关，公共安全管理的目的是保障人的安全。从威胁到人的安全源头来看，一个是风险源，二是重特大的突发事件。风险源是隐藏的、潜在的威胁到人的安全的危险，而重特大的突发事件是已经发生的、明显地威胁到人的安全的危险。因此，风险源是未来的威胁，重特大的突发事件是现在的危险。因此，构建以风险为中心的公共安全管理，加强对风险源的管控极具必要性。尤其是对公共卫生领域的一些重要的风险源实施以风险为中心的公共卫生安全管理已经迫在眉睫。　　1.推动以风险为中心的公共卫生安全管理势在必行　　自2003年发生“SARS”以来，近年来新型传染病毒不断出现，从非洲的EBOLA（埃博拉病毒）到韩国的MERS（中东呼吸综合征病毒）正在威胁我国公共卫生安全，成为人民最为关心的公共卫生风险源。公共卫生风险源具有以下特点：　　一是危害发生概率比较高，诸多公共卫生风险源存在具有季节性、地域性等特点，发生概率较高，例如流行病、传染病等。　　二是后果严重。如公共卫生事件中中国城市因人口多、密集度大，人与人接触机会多，传染病不仅扩散快而且感染人群也会多，因此后果也就比较严重。　　三是缺少应对时间。流行病毒潜伏时间长，但发作速度快、暴发力强，一旦扩散根本来不及寻找到有效药物治疗和预防，疾控部门缺少应对的时间。　　四是社会成本高昂。一般而言，公共卫生事件处置中在没有有效药物之前，对于受感染的人群和疑似感染人群采用强制隔离和观察的办法，事实上，因受影响人群比较多，无论是政府还是社会都将付出极大成本。因此，以事件为中心开展公共卫生安全工作将耗费大量公共财政和社会财富，而以风险为中心的公共卫生安全管理可以减少部分社会成本。　　因此，在公共卫生领域推动以事件为中心逐步转向以风险为中心的公共安全管理事关人民安全和国家安全。通过对周边公共卫生疫情的情景分析和评估后，确定重特大疫情的危害发生概率及其可能的后果，并与疫情、疫区的相关者开展风险沟通，采取相应的管控措施，防止过多人口暴露于疫病危险源之中，从而主动防范疫病输入到国内或地区。因此，以风险为中心的公共卫生安全管理的管控措施包括：其一，组织专家团队和专业团队开展与本市有重要往来区域的公共卫生风险分析与评估；其二，进一步开放进出边境的人群货物以及相关卫生数据，鼓励更多专业人员使用开放数据，提炼出更多有价值的信息；其三，对于前往公共卫生高风险地区的个体和群体采用警示制度；其四，对于来自公共卫生高风险地区的个体和群体采用相关体检或检验检疫措施，并实行活动范围报告制度和隔离制度。　　2.建立以风险为中心的公共安全管理体系是增设突发事件应急管理的前哨　　管住危险源、减少风险暴露是应急管理的起点和前哨，也是应急管理的第一道防线和重中之重。以风险为中心的公共安全管理致力于从根本上防止突发事件风险隐患的形成、暴发，是一种对突发事件进行超前管理的系统设置，是一套层次高、结构复杂、相关性强的网格化运行体系，具有防患于未然的作用。以风险为中心的公共安全管理的主要目的是为了提前发现潜在的风险隐患，进行风险识别、确认和评估，进而排除潜在的风险隐患，从而预防、规避、阻止公共安全危机和社会风险的发生；而对于那些无法及时排除的潜在风险隐患，进行实时风险监测、风险预测和实时跟踪评估，及时发出风险预警信号，从而将公共安全危机和社会风险消灭在萌芽状态或者尽量使公共安全危机损失减少到最小。避免公共安全危机的发生或将公共安全危机消灭在萌芽状态是成本最小、最经济也是最成功的应急管理方法。　　3.建设以风险为中心的公共安全管理运作模式是实现政府职能整合的绝佳机遇　　职能部门化、管理碎片化、运行区隔化是现代政府组织体制设置的突出特点，也是政府管理运行的长久弊端。以风险为中心的公共安全管理是现代政府的一项基本的核心职能，是涉及政府组织的全部范围以及政府组织中所有成员的管理职能。以风险为中心的公共安全管理模式的健康运行不仅要求明确政府的应急管理责任，全面厘清政府部门之间的职能交叉问题，落实主管单位和主要责任单位，理顺多个部门共同主管同一灾害的职责分工，落实政府风险管理与评估工作的问责制；而且要求政府积极培养社会中介力量，发挥行业协会对于公共安全危机和社会风险的监管优势，搭建政府内外部相互协作运行的机制。构建“发现、定义、防范、抗击、转移、缓冲”的风险相关管理机制，以及确立风险源普查、风险评估和风险沟通等相关制度，实现政府职能整合，建立和发展更为有效的全面整合的风险管控体系，提高风险管理整体水平。因此，建设以风险为中心的公共安全管理运作模式将为政府职能整合提供绝佳的机遇。　　以风险为中心的公共安全管理的关键是“关口再前移”　　以风险为中心的公共安全管理是应急管理的“关口再前移”的策略和实践，是应急管理工作的重要突破。　　1.以事件为中心的公共安全管理是过去式的应急管理　　突发事件发生后，政府快速地将事件应付性处置，然后就事论事追究相关人员责任，这是最初始的应急管理模式。随着社会发展和公民权利意识增强，突发事件应对不仅要尽快控制事态发展、防止事件影响扩散，而且要及时向民众公开处置的信息和事件缘由，甚至还要对重特大突发事件进行反思和学习以积累应对经验，这是现代的应急管理。无论是初始的应急管理还是现代应急管理都是以事件为中心的，均是事后应对行动，与初始应急管理差异在于现代应急管理更加注重社会层面对突发事件处置的认知、认可，以及更加注重处置后的反思和学习，将突发事件应对过程向后拉长了。但是，这种公共安全管理模式都是事件发生后的过去式应急管理。　　2.“关口前移、主动防范”的安全管理是现在时的应急管理　　“以风险为中心”的公共安全管理与政府所言的“关口前移”、“主动防范”的现在时的应急管理既有共同之处，又有不同之处。它们之间共同之处在于两点：一是政府对安全的态度上“都强调积极主动而非消极被动”，二是政府行动上“都强调提前而非滞后”等。　　它们也有诸多不同之处，主要差异还是在于行动依据不同。以事件为中心的关口前移和主动防范的依据是已经有个案事件的了。例如上海市公共突发事件应急专项预案就规定“周边以及与我国通航的国家和地区发生特大传染病疫情，本市出现输入性病例，严重危及公共卫生安全”才可以采取行动。所以，以事件为中心的“关口前移”和“主动防范”是强调“事件”正在发生，政府应该主动去阻止或消灭事件。　　以风险为中心的行动依据是情景分析，即根据国内面临的环境（包括自然环境和人文环境），推断危害发生概率高低，预测危害发生的后果大小，从而确定提前进行预防的必要性和可行性。如果发生的概率很高且后果非常严重，那么，就可以判断风险高，政府就可以采取相应措施避免事件发生，这样损失可能最小。　　3.“关口再前移、主动管控”的公共安全管理是以风险为中心的公共安全管理　　“天下无事（突发事件）是公共安全管理的最高境界”。要实现“天下无事”就需要公共安全管理的关口再前移、主动管控风险源，超前遏制重特大突发事件发生，构造出以风险为中心的公共安全管理。以风险为中心的公共安全管理是通过管控现存的危险源从而实现管理未来的重特大突发事件的前瞻性举措。　　以风险为中心的公共安全管理是一个复杂的管理过程，有相当多的环节，也存在大量管理制度。公共安全管理制度包括：（1）风险评估制度。风险评估制度是对隐藏的风险源及其发生的概率进行等级评定的制度。通过风险评估可以设定并公开风险信息的标准和等级，推进风险评估的信息工作。风险信息达到设定的标准和等级要求的，应及时向社会公众公开并预警风险；没有达到社会设定标准和等级的风险，应持续追踪并实时监控。风险评估制度要求全面做好危险源的普查工作，对重大危险源和重大事故隐患的勘查、评估和监控，定期更新灾害安全记录、标识危险等级，并及时告知相关部门、向社会公布。风险评估还要全面做好薄弱评估与监控工作，根据薄弱评估与监控工作，设计出针对危险源的监控办法，包括工作目标、组织结构、工作流程、绩效标准和所需资源等。风险评估机制落实还要强化政府对于危险行业的管制能力，增加项目审批过程中的安全评估环节，使安全评估成为项目审批、合格验收的硬性约束。　　（2）回溯追踪机制。公共安全风险是一个复杂的、绵长的链条，在某一点风险可能借助风险评估或者突发事件而被发现。一旦发现风险就需要回溯追踪风险源，其目的是消除风险源和追究责任，并以此阻断风险的爆发；因此，风险回溯机制是风险管理系统中最具有约束力和有效性的机制，它不仅将所有参与者聚集起来而且将相关责任体系明确了。　　建立风险回溯追踪机制需要两个前提条件：一是风险检测技术发展，即强有力的风险检测技术为风险回溯追踪提供科技保障，为此，一些地区在城市遍布了风险监测点。如上海就食品风险在各个区和一些重要食品交易点建立食品风险抽样检测点。二是保险体系成熟，即不仅要有系统的政策险而且要有完备的商业险等组成保险体系，这个体系完整、缜密就容易被风险制造者和承受者所接受，而且易于被监管者和消费者所接受。　　（3）风险沟通制度。风险沟通是在个人、团体和研究机构之间进行信息和意见交流的交互过程。交流的内容包括涉及风险特性的多种信息，以及并不完全与风险相关的其他信息——表现为担心、意见或对风险信息或对法律和机构的风险管理安排的反应。公共风险沟通就是通过协商和交流来交换信息来，提供一种确实的证据来消除公民的担心和疑虑，以达到风险管理和民主化决策的目的。　　风险沟通的前提是信息公开发布，但是，风险沟通远不是突发事件发生后信息公开发布而更加偏重于平时各种信息公开发布。如果平时信息公开发布及时、全面和方便，一些专业人士对信息精密分析和产生新的信息，再由信息传播者或沟通者用通俗的形式传播给非专业人士；那么，在突发事件发生后，非专业人士就不会对各种信息进行不同解读，从而防止了全媒体事件时代突发事件信息被误解误读，培养公民沉着应对各种突发事件的习惯。　　信息技术的发展，人类正进入大数据时代，完整的数据链正成为预测与管理事态的新走势。突发事件应对过程中也应充分利用大数据加强事件预防与处置，逐步形成“信息公开发布——大数据运用——风险沟通”的新流程，将平时与战时的相关信息连通起来。例如，新型的或变异的流感病毒总是不断出现，但是，每一种新型流感病毒出现之后，均很难在一时半会找到疫苗阻止其大规模的传播。（来源：中国社会科学网）

转自：“社科学人”微信公众号

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