类别：政府治理
导言
街头官僚（Street-level bureaucrats，SLB）一直是公共行政和政策研究的焦点，在政策执行过程中面临多种类型的稀缺性（匮乏）——①物质匮乏，他们没有足够的设备或空间来工作；②程序稀缺，官方批准的例行程序或程序菜单不考虑当地情况；③以及人员短缺，他们没有足够的劳动力或专家来完成任务。最近，两位学者Ayesha Masood, ＆ Muhammad Azfar Nisar基于对政策创新的采纳和倡导，对作为政策企业家角色的街头官僚的研究。这篇文章通过强调街头官僚如何利用创造力和即兴发挥，为应对稀缺性而出现的地方政策问题找到适合情境的解决方案，为这项研究做了补充。建议这些政策修复实践允许一线官僚机构处理人员、流程和物质短缺问题，即使在资源匮乏的环境下也能维持公共服务的提供。使用来自巴基斯坦旁遮普省的ethmographic（民族志）数据，表明，这项修复工作是合作的，以客户为中心的，并受到同情和善良的激励。我们的研究表明，紧急和即兴的政策修复使一线官僚机构能够对稀缺性和不断变化的服务需求做出弹性回应。研究结果进一步表明，将街头官僚纳入正式的政策决策中，可以为公共服务提供的紧急问题制定针对具体情况的解决方案。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。
（文献来源：Masood, A. , & Nisar, M. A. . (2022). Repairing the state: policy repair in the frontline bureaucracy, Public Administration Review, 82(2)：256–268. DOI: https://doi.10.1111/puar.13414）.
研究问题
街头官僚一直是公共行政和政策研究的焦点。这项研究强调了街头官僚（SLB）工作的不同方面，如资源稀缺性（Brodkin 2012；Hupe和Buffat 2014）、高工作量和不确定的工作要求（Lipsky 1980[2010]），在那里他们必须对资源和服务的分配做出具有挑战性但有影响力的决定(Maynard-Moody and Musheno 2000; Nisar and Masood 2019)。在这样做的过程中，SLB还必须努力应对自身（Keiser 2010）、用户（Maynard Moody和Musheno 200）、同行（Gofen 2014；Oberfield 2010，201 4）以及经理和管理者（Henderson和Pandey 201 3）持有的竞争价值观。重要的是，SLB被剥夺了其他层级官僚机构的道德距离，因为他们必须在做出这些具有挑战性的决定时与客户互动（Nisar和Masood 2019）。考虑到他们不可避免的自由裁量权，这使得SLB成为实施的关键决定因素（Brodkin 2012；Lipsky 1980[2010]）和公共政策的社会正义足迹（Epp、Maynard Moody和Haider Markel 201 4；Masood和Nisar 2021；Nisar 2018a；Nisar 208b）。
尽管这一漫长的研究为SLB面临的工作条件、其自主决策的各个方面以及它如何影响政策目标提供了宝贵的见解，但对SLB如何在工作中使用创造力和即兴发挥的理解有限。关于街头创业的研究强调了SLB如何积极参与制定新的正式政策和采用创新的实施战略。然而，这项研究主要关注少数积极的员工在有利的组织环境下的变革创新（Amold 2015；Frisch Aviram、Cohen和Beeri 2018）。我们对SLB如何在日常工作中利用其创造性和即兴能力解决紧急问题的理解仍然有限。
基于民族志田野调查，研究者们认为SLB也处理多种局部突发的问题，主要是由于不同形式的稀缺，这可能与他们的组织角色没有直接关系，但仍然会影响服务提供。应对这些问题，特别是在资源匮乏的环境中，通常需要以创造性的方式重新组合、重用和修复已经存在的资源。例如，在日常工作中，SLB可能会处理打印机损坏、IT系统故障、水龙头漏水和突然停电。她可能不得不打破客户之间的争吵，适应门外的长队，并想办法在未来避免这些情况。这些都是日常的、平凡的活动，旨在保持长期资源匮乏的官僚体系的正常运转。并进一步认为，这类街道级别的工作不能归类于政策执行，因为这些活动通常既不受正式政策的解释，也不受其限制。他们也不能被视为企业家（至少在传统意义上），因为尽管他们具有即兴、创造性和情境性，但这些工作实践几乎从未成为任何正式规定的一部分（Arnold 2015）。重要的是，这些做法不是寻求改进操作做法或采用新的做法，而是针对官僚体系中始终存在的脆弱性和稀缺性。我们将这些创造性的、即兴的和协作的SLB日常实践称为政策修复，以解决当地和紧急问题，并认为这代表了SLB工作的一个独特而重要的方面。
街头官僚是做什么的？
自利普斯基的开创性工作以来，SLB是“在工作过程中直接与公民互动的公共服务工作者，在……工作中有很大的自由裁量权”（利普斯基1980[2010]，3）——吸引了公共行政和政策执行研究人员的想象力。这一漫长的研究确定了一线工作者对政策实施具有独特意义的三个重要原因。首先，一线工作者的工作几乎总是以稀缺性和不确定性为特征（Lipsky 1980[2010]）。Hupe和Buffat（2014）将这种稀缺性定义为公共服务缺口，当“对街头官僚的要求超过了为完成其任务而提供给他们的（资源）”（第555页）。因此，SLB必须找到方法来应对时间和资源限制、不确定的工作需求和高工作量，同时尽力做好自己的工作（Lipsky 1980）。因此，一线员工使用的许多启发式或“批量处理”技术都是出于一种愿望，即尽管存在这些限制，但仍希望高效地完成工作（Fleming 2019；Lipsky 1980[2010]；Morrison 2006）。
其次，SLB在其决策中享有相当大的自由裁量权，这是不可避免的，因为在更高级别的决策中设计的正式政策和标准，几乎从定义上来说，无法解释人类条件的所有复杂性（Bovens和Zouridis 2002）。因此，大多数正式政策必须允许一定的自由裁量空间（Hupe和Hill 2007），即在不同标准和行动方案之间进行选择的自由度。在这一自由裁量的缺口内采取行动，应对分类困境和特定情境的考虑，通常具有重要的道德和伦理含义（Zacka 2018），这一责任落在了一线工作者的肩上。
最后，SLB被剥夺了与其他层级官僚机构的道德距离（Bauman 1989；Nisar和Masood 2019）。街头官僚机构的这种独特特征，主要是因为他们与用户的直接互动以及与决策者的相对距离。虽然其他级别的公共组织的员工通常不会直接与公众互动，但“一线员工不会抽象地思考应得的穷人：他们处理的是有资格获得援助但患有人格障碍的盲人女性，这将永远限制她在社会中的活动能力”（Maynard Moody和Musheno 2000，23）。因此，这种共同参与是一线决策的一个重要特征，也是尽管公共服务存在差距和正式公共政策的局限性，SLB仍被要求采取行动的原因（Hupe和Hill 2007）。因此，这些重叠特征的结合——稀缺性、自由裁量权和共同存在——是SLB“不做他们想做的事或只做它们被告知想做的事的原因”。他们做他们能做的事”来解决实施和公共服务差距的原因（Brodkin 1997，24）。尽管对街头官僚机构自由裁量决策的研究很有见地，但也有一些重要的局限性。
然而，维持官僚机构的工作秩序，尤其是在持续或严重短缺的情况下，需要SLB的努力：不断的修复背景，以确保官僚机构按照预期运行。正是这项工作是我们希望在本文中强调的。
在一线的政策分解和修复
根据对一线工人的观察和叙述，认为在街道层面工作的一个关键方面是修复被破坏的政策。政策在两种情况下被打破：第一，当存在公共服务缺口时（Hupe和Buffat 2015）：需求和供应之间的不匹配。一线工作者缺乏必要的资源来完成公民和行政部门期望他们完成的工作。第二，当出现政策真空时：一线工作者面临着没有官方政策的局面。这两种情况都会导致政策破裂，为了保持官僚体系的运行，SLB必须找到一种方法，用很少的资源来凑合，并创建新的规则和流程。我们进一步建议，SLB通过三种相互关联和重叠的方式来修复政策：他们通过创建新的工作角色和承担不分配给任何人但必须完成的工作来解决人员短缺问题；他们确实通过改变和修补现有的行政安排来进行修复，以创建新的行政安排，使他们能够应对稀缺性；最后，当他们改进、修复或创造物质资源以满足工作需求时，他们会进行物质修复。在下文中，我们将详细讨论这种策略修复的类型。
人员修复
人员修复是指一线工作者处理缺乏足够人员执行日常和/或特殊任务的不同方式。在许多情况下，政策崩溃是由于人员短缺造成的：访问的大多数医院长期缺乏训练有素的人员，一线医生和护士制定了不同的策略来处理这个问题。例如，所有的教学医院有时甚至在第一年就要求医学生在病房做志愿者。尽管他们没有受过训练，但他们中的大多数人还是承担了一些琐碎的任务，比如写病例笔记、测量体温和超声心动图（ECG），或者设置静脉注射线。这让护士们得以处理更严重的问题。在较小的医院，我们注意到甚至行政人员也参与了医疗护理。医护人员可以看到普通病人，看护人员可以进行急救和缝合小伤口，手术室护士可以在没有麻醉师的情况下进行麻醉。大型三级护理医院的急诊科经常接收阿片类药物过量的患者，但没有足够的生命支持系统来满足所有人的需求，清洁人员已经学会了操作手动通气袋和正确使用救生药物。通过承担额外的工作和学习新的技能，大多数医院能够将就人员短缺的问题。
然而，在其他情况下，这种崩溃是因为政策变化或改革需要一线官僚机构做额外的工作，而没有指派任何人员或提供任何培训来完成这项工作。在每一种情况下，SLB都必须进行人员修复，以符合政策要求，并保持管理机构正常工作。在这方面，旁遮普省公立医院的药品采购案例尤其能说明问题。2016年，政府对公立医院的药品采购流程和供应链进行了几项改革。这一系统要求每家医院对其可用药物保持细致的记录，并与医院管理部门以及卫生部门协调新药的采购。在末端，它要求医院内的每个部门保持其药品库存的连续性，预测其药品需求，并及时提交采购请求，以便每个医院的中心药房能够与卫生部门协调药品采购。然而，虽然每家医院的中心药店都有店主和药剂师，但这些人员既没有出现在医院的任何科室（医学、外科、儿科等），也没有得到批准，以进行所需的记录保存。
程序修复
SLBs修复破损政策的另一个重要方式是程序修复。我们将程序修复定义为，当现有程序在当地环境中不起作用时，或者根本不存在解决他们所面临问题的程序时，SLBs通过创造性的方式修改现有程序或创建新程序。借用数据科学家的术语，程序修复就像是对程序“缺陷”的快速修复，可以让SLBs改善一线官僚机构的功能，并在不需要拆解整个系统的情况下做出适合其情况的小改动。
这种过程修复的一个有趣的例子是旁遮普省的公立医院的排队系统。在旁遮普省的大多数公立医院里，病人一般都在医生的办公室外等候，而且通常由一个雇员或守门人控制他们的就诊顺序。这就产生了一些操作问题。大多数病人认为看门人偏袒某些病人，因为有些看门人以在排队中获得较先位置为由索要小额报酬，或者让他们的朋友（或他们的亲戚）先看病。因此，在巴基斯坦的大多数公立医院走廊里，大量的人群、小争吵、与守门员的打斗是一种常态。
2016年，旁遮普省的一些公立医院引入了一个新的自动排队管理系统。凭证生成机被放置在医院入口处，病人可以拿着电脑生成的凭证，等待轮到他们看医生。凭证号码会自动转到分流站和医生办公室，随后医生根据凭证号码呼叫病人。表面上看，这个系统有很多好处，并且有望减少病人的等待时间。通过追踪凭证，医院管理者也可以控制看病的病人数量，并监控花在每个病人身上的时间。然而，该系统几乎立即遇到了麻烦：首先，自动机器将凭证的数量限制在预计的医院门诊部的最大容量。在实践中，医生在某个特定的日子里看了所有出现的病人（远远超过了医院的容量）。因此，许多病人——其中一些人已经走了很远的路，不得不被拒之门外。第二，凭证往往在早上就很快被分发完。任何在当天晚些时候来的人（尽管仍在医院的工作时间内）都无法得到凭证。为了避免这种情况，一些病人在医院开门前几个小时就开始在医院外面排队，以确保他们在凭证分发完之前拿到凭证。第三，原有系统允许医生在决定先看哪个病人时有一定的自由裁量权，他们可以满足任何需要提前就诊的人（例如有时会误入门诊部的老年患者和需要紧急救护的患者）。这些病人可以在新的排队系统中无法得到保障。最后，病人很快学会了在凭证系统中取巧。他们一大早提前赶来，一次性取多个凭证，然后把其余凭证卖给或送给后来的病人。因此，新政策不但没有纠正被破坏的程序，反而造成了一系列不同的问题。
物质修复
在SLBs处理物质不足和缺欠的情况下，政策修复的无形性尤其显著。几乎所有的街头工作者都在不断地处理资源长期匮乏的问题，这些资源对他们所要完成的任务来说是不够的。在许多情况下，如果这些资源对他们的工作至关重要，SLBs必须寻找替代性和创造性的方法来确保继续提供服务。
在访问中，引人注目的创造性的物质修复例子也许是最常见的——同时也许是最被忽视的——SLBs工作的一部分。访问的所有三级护理医院都常规地治疗超过其能力数倍的病人。这是一种与任何现代医院所期望的完全不同的运作模式。然而，所有医院在收治病人时，普遍忽视了可用的床位数。正如一位在妇科工作的内勤人员所解释的那样：“我们不能把这些病人送回去，他们中的许多人最终会被一个未经培训的医生带走，回来后会出现并发症，或者他们根本就不会回来。因此，如果我们认为一个病人需要住院，我们就会留住他们，然后接纳他们。”
这种“责任由我们承担”的集体和共同感觉，要求医生们设计出几种创造性的方法，在资源不多的情况下解决问题。医生们经常把两个病人放在一张床上（如果是小孩子，甚至达到三个），把输液管挂在窗户上，并把沙发和长椅改成病床。他们还要求病情稳定的患者把文件放在床边，在另一名患者躺在床上的同时四处走动。在手术室里，像活体穿刺检查这样的小手术是在轮床上进行的，而不需要一个完整的手术室。当医疗材料用完时，医生通常会自己购买手套、刀片、口罩、缝合线，有时甚至是病人需要的药物。
讨论
正如研究结果所表明的那样，即使面对着持续的稀缺性和脆弱性，SLBs设计了当地的创新解决方案以维持服务的提供。政策修复事例在维持公共服务方面是一致的，经常使用非标准的、即兴的和创造性的投入（如物理资源、程序和技能）。另一个一致的发现是，体制背景的特点是多重破坏、长期稀缺、缺乏监管，以及SLBs对国家改善其工作条件能力的合理不信任。研究表明，日常一线工作中的政策修复是是持续提供公共服务的主要动力，尤其是在资源匮乏的情况下。政策修复的概念化突出了日常一线工作中隐含的创造性和即兴性，这使得公共服务提供系统即使在不断变化的服务需求中也很强大。政策修复的一些关键层面及其对公共行政研究的意义。
第一，一线政策工作的重点是快速（最好是廉价）解决物质、程序或人员稀缺的问题。一线工作人员学会了不要等待上级行政部门对他们所有的关注作出回应。他们在前线的地位往往导致他们必须采取行动。正如数据所显示的，由于这种必要性，SLBs拒绝接受资源匮乏对其行动的限制。这种拒绝使他们能够发挥他们的创造能力，提高对模糊性和混乱的容忍度，以及增强即兴创作的能力。在这个过程中，他们可以挪用、重组或清查手头的资源，否则这些东西就不再具备价值（如残破的设备或垃圾），甚至被认为是一种负担（如医院废弃物）。
第二，SLBs的政策修复工作是协作性的，以他们之间的团结和归属感为前提，涉及到与当地的同行和其他一线工作者的网络合作以及对他们的依靠。由于与不同资源有关的知识和技能分布在不同的人和不同的专业群体中，因此在修复的过程中，不同的SLBs之间需要有大量的取舍，同时他们要反复找出解决问题的最佳方案。医生、护士、医护人员和保安人员合作解决电力故障或处理药品短缺问题，是政策修复过程中SLBs行使其社会技能和建立网络的例子。这种通过迭代合作寻找行动机会并制定解决方案的过程，与将政策企业家精神视为少数个别有进取心的街头工作者的机会发现不同（Arnold 2013）。
第三，一线修复工作的重点是持续提供服务，并主要以公民为中心。这是公民—代理人观点的一个略微不同的表述（Maynard-Moody and Musheno 2000）：虽然公民代理的工作是
根据他们对客户的应得性的评估来减少行政负担，但数据表明，SLBs也是以公民为中心的代理。这一观察结果扩展并补充了关于资源匮乏条件下非正式资源交付的研究（Lavee 2021；Lavee and Strier 2019）。SLBs不是对个别客户做出反应，而是对公民的集体需求和永远存在的不稳定性做出反应，以维持公共服务的提供。不管是涉及物质修复、重新设计程序，还是承担额外的角色，观察到的几乎所有修复工作的例子，都主要是为了确保病人不会因为资源匮乏而被送回。
最后，虽然主要是为了维持服务的提供，但政策修复的结果也可能超出简单的维持现状。有时，修复是拙劣的：从电脑到纸张的转变或容纳额外的病人使医疗系统能够继续运作，但是处于较低的水平。有时，它的结果是政策的升级：创建库存管理使系统能够承担新的功能并具有即时性。它还可以采取政策定制的形式，如在排队策略中根据其情境改变政策；或是物品清理，如用其他废弃的东西重新组合以修复材料；或是回收利用，如用纸来隐藏一堵在可预见的未来不太可能修复的破碎的墙。
结论
政策修复的理念强调了街头工作的合作性、背景性和即兴性，这使得一线官僚能够对当地的环境做出更多的反应和敏感。它还使我们看到一线工作的“物性”，将其概念化为不仅仅是人类独有的政治，而是通过官僚机构的基础设施——它们的物质、过程和实践，将一系列决策固定起来，并在时间上继续展开。那么，把一线工作看作是一种持续的修复实践意味着什么？我们提供两种可能性。首先是直截了当的政治性：我们要重新思考一线官僚机构是一个充满仁慈的地方，在这里，同情心不以偏向（或反对）某个群体为前提（Guul等 2020；Tummers 等，2015年），而是在接近性上，作为属于同一（损坏）情况的一部分和集体存在的不可避免的条件。每一个公民与国家的互动在很多方面都是有纪律的，对有偏见的决策和强制的自由裁量权开放（Lipsky 1980[2010]; Maynard-Moody and Musheno 2000; Lavee and Strier 2019），但一线的实践有可能超越这种自由裁量权的范围。我们相信，修复过程中产生的隐性知识、创造性能力和协作网络可以提供一种方法，以了解街头创新（Brunetto等人，2020）和创业（Arnold，2015）发生的原因和方式。研究还可能为未来的研究提供一种方式，将公共服务动机（Wright等，2016）和SLBs的个人属性，如他们的社会和政治资本（Brunetto等，2020年；Lavee and Strier，2019），与他们对一线组织的政策奔溃的正式和非正式反应联系起来。
转自：“治理学术”微信公众号
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