数字法治政府的机制再造
作者：马长山，华东政法大学教授、博士生导师。
来源：《政治与法律》2022年第11期。全文转载自公众号“政治与法律编辑部”。
目 次
一、从法治政府到数字法治政府
二、数字法治政府的创新机制及其问题
三、数字法治政府建设的推进策略
四、结语
众所周知，在启蒙价值、社会契约、权力分立和法治原则的基础上，形成了世界通行的现代政府架构，它为近代以来的生产生活和社会秩序提供了根本保障。然而，随着信息革命的到来，日益崛起的新兴数字政府形态对现代政府架构形成了深刻挑战和根本性重塑，曾经的法治政府也随之转型为数字法治政府，并成为数字时代的主导形态。
一、从法治政府到数字法治政府
新一轮科技革命产生的重大后果，就是“万物数字化、一切可计算”，形成了涵盖经济、政治、文化和社会生活的全面数字化生态。基于此，从“物理政府”转向数字政府，已经成为一种必然趋势。从世界范围来看，这一过程大致经历了电子政府（数字政府1.0）、网络政府（数字政府2.0）、智能政府（数字政府3.0）等不同发展阶段，形成了以公共平台为核心的数智治理模式和运行机制，这无疑会推动法治政府的迭代升级。
其一，法治政府的数字化转型。关于“法治政府”，官方文件中并没有明确的界定，学术界也说法不一，但确立依法行政、限权施政、程序约束、接受监督、尊重人权等法治框架则是普遍共识，进而把权力关进制度的笼子里。这些无疑是基于“物理政府”的法治设计，但当这种“物理政府”被数字化浪潮所深度重塑和再造后，现代法治政府的基本逻辑也就必然发生改变。
事实上，从改革开放之初，我国就已经开启了政府信息化或电子政务的改革进程，经由“互联网+政务服务”的“放管服”改革，至2021年“数字政府”被写入政府工作报告，我国数字政府建设呈现出规模化的加速发展。这种数字政府固然仍需以“物理政府”为必要依托，但它却通过技术赋能、数据驱动和平台支撑，实现了从政府机构到政务服务，再到治理机制的深度变革，即从工业化的“物理空间”的政府形态向大数据时代的“数字空间”的政府形态转型。为此，刚刚出台的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确要求，要“坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平”，从而“全面建设数字法治政府”。这样，法治政府建设必然要进行数字化转型。然而，这种转型绝非是数字要素与法治要素的简单相加，而是二者融合重生的过程。换句话说，从数字政府到数字法治政府，绝不只是工具化的技术附加，形成“监管的数字技术”或者“数字技术的监管”，而是一项适应数字时代的要求，是对政府理念、机构、职能、流程再造的法治化进程。因而，这是一个模式与机制重塑、制度重建的“数字质变”与转型升级。
其二，数字法治政府的规制方向。总体来看，我国数字政府建设在经历了信息化、数据化阶段之后，目前开始向智能化阶段迈进。其中，基础设施架构是根本支撑，技术架构是赋能工具，业务架构是转型本体，数据架构是枢纽核心。四个部分相互独立又紧密耦合，统一形成了数字政府建设的任务架构。这无疑会引发包括组织机构、治理方式、运行机制和决策模式在内的根本性变革，并决定了数字法治政府的规制方向。这主要集中体现在以下几个方面。
首先，平台化行政。与世界其他国家一样，我国的数字政府也是先从信息化和电子政务开始的。然而，由于电子政务的机制保障不足、部门业务需求分散，不能实现跨区域、跨层级、跨部门、跨业务的数据共享开放体系，因而不能适应系统化、整体性的政府变革要求，走向平台化就成为数字政府建设的主流选择，以实现数据治理、精准治理和智能治理。这样，推进数字法治政府，也必然要回应这种趋势，把政务平台建设、体系架构、平台运行、基础设施、技术保障等纳入法治轨道，从而对平台化行政进行有效规约和风险控制。
其次，数据化行政。数字政府是一种数据驱动的行政构架，其关键环节就是要打破数据壁垒，消除“信息孤岛”和“信息烟囱”，推动各部门、各层级的平台化整合协同和政务数据共享，进而形成数据驱动、数据创新和场景应用的政务新模式。这样，为数据归集、处理、利用、共享与安全等设立规制框架，就必然成为数字法治政府建设的一个重要规制方向。
最后，自动化行政。数字政府的核心在于运用算法进行自动化决策，“资格自动认证系统、排名算法和风险预测模型决定了哪些社区会受到治安巡查，哪些家庭能够获得所需资源，谁会被列入工作候选名单，谁又要接受欺诈调查”，从而形成自动化、智能化的行政方式。然而，无论是商业算法，还是行政算法，都存在着算法黑箱、算法歧视、算法错误、算法滥用等突出问题，而一旦自动化行政出现问题，就会产生程序性、系列性、自动性的不良后果。因此，将自动化行政拘束在法治机制之中，无疑是数字法治政府建设的重要内容。
其三，数字法治的框架支撑。从宏观视野来看，数字法治政府是现代法治迈向数字法治这一转型升级进程中的必然结果和重要部分。具言之，数字法治并不是现代法治的自然延伸和横向拓展，更不是现代法治的数字化呈现。如果说现代法治是法治1.0版，那么数字法治就是法治2.0版。如果说现代法治是立足物理时空环境、展现工商生活逻辑、反映生物人行为方式、旨在实现分配正义，那么数字法治则立足于虚实同构的数字时空环境、展现数字生活逻辑、反映生物/数字“双重人”行为方式、旨在实现数字正义。它体现着以数据/信息为轴心的权利义务关系和以算法为基础的智能社会秩序，是实现数字正义的治理方式、运行机制和秩序形态。因此，数字法治是在现代法治基础上的数字性重塑和新生，是现代法治的代际转型和总体升级，进而为数字法治政府提供了深层驱动和框架支撑，推动着法治政府的迭代升级，也为数字法治政府建设提供了基本的机制保障。
二、数字法治政府的创新机制及其问题
数字政府的全球发展表明，它开启了一场数字时代的行政革命，创造出了“数字空间”政府的新形态。也许它并不会完全取代或者消灭“物理空间”政府，但它却会大大地压缩、改变传统政府的生存状态。基于此，从法治政府升级为数字法治政府，必将是一个从业务流程到体制机制，再到制度模式的总体性重塑过程，进而形成一系列的数字法治创新机制。
（一）数字政府平台机制
数字社会的一个突出特征，就是平台商业模式的异军突起。它汇聚了网络技术、数字技术和智能技术，形成了开放性的参与式架构、矩阵性的价值创造和无界链接的数字生态，释放出数据和算法的巨大效能。这种平台化模式、平台型治理迅速延伸至各行各业，直至政府，进入了“政府即平台、公民即用户”的新时代。英国、美国、加拿大等国先后进行了大量探索。我国《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》也明确要求，要深入推进“放管服”改革，依托全国一体化政务服务平台等渠道，全面推行审批服务“马上办、网上办、就近办、一次办、自助办”和“跨省通办”，“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。这样，就形成了新型的数字政府平台机制。
首先，赋予数字政府新属性。如前所述，现代政府是在“物理时代”形成的，其理论基础是社会契约论，政府与公民是“主人”与“公仆”的关系，政府承担着保障公民的生命、财产、自由和安全等宪法义务。但在实际的政府运行中，则出现了效率低下、政党分肥、权利保障不足等问题。于是，从19世纪晚期开始，进入了政治与行政二分、注重法治和民众参与的新时期。20世纪80年代后，又兴起了“新公共管理运动”，出现了政府社会化、公私伙伴合作和公民参与的公共行政模式，理念上也实现了从“统治”到“治理”的转向，乃至进行了市场模式、参与模式、弹性模式和解制模式等的不同尝试。然而，上述变革探索一直没有超出契约论的理论框架，即便是从传统行政的“管制导向”转向了新公共管理的“顾客导向”，依然带有“老板”式的中心主义味道，对民众的赋权和创新激励不足。
数字政府开启了平台型政府的新模式，它基于“政府即平台、公民即用户”的全新定性，摆脱了社会契约论的价值预设，转向了双边市场理念和三方主义理论，形成了平台主体、供给主体、需求主体交叠互动的平台范式架构。在这种模式下，政府的职责是随时随地提供各方所需的信息，公民能够掌握解决国家和地方层面问题的必要技能，从而强化公民赋权和激发创新。于是，政府就可以精简到仅剩基础设施、核心应用、协同规则等基本要素，而更多的管理和服务则是靠政府内外人士的创新、开发和推动。此时，政府乃是一个居中的召集者、撮合者、推动者，而不是先行者、控制者。这样，平台型政府就不仅应当注重行政权力与公民权利之间的互动，还应当注重行政权力在公民权利之间互动中的作用，以及在其他私权力、私权利之间互动中的作用，因而必将走出行政权与公民权的二元平衡范围，进入多元主体间的交互境地，为“公民用户”（终端用户）提供便利服务和良好体验，重塑了政府行政、社会协同与公众参与的方式。
其次，形成数字行政新结构。社会契约论基础上的传统行政体系，是一种国家与社会、政府与公民的二元结构，反映着公私对立和制约平衡的精神底蕴。但数字政府的平台化构架，则基于三方理论而形成了多元交互关系，即在政府平台建设和运行过程中，政府对外发包、购买服务，而科技公司、头部企业等参与平台建设，它们通过平台设计、算法设计、平台管理、数据分析、技术维护等方式，能够或隐或显地参与行政决策、分享部分行政职责，从而形成扁平化、分布式、节点性的行政结构。这样，“政府即平台、公民即用户”已不再是政府与公民之间那样简单的对应关系，而是形成了公权力、私权力、私权利的三重交叠互动机制。
最后，塑造数字行政新关系。数字政府的平台化模式，能够通过平台的双边市场、数据信息和建模算法功能，突破物理时空阻隔和限制，推进全要素、全场景可视化、协同化，切实做到“一网通办”“一网统管”“一网协同”“接诉即办”。这一方面实现了跨区域边界协作治理、跨层级纵向整体治理、跨部门横向协同治理、跨公私领域合作治理等跨界治理创新，形成一种政府、社会与公众之间点对点、立体式、即时互动的治理模式；但另一方面，也在新旧交替中产生了封闭性与开放式治理、科层式与扁平化治理、碎片化与整体性治理、通用性与专业化治理等内在张力和治理悖论，亟待从组织结构、制度安排、运行机制、应用场景等方面，积极探索和构建跨界治理创新的数字行政新关系，从而打造部门协同与公私协同的扁平化、开放式、整体性的数字政府。
综上可见，数字政府创建了新型平台机制，实现了对政府组织结构的再造，生成了“数字空间”政府和数字法治机制。它“实际上正重塑着整个法律体系运作于其中的社会空间，改变着大数据掌控者（包括国家和商业机构）与公民个人之间的权力关系，并创生出许多无需借助法律的社会控制方式”。它在消解传统社会基础和行政结构的同时，也在重塑着政府、企业与社会之间的角色与功能，其在本质上是技术赋权对政府、社会权力和公民权利的重建。这其中存在不可忽视的风险或问题：一是，数字政府并不能完全套用平台经济的理论和逻辑，因为它毕竟具有基本的公共属性和职能，特别是在福利行政、给付行政、治理行政上，要承担起必要的义务和责任，而不能完全是居中撮合、居中服务，也不宜以获得收益为目标；二是，“一网通办”“一网统管”“一网协同”在产生促进效率、统一标准、便利为民的良好效果的同时，过度平台化、共享化也会大大消解层级、地域、部门之间的权力分工和制约功能，一旦织成一张无处不在、无缝连接、一体运行的权力“天网”，那么如何制约权力就成为一个严峻的挑战和问题；三是，政府平台建设基本都是与少数技术公司和企业的合作，这些企业只是按照政府提出的要求进行闭门设计，缺少民众参与和对社会诉求的吸纳；四是，数字政府平台化是为了更好地提供公共服务、履行政府职能，更好地让民众来分享数字发展红利，因此，应适时防止将数字发展视为新兴“飞地”，甚至视为“西部世界”那样可以进行“圈地”的工具主义、功利主义倾向，警惕凭借新兴技术实施权力扩张，造成“权力技术化”“技术权力化”的异化风险，从而切实践行数字政府建设“以人民为中心”的宗旨。这些无疑都是数字法治政府建设所要面对的重要问题和领域。
（二）数字行政行为机制
从2020年开始，我国的数字政府建设进入了新时期，各个领域已经从一个简单的工具性应用场景转向了机制再造、制度重塑的变革升级阶段。目前，我国正在加快实现“新五化”，即“从线上到双在线”的网络化、“从分散小平台到统一大平台”的平台化、“从分散的信息化产物到整合的数据资源”的数据化、“从基于业务的信息技术应用到基于数据的智能化创新”的智能化、“从相对封闭的自循环到开放的创新大生态”的生态化。数字行政行为机制也逐渐生成。
其一，在线政务服务。截至2020年底，全国一体化政务服务平台已联通31个省（区、市）及新疆生产建设兵团、46个国务院部门，接入地方部门300余万项政务服务事项和一大批高频热点公共服务，政务服务正从政府供给导向向群众需求导向转变，从“线下跑”向“网上办”、由“分头办”向“协同办”的成效更加明显。一些地方则开始探索政务服务“秒批”改革，通过信息共享、自动核验、智能比对，实现了全程无人工干预自动审批，推动政务服务由“基于材料”的审批向“基于数据”的审批转变。这些在线流程中的身份认证、信息交互、信息处理等，已经超越了人的生物属性和物理空间，其活动方式呈现为“屏对屏”的虚实交融场景，其实质都是数字空间中的数字身份、数字表达和数字行为。这自然就会形成一种全时空、泛在化的数字公共服务和数字化公共参与形态。因此，这并不是一种简单的技术赋能和方法改进，而实质上是从“物理行政空间”迈进了“数字行政空间”，从“生物人”政务服务走向了“数字人”政务服务。
其二，智慧监管执法。数字政府建设的重要目标，不仅在于提供“掌上办”“指尖办”“一网通办”“跨域通办”等便捷性的政务服务，更在于塑造精准服务功能、监测预警功能、决策支持功能、全程监督功能、协同办公功能。为此，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》和《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确提出，要深入推进“互联网+”监管执法，探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，充分运用非现场、物联感知、掌上移动、穿透式等新型监管手段，弥补监管短板，提升监管效能。近年来，在一些基层治理过程中也创造了大量的新模式新机制，如非现场执法和现场线上执法检查的“双现”执法，“提前知、提前控、全程知、全程控”的业务流程，以及全领域物联感知、全要素数据共享、全过程业务协同、全方位科学决策的“四全”智慧体系等。这样，就凭借新兴技术将传统的“自然”执法行为，转换为数据化、可视化、代码化的数字执法行为，形成了穿透式、智慧化的监管执法模式，以新型监管技术提升了监管智能化水平。
其三，自动化行政决策。数字政府建设不仅要求越来越多的国家事务和社会事务都要进行大数据归集和全流程在线通办，也会日益增加算法技术的应用广度和深度，从电子交警执法、犯罪预测与防控、信访风险预测与防控、政府招投标管理系统、生态环境风险评价系统等领域，不断向更多的数字政府业务领域延伸，从而带来“在治理、服务、决策模式上的根本性改变”。一是依托数据和算法的AI机器决策替代人类决策，无疑有利于大幅提高效率，保证标准统一，克服执法的任意性，从而实现执法流程的智能化再造；二是有利于把数字政府具象为自动化运行的“数字机关”和数字行政行为，从而优化完善“互联网+”监管执法和“互联网+督查”机制，形成目标精准、及时敏捷、穿透性强的新型执法和督查模式；三是自动化行政决策是一个基于数据分析、规则适格、标准衡量和结果计算的技术程序，它把执法过程中的事实、规则、程序和处理转换成代码来自动运行，这就有利于促进执法的客观性、科学性、精准性、快捷性，并能够形成全过程留痕，从而加强对权力运行的制约和监督，把执法权力关进“数据铁笼”。
应当说，在线政务服务、智慧监管执法和自动化行政决策，充分展现了数字机关的行政职能和数字作为，是实现数字法治政府建设的重要载体和基本方式。然而，这些数字行政行为机制无疑也是一把“双刃剑”，其中所衍生的一些问题或困境，在很大程度上已经脱离了传统行政行为的规制路线。
首先，自动化行政是通过数据和算法来完成的，而数据的抓取、归集、清洗、标注以及知识图谱的绘制，都是一个复杂的人工过程。同样，建模算法更是一个参数设置、权重系数和喂养训练的主观设计过程，往往会带有目标选择和主观偏好，“当人工智能系统的输出倾向于违反规范（道德或社会）标准，导致一种个人、群体或内容因其政治取向而受到不公平的特权或歧视时，就会出现算法政治偏见”，更多的算法黑箱、算法错误、算法滥用等问题也由此而来。然而，公众却无法参与其中，只能被动地接受算法决策结果。即使算法设计者完全做到客观中立，但依然是“由相同的数据材料可以得出完全不同的行动方法和算法，这些不同的方法也会导致对于现实完全不同的解释”。事实上，由于算法本身是人类理性的结晶，抽象与简化是算法形成过程中所必不可少的步骤和方式。这意味着算法在设计之初不得不引入的某种简化和误差，也会在之后不断的迭代中被不可避免地放大，这也被称为算法的“原罪”。在全球数字政府的发展进程中，“明确发现发展大多是关于技术的数量和范围，而忽略了更基础的正当性问题”。可见，算法决策的正当性、合理性、合法性确实是数字法治政府建设应当认真对待的重要基础和法治前提。
其次，自动化行政的算法决策效率不可否认，然而，它通过代码和算法对规则和程序进行了改写和重建，这其中必然会产生规则程序在价值内涵、权力责任和拘束功能上的“变异”和“耗损”。那些“瞬间完成的行政行为在压缩行为时间、提高效率的同时，则克减了相对人事前要求告知、陈述申辩、举行听证的权利，压缩甚至取消了行政机关说明理由的义务，公众参与存在被架空的危险。算法决策程序的迅速性、自主性，一定程度上钳制了个人表达的实现，引发了个人在公共行政中的‘离场’”。
最后，算法决策通过“双在线”、行政程序代码化、系统性裁决等方式，实现了数字行政行为的流程再造。于是，更多的是具有客观性、科学性、一致性“光环”的机器执法，当事人对于裁决异议，不仅难有“面对面”对话的可能，也难有获得申诉救济的公平机会。同时，一些地方政府仍有绕开电子监督系统行使自由裁量权的一定空间。通过提前联系企业、提前在线下完成审批工作，地方政府甚至可以达到“零天审批”等非常规的审批速度。这意味着数字政府建设中的“双标”问题也不可忽视。上述情况表明，将数字行政行为机制纳入法治轨道，是数字时代的一个重大使命。
（三）数字公民参与机制
公民参与一直是现代政府发展的核心议题，也是现代政府变革的基本动力。随着从现代政府转向数字政府的深刻转型，公民参与也在内容、方式、形态、途径等方面发生了巨变，形成了新型的数字公民参与机制。
1.扁平化的数字参与
事实表明，“数字时代的社会变迁之所以是根本性的，是因为数字技术改变人们的行为方式，进而重组了生产组织方式，重塑了生活方式，重建了社会结构，再造了社会运转机制”。其中，数字政府、数字机关打破了传统科层制的“自上而下”的管理模式，形成了政府平台化、行政数字化的治理机制。也就是说，数字政府会越来越多地转向“用户驱动”，它将适应公民、企业、非营利组织和其他合作伙伴的需求和期望，创建个性化、交互性和易于访问和使用的交互。这样，“全体民众能够借助平台上直播访谈、民意征集、信息订阅等多种途径，自由地参与互动，直接与政府部门对话，并能在第一时间得到官方回应”，从而形成扁平化、即时性、个性化的数字公共参与，进而不断推进全过程人民民主。
2.多层级的共建共治共享
数字政府建设不仅包括电子政务，还广泛涉及公众参与、业务协同和组织变革，反映着数字经济、平台模式的共建共治共享属性和要求。如加拿大就探索出“众包”（Crowdsourcing）和“联合生产”（Co-production）的互动方式，其实质是政府与公民之间的权力共享，其目的是政府与其他主体以合作和交互的形式创新信息共享与服务供给。在当前技术变革的背景下，这些“与公民的合作将成为未来公共部门改革的基石”。首先，在数字政府建设上，我国也多是采取外包、众包等方式提供公共服务。提供平台的政府部门作为一个“数字机关”和“平台商”居于中间，左右的供给侧、需求侧是多样性的“商家”与“用户”——平台应用开发方与平台应用使用方，从而呈现出双边多维多面的共建共治共享场景。其次，在数字政府运行上，按照《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》的要求，各省（自治区、直辖市）要统筹建成本地区各级互联、协同联动的政务服务平台，实现从省（自治区、直辖市）到村（社区）网上政务全覆盖，加速形成“一网通办”“一网统管”“一网协同”的共建共治共享机制。再次，在政务数据共享上，要进一步明确政务数据提供、使用、管理等各相关方的权利和责任，推动数据共享和业务协同，形成高效运行的工作机制，构建全国一体化政务大数据体系，加强政务信息系统优化整合。最后，在公共数据开放上，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求在依法保护国家安全、商业秘密、自然人隐私和个人信息的同时，推进政府和公共服务机构数据开放共享，优先推动民生保障、公共服务、市场监管等领域政府数据向社会有序开放。这样，就形成了从数字政府建设、服务平台运行、政务数据共享、公共数据开放的多层级共建共治共享机制。从理想的建设目标来看，政府通过提供稳定和开放的场所、规则、技术、信息、服务等基础性组件，消除不同利益主体之间的政策冲突，吸引、召集、撮合、协同和监管多元主体共同合作参与公共行政，推动传统的政府控制转向数字时代的主体交互性行政，从而精简、松绑、减轻政府在公共行政过程中的复杂程度、负担和支出，形成政府负责、社会协同、公众参与的共建共治共享的新型政府治理模式。
3.高素养的数字能力
与传统“物理政府”不同，数字政府体现出明显的社会开放性、权力多中心和双向互动等特性，它以更加开放的心态把民众当作“合作伙伴”和城市问题的“决策者”，直接运用社会主体力量，给民众提供广泛的参与机会，“强调了参与式治理的不可或缺，从告知性、咨询性的象征参与到合作性、决策性的实质参与”。然而，这些参与的内容、途径、方式等均已超出了传统范围，增加了太多的数字元素和技术操作，无论是“掌上办”“指尖办”“随后拍”，还是线上议事、在线听证、咨询论证、诉求表达等，都需要通过政府平台、APP、手机操作等在线互动方式来完成，同时也需要人们具有较强的个人信息保护意识和数字参与认知，形成高素质的数字能力。为此，国家适时提出了克服数字鸿沟，加强全民数字技能教育和培训、普及提升公民数字素养的战略部署，进而确保数字社会公民能够具备数字获取、制作、使用、评价、交互、分享、创新、安全保障、伦理道德等一系列的数字生活素质与能力。
4.分布式的数字监督
进入数字时代后，物质世界、社会世界和精神世界都呈现出加速转变之势，它日益深刻地改变着社会的“时空体制”，“人类主体无可避免地去中心化、分裂、充满张力”。传统公共领域也经由网络公共领域的结构转型，迈向了去中心、分布式、匿名性的数字公共领域，公民监督也随之呈现出分布式的数字化形态。一方面，每个人都是一个媒体记者，每个微信朋友圈都是一个电视台，每个“随手拍”都是一只监督之眼。如铁链女事件、郑州赋红码事件、唐山烧烤店暴力事件等，都在自媒体、微信朋友圈上广泛传播，形成了强大的舆情压力。另一方面，公众关注、评论和转发的“热点”“热搜”事件，大多都是“用数据说话”，通过“天眼查”、中国裁判文书网、中国知网、政府信息公开平台等对热点事件进行“背景挖掘”“发现秘密”“揭露丑恶”，各种意见和观点纷呈，有时争论十分激烈、甚至偏执一端。但无论如何，这种分布式的数字监督已成为数字时代社会发展的一个重要趋势，也是数字公民参与的一个重要途径。
上述机制是“用户中心”主义行政运作过程的必然结果，也是数字政府发展的重要驱动力和深层支撑，代表着数字民主和数字法治的发展方向。然而，它并不是理想化的，很多方面仍然任重道远。首先，数字公民参与的实质性转型。近年来，一些发达国家不断推进从“政府播放模式”到“政民交流模式”的数字治理，但其结果却是在数字技术越来越先进、基础设施越来越齐全、政府投入越来越多的情况下，信息提供和服务供给的数字治理“表层”很光鲜，但政民互动、公民参与、合作治理等数字治理“深层”却很平淡，直至近来才有了实质性进展。在我国，如何克服形式主义的“装饰”和工具主义的“御用”意识，推进实质性的数字公民参与和全过程人民民主，也是一项艰巨的时代任务。其次，数字公民参与的现实障碍。由于政府部门并不懂技术，也缺少相应的开发基础和条件，因此，数字政府建设多为外包形式的政企合作，很多时候都是闭环开发设计和运行调试，这就很容易导致政府的开放度不够、缺少吸收公众参与的民主意识，甚至过于依赖企业技术，在实施公众参与、维护公开透明上被企业“绑架”，“算法自动化决策系统由私营公司‘技术垄断’，公众参与权难以得到保障”。最后，数字公民参与的权利悖论。在数字政府建设过程中，很多国家都出现了公民被赋权的同时又被剥夺权利、一方面权利在扩大但另一方面权利又遭削弱的悖反现象，“个体会觉得被技术变革授予了更多权利，因为他们获取资讯、进行沟通、组织活动变得更容易，从而丰富了其参与公民生活的途径和方法。但同时，个人、公民社会团体、社会组织和当地社区越来越深刻地感受到被投票、选举等传统的决策程序排除在外，失去了有效参与能力，其影响力和发言权被支配机构忽视，在国家和本地治理中的权利日渐弱化”。其中既有从工商社会进入数字社会所引发的、基于技术进步中“以权利换便利”的数字权利重建，也有由于体制机制转型所引发的、基于技术赋权不平衡的技术化权力扩张。这无疑会对数字公民参与机制的法治功能产生重要影响，并制约其数字法治效果。
（四）数字社会治理机制
在新兴技术革命的巨大推动下，人类社会快速地从工商社会迈进了数字社会，虚实交融打破了物理时空，一体化平台突破了地域层级，数据可视超越了经验理性，从而形成了新型的数字社会治理机制和范式——“数智治理”。它是由数字政府主导的，以数据和算法为中枢，以平台为载体，形成了数字化和智慧化一体交融、万物互联、人机协同的新型治理形态，旨在运用数字技术、智能技术推动社会治理更加智慧。
应当说，新型数智治理既是数字政府建设的一项重要任务，也是数字政府运行的一项基本功能。数字政府组织和动员社会各方力量，将网络技术、数字技术、智能技术融入社会治理体系之中，其优点在于敏捷性、节点性和穿透性，能够为民众提供便捷服务、即时保障和有效化解社会风险，消除传统治理中难以克服的盲点、堵点和痛点，从而实现了对传统治理模式的迭代升级，使得数智治理成为构建数字社会秩序的核心机制和根本途径，具有重要的时代意义。然而，它也存在技术赋权、公共参与、法律规制和人文精神等方面的法治悖论，亟待加以制度化解决。其中的一些重要问题仍需理论重申和实践关注。
第一，应防止数智治理脱离法治框架。“一屏观全区、一网治全城、一键管应急”的数智治理指向，集成“望远镜”“显微镜”“雷达”的数智监控功能，“提前知、提前控、全程知、全程控”的数智治理体系等，均应保持在数据合法性、算法合理性、程序正当性的基础上；在“链通万家”——区块链+小区自治，以及从网格“扫楼”“巡街”到全域智治平台的升级过程中，应防止通过“人过留影、轨迹分析”来过度捕捉数字足迹，防止数据和算法的误用与滥用，从而谨防数智治理蜕变成“数字专制主义”。
第二，应防止权力制约的技术性逃逸。数智治理具有坚实的技术底座，通过技术赋能来实现传统治理所难以达到的目标。这就需要对制度规则和行政程序进行技术性改写，使之变成自动运行的代码和算法。在这一过程中，一些政府部门往往会从自身立场和利弊权衡出发，技术性地“变通”规则、压缩程序和调整自由裁量空间，从而以“暗度陈仓”的方式绕开有关制度和程序的约束与控制，形成在规则适用、裁量判断、制约监督、行政责任等方面的规制逃逸，这无疑是数字法治政府建设所要面对的重要问题。
第三，应防止数智治理侵蚀人文精神。数智治理的目标应该是科技向善、服务民生，打造以人为本、便捷舒适、自由安宁的数字生活。但同时，我们也要谨防技术异化的风险。如果现实生活中的理性退化为算法和计算，计算甚至蜕变成算计，那么“个人的生活与行动也极可能被日益强大和精准的算法所主导甚至‘绑架’”，人们所担心的“算法铁笼”也就难以避免了。因此，数智治理不能迷失人类的“意义世界”和“价值空间”。另外，由于人工智能体不可能在与人类交互中具有真正意义上的观点取替、同情关怀、身心忧急之特性，因此，当AI技术赋能数字治理出现问题时，政民的深层互动就可能会面临“人类同理心危机”，因此，需要提前做好相应的预防工作。
三、数字法治政府建设的推进策略
上述数字法治政府的创新机制，代表了数字治理的“中国智慧”，反映着数字时代的法治发展趋势，但其中存在的问题和困境却不可小觑。因此，需要采取客观务实、开拓创新、包容审慎的策略，积极推进数字法治政府建设。
（一）坚守数字法治价值
尽管数字法治是现代法治基础上的迭代升级，但它依然是一套治理方式、运行系统和秩序形态，依然承载着必不可少的价值取向，依然需要稳固属性、确定方向的导引机制。然而，数字法治价值无疑不再囿于传统范围，而是实现了时代革新。
首先，赋予核心价值观以数字内涵。“富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观，是社会主义核心价值体系的基本内核、根本性质的高度凝练与集中表达。但它们在数字时代被赋予了新内涵，反映着数字发展的新要求。因此，在数字法治政府建设的过程中，加强个人信息保护、防止算法歧视、弥合数字鸿沟、促进数据开放共享、增强公民数字参与、推动数字民主发展等，就成为贯彻社会主义核心价值观的时代任务，以确保数字法治政府建设不会偏离“良法善治”的发展轨道。
其次，维护数字正义价值。公平正义是人类自古以来的美好追求，也是现代法治的核心价值。但随着数字时代的到来，人类的生产生活发生了颠覆性的深刻变革，数据信息与建模算法开始担负起关系建构和秩序塑造的重要功能。此时，公平正义的领域和范围就不再局限于物理方式的资源分配模式与机制，而是形成了数字方式的“分享/控制”模式与机制。因此，“自由、平等、民主以及法律、秩序和正义都将被重新定义，数字正义将是最高的正义”。在2022年全国“两会”期间，代表和委员们也纷纷主张，“正义，当以看得见的方式实现，当均等地照在每个人的身上，在共同享受数字正义的道路上，一个也不能少”。因此，提升全民数字素养，共享数字红利就成为一项迫切任务，这也是数字法治政府建设的重要使命。一方面，要确立数字法治思维、秉持数字法治方式，有效克服技术主义、工具主义、功利主义观念，防止权力技术化和技术权力化的异化现象，从而坚持“以人为本”，让数字技术服务于人、造福于民众，而不是钳制百姓、强力“维稳”或者“装饰”政绩、腐败牟利的工具；另一方面，要真正落实“共建共治共享”原则，建立数字时代的执法权力运行机制和管理监督制约体系，切实保障数字公民权利，让数字正义保护百姓，让可视正义进入人心，这不应该是一句口号，而应当是数字法治政府的基本要求。只有这样，才能防止数字法治政府建设流于形式，也才能真正地实现预期的迭代升级、发挥应有的数字法治功能。
最后，保障数字人权。在当今数字时代，“人类变得越来越电子化”，每个人每时每刻都是一个数据信息的生产者，也是一个数据信息的消费者；既是一个传统的自然人，也是一个新型的数字人，在数字政府的关系框架下则是一个数字公民。数字人、数字公民的身份和生态给人们带来了数字发展的红利，但也面临着数字鸿沟、算法歧视、算法操控等方面的生存发展困境，因此，数字人权问题日渐受到关注。事实表明，数字正义、数字人权在对数据信息的控制、基于算法的控制、通过算法的控制等领域表现得十分突出。为此，联合国教科文组织《人工智能伦理问题建议书》明确指出，人工智能这类技术极具侵入性，其广泛使用很容易对人权和基本自由带来威胁。因此，应明确禁止使用人工智能系统进行社会评分和大规模监控，个体也应该有权删除其个人数据记录，各国应采取行动来改善数据保护和个体对自身数据的控制权。美欧贸易技术委员会关于“人工智能和ICT安全”的第二次声明也强调，要保护和促进一个开放的、可操作的、安全和可靠的互联网，尊重民主、人权、善治和透明原则。对我国而言，数字政府建设的宗旨乃是为民众提供优质服务，增进数字公民的权利保护、提高其参与能力和生活质量，因此，绝不能异化为限制人、操控人的自动手段。可见，保护数字人权、捍卫数字法治价值，无疑是我国数字法治政府建设的生命线。
（二）确立数字行政的正当合理框架
数字政府的四大创新机制，呈现了新时代的数字行政模式，突破了“物理空间”政府的正当性合理性框架。因此，需要在原有法治政府架构的基础上，进行制度机制的根本性重塑和数字化创新，建构数字行政的新型法治原则。
1.数字行政的合法性
我国《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确要求，要着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，全面建设数字法治政府。因此，数字政府建设和数字行政过程都必须纳入法律的规制体系之中，以确保其规范化、法治化运行。当然，这里的“法律”大多应是数字行政法。
首先，数字行政须于法有据。“法定职责必须为，法无授权不可为”是最基本的行政原则，但随着数字政府的加速转型，一些数字行政行为超出了“物理政府”的规制范围和框架，至少是处于“模糊状态”或者“空白地带”，这就导致数字行政的合法性问题开始凸显。尤其是一些地方政府或部门，为了进行“技术赋能”、力图解决原来解决不了的难题（如截访、城管、治安等等），便纷纷开发具有人脸识别、数据画像、行为预测等功能的自动化行政系统，其中的数据来源、数据处理、算法建模等均与《民法典》《个人信息保护法》等法律发生冲突。本次疫情防控中的“层层加码”、郑州对储户“赋红码事件”等，同样显示出数字行政“滥作为”的严重风险。因此，加强对数字行政的法律规制是一个重要的时代课题。
其次，数字行政需新型立法。尽管迈向数字政府是一种换代升级，但这并不是另起炉灶，而是在“物理政府”基础上的重塑与重建。这样，曾经的行政法体系并不足以满足规范数字行政的需要，因此，亟需针对数字行政的特殊属性、运行过程、内在逻辑、自动化行政效力以及数字机关与数字公民的关系等，大力推进规制数字行政行为及其关系的新型数字行政立法。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》也提出要求，要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》则进一步指出，全面建设数字法治政府，要“依法依规推进技术应用、流程优化和制度创新，消除技术歧视，保障个人隐私，维护市场主体和人民群众利益”。然而，这些立法涉及的领域和关系十分复杂，技术性因素很多，风险性也更大。更为重要的是，当代的人们已经别无选择地被卷进了全时空、全领域的数字化平台服务，他们常常“受制于看不见的规则”，因此，必须“让他们对管理他们的规则有直接发言权，让权力负责，而不仅仅是透明”。这样，就要采取更加广泛开放、多元参与的立法模式。特别是在行政精英、企业精英、技术精英之外，更多吸收行业代表、社会代表、专家代表，按照“全过程人民民主”的方式来参与立法过程，实现数字行政立法的民主化、科学化，确保数字法治政府建设行稳致远。
最后，数字行政应科学编码。从技术角度来看，数字行政的基础是数据，核心是算法。这就需要海量的数据归集和处理，需要进行大量的知识图谱绘制、算法建模和代码编写。其实质是把行政规范、行政过程以及自由裁量转化成计算逻辑和代码的自动执行。然而，这一过程无疑嵌入了主观判断、利益选择和价值观设定。因此，“一个社会对于司法、自由和机会的价值观已经与代码的编写方式和作用目的息息相关”。与此同时，由于法律规则既有确定性又有语义模糊性，既逻辑严谨而又程序繁琐，因此，关于法律规则的算法模型就需要太多层叠无休的复杂决策树。然而，一旦“错误的编码导致法律条文被严重扭曲，其效果也发生了改变”。可见，数字行政绝不是一个简单的技术应用过程，而是一个高度复杂的编码转化过程，其中很容易受到主客观因素的干扰而发生规则和程序的扭曲与耗损，甚至经由代码的改写重建而发生悖反后果，这就与数字法治政府背道而驰了。因此，最大限度地反映规则的原意和精神、保持程序本身的价值和功能，从而实现严谨的、科学的程序编码，无疑是数字行政合法性的重要组成部分。
2.数字行政的合理性
公平公正、合情合理是数字行政能够维护民权民生、赢得公信力的根本保障，也是促进数字法治政府建设的重要基石。它不仅涵盖传统正义，更需要体现数字正义，主要包括三个方面。
其一，坚持“以人民为中心”。数字政府形成了以数据和算法为支撑的平台运行模式，然而，在数据清洗、数据标注、知识图谱绘制、算法建模、代码编写等技术实践过程中，都不可避免地嵌入了设计者、操作者的价值观念。这样，就会“插入设计者的主观优先级和目标，然后根据这些逻辑开始组织世界，对未来的结构、权力关系、优先级和目标进行编码”。对此，有西方学者就直言，算法的背后是人，人应该是丈量算法的尺度，因此，算法只能“属于人民”。当前，我国对治国理政进行了“以人民为中心”的科学定位，同时，要求积极发展“全过程人民民主”——民主的主体要“全”，参与的内容要“全”，覆盖的范围要“全”，民主的流程要“全”。在一背景下，任何数字行政行为，都需把“以人民为中心”作为根本原则和立足点，任何时候、任何事情都“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位”，而不能违背这一宗旨。只有这样，才能有效抑制权力技术化和技术权力化的工具主义、扩张主义倾向。更好的数字行政致力于保护数字公民的权利和自由，提升数字行政的公平合理性，“让数字政府建设成果更多更公平惠及全体人民”。
其二，遵循数字比例原则。数字政府是建立在数据、算法和平台架构基础上的，它不仅汇集了公民、企业、社会组织和各级政府等多方的数据信息权益，更重要的是通过数字政务处理来组织、干预、影响多元复杂的利益关系，塑造着公权力、私权力和私权利之间的相互关系和权益边界，因此，必须遵循数字比例原则。它不同于一般比例原则之处在于：一是不再局限于“物理时代”的正义判断和权利观念，而更多地按照数据分享与控制的数字发展规律，确立保护与利用并重、包容审慎的主导原则，维护数字化服务中的平衡互惠和权利交换，从而反映和展现数字正义价值；二是遵守数字行政所“必要”“必需”的底线边界，防止“技术赋能”名义下的超范围、超限度、超强度的数字权力扩张；三是恪守科技伦理，确保公平公正，尊重数字人权，避免数据和算法的误用和滥用。
其三，防止数字行政异化。建设数字政府的核心目标是打造普遍存在的服务体系，提升智慧便捷的服务能力，拓展公平普惠的民生服务，从而实现整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府治理体系。然而，一些地方、一些部门却出于政绩工程、权力本位、工具主义，甚至是利益输送的考量，把技术当成资本和权力的工具，借助数字政府建设去做那些原本做不到的“感知控制”，变成凌驾在公众头上的智能联动的“权力眼睛”，于是，就形成了与国家发展战略相悖的“电子衙门”和“电子官僚主义”。一旦算法决策越来越多地被用来推动、引导、刺激、控制、操纵和约束人类行为，就会形成人们所担心的“算法铁笼”。因此，若要确保数字行政行为的合理性，就必须采取有效措施，控制数字行政行为的技术异化。
3.数字行政的正当程序
数字行政摆脱了传统的“物理”模式，它能够以有效的数据收集、分析处理和算法建模方式来实现国家和社会治理效能。因此，它不可能简单照搬原来的行政操作规程，而是要通过赋能再造来优化政府治理流程和方式，形成快捷精准、智能高效、共建共享的技术性正当程序。这既对传统的公开合理原则、自由裁量、法律责任等形成了挑战，同时也为数字行政的制度创新提供了难得的机遇，因此需要按照数字时代要求和数字法治逻辑来予以变革重塑。
首先，数字行政的公开透明性。数字政府采取的是一种平台化、数据化、自动化的数字行政方式，它建立在技术底座的基础上，不仅展现着既有的行政逻辑、治理逻辑和法治逻辑，也深蕴着科学逻辑、计算逻辑和信息逻辑。这就大大增加了数字行政过程的复杂性、博弈性和风险性，并且，数字政府建设中的技术外包也导致了相对的闭环性。这样，就需要在政府平台建设、数据开放共享、自动化决策、穿透式监管等方面的设计研发和应用示范上，增强其公开性、透明性和参与性。对于重大事项的算法决策机制，应当公示其计算原理、计算目的和核心运行机制等，并定期进行第三方的效果评估，从而确保数字行政过程的公平合理性。
其次，自动化决策的可解释性、可诉性、可责性。数字化、智能化的飞速发展，导致“在我们的世界里，信息哨兵纵横交错”。同样，数字行政重心也是自动化决策，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》就要求，要运用多源数据为市场主体精准“画像”，强化风险研判与预测预警；要充分运用非现场、物联感知、掌上移动、穿透式等新型监管手段，弥补监管短板，提升监管效能。然而，基于数据画像、行为预测、算法裁决的大量自动化系统，都难以回避“算法黑箱”“算法偏见”“算法错误”等“老大难”问题。在全面推进数字法治政府的背景下，这些自动化决策一旦遭遇质疑或者投诉，就应提供便捷有效的解释程序、可诉途径和追责机制，“它可能意味着对数字系统的特定决定、预测或行动提出质疑或上诉的权利”，并建立以算法审计为核心的司法救济渠道。
最后，数字行政的流程塑造。数字行政的平台化、数据化、智能化方式，会使得原来的很多行政程序都压缩为封闭性的代码运行，这一方面减掉了“面对面”的异议互动和酌情裁量，另一方面也会流失一些程序缓冲和制约，进而形成了“机器强加给人们的‘解决主义’功利逻辑”。这就很容易导致算法滥用和技术性权力扩张，并产生不仅没有把权力关进“数据铁笼”，反而民众被关进“算法铁笼”的不良后果。为此，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确要求，要“以信息化平台固化行政权力事项运行流程，推动行政审批、行政执法、公共资源交易等全流程数字化运行、管理和监督，促进行政权力规范透明运行”。这就亟需加快立法进程，有效塑造数字行政流程和技术性正当程序，“建立事前、事中与事后管控机制，从政治路径与技术路径动态强化对算法官僚的控制”。此外，对重大事项的自动化流程和算法决策，应当为公民或社会用户提供必要的、可替代性的“人工选项”，对于其争议要保留人力“最终裁决”的程序。只有这样，才能有效地推进数字法治政府建设。
（三）保障数字公民参与权利
推进数字法治政府建设，不仅要适时确立数字法治价值、构建数字政府制度，还要大力推进数字公民参与。只有形成良性充分的民主参与，才能为数字法治政府建设提供内驱动力和根本支撑。
1.拓展数字参与空间
众所周知，信息革命的一个重大后果，就是让每个人都形成了一个“数字化双胞胎”，并“与‘他’的人如影相随，以确定他的未来，成为他的新命运”。这个数字“双胞胎”既行走在日常生活之中，也呈现于数字行政场景之中；既获得了空前的虚实同构的行动能力，也面临着算法歧视和数字控制的风险。这样，在数字政府发展进程中，如何增进数字公民参与，保持数字政府的开放性、民主性就显得十分关键而重要。然而，在数字政府建设的探索初期，各种难题、障碍和困境也比较多。因此，欧美国家也经历过注重工具性应用的“技术理性”阶段，甚至出现了前述的“一方面权利被扩大，另一方面权利被削弱”的悖论态势。基于这样的严峻现实，它们开始转向数字政府的实质性建设，大力推进和拓展数字公民的民主参与。加拿大政府就推出了“与公民协商”（Consulting with Canadians）计划和“开放法规”（Open Regulation）计划，以实现公民的在线表达、审查评议与公共协商，从而促进了双向对话和公民参与。新加坡政府则打造了透明的信息对话平台和公民参政议政的政策论坛，促进政府的政策制定及修订工作。对我国而言，也要尽力克服数字政府建设中的工具主义、技术主义、功利主义、形式主义误区，不仅要注重技术赋能和治理能力，更要把数字政府打造成更好地为民众服务、促进全过程人民民主、切实保障民权民生的基础平台。为此，国家的《“十四五”发展规划和2035年远景目标纲要》《“十四五”数字经济发展规划》《提升全民数字素养与技能行动纲要》等文件均作出了重要的战略部署，设立了“公民数字参与提升工程”。该工程要求：数字化赋能城市治理，创新“随手拍”等市民数字化参与城市治理的途径和方式；数字化赋能社区治理，丰富市民数字参与场景，以数字化技术促进民意汇聚、民主协商，引导居民参与公共事务，探索网格化治理新模式；数字化赋能乡村治理，拓展村民参与社区治理的能力，探索网格化社区治理和服务新模式。然而，这只是初步的探索，更重要的是，在从“政府中心”转向“用户中心”的行政运作过程中，“要让公众了解政策信息表达建议并切实参与决策”。因此，还应在深度和广度上继续拓展，从外围领域进入核心议题，从基层治理延展至国家治理，贯穿于数字行政决策、运行和评估的全过程、全周期。其中，政府平台运行、数据信息处理、和自动化行政更是重中之重，应强化相应的开发设计参与、决策过程参与、在线参政议政和民主监督，从而扭转数字公民“不在场”的局面，促进数字法治政府的实质性发展。
2.提升数字公民能力
每一次科技革命，都会带来生产力的巨大释放和社会利益的放量增长，并随即转化为人类社会的自由和权利。当今信息革命，形成了对“物理世界”的空前颠覆与重建，如何让人们公平地分享数字发展红利和技术进步福利，进而赋予新时代的数字公民权利，无疑是数字法治的核心议题，也是实现数字法治政府机制功能的根本动力。然而事实表明，数字公民虽然依托于自然公民，但又不同于自然公民。具言之，对数字公民而言，仅具备自然公民的权利能力和行为能力是不够的，还必须具有数字能力才能更好地实现公民参与和自我保护。比如，在数字鸿沟、算法歧视面前，数字弱势群体（老年人、贫困人口等）可能并不缺少自然公民的权利能力和行为能力，但是他们却不会使用打车软件、不会线上预约、不会扫码乘车、不会政务服务“掌上办”，更谈不上更高程度的数字民主和在线参政议政了。这意味着，进入数字时代后，每个公民都必须要具备“第三种能力”，这就是权利能力、行为能力之外的数字能力。为此，国家适时提出了“普及提升公民数字素养”和“注重培养具有数字意识、计算思维、终身学习能力和社会责任感的数字公民，促进全民共建共享数字化发展成果”的战略部署。这些数字素养与技能是“数字社会公民学习工作生活应具备的数字获取、制作、使用、评价、交互、分享、创新、安全保障、伦理道德等一系列素质与能力的集合”。积极推进“数字技能进社区”，就是要培养数字工作能力、数字化经营管理能力、农民数字技能、新兴职业群体数字技能、干部数字治理能力。这意味着，培养数字公民能力是提高数字公民参与、加强数字权利保护、实现共建共治共享发展的时代要求，也是推进数字法治政府建设的根本动力。
3.强化数字监督能力
数字政府自然会表现为一种数字行政过程，而数字公民则表现为一种数字参与过程。这不仅包括数字政府建设的众包参与、决策参与、在线参与，也包括公民的数字监督。与以往的社会监督、媒体监督、公众监督等传统监督方式不同，数字监督在范围上是“全时空”参与，在方式上是“用数据说话”，在途径上是依托数字媒体，在效果上是“舆情压力”，其典型如“铁链女事件”“郑州赋红码事件”“唐山烧烤店暴力事件”等。应当说，这种数字监督属于民间的数据挖掘、数字表达、权利诉求和正义呼声，展现着数字公民的基本素养和监督能力。尽管其中确实存在一些非理性的声音、以讹传讹的谣言，乃至网络暴力，但并不能因此否定这一数字时代必不可少的民众“监督之眼”。如果关闭了这个“监督之眼”，就会为技术权力化、权力技术化的扩张之势提供更加自由和肆意的舞台，不仅数字法治政府的希望变得渺茫，也会掩盖社会矛盾和专权腐败，这必然会危及国家的长治久安。可见，加强数字监督能力是数字公民参与的必然要求，也是数字法治政府建设的重要条件。
（四）塑造良法善治的数字文明生态
数字法治政府建设，固然依托于数字技术的有力支持，但它并不仅仅是技术的简单呈现。事实上，“技术从来就是好坏参半”，它“既赋予我们创造性，也赋予我们毁灭性”。这就需要对数字政府建设的机会和风险进行“恰当的权衡”。为此，针对目前那些“自动化系统已经由简单的行政管理工具变成了主要的‘决策者’”，乃至出现“监视无处不在的国家”的不良倾向，国际社会开始积极采取行动，为人工智能技术和数字政府发展设定必要的围栏。2019年欧盟委员会高级AI专家组（AI HLEG）发布了《可信赖AI伦理指南》；2021年11月第41届联合国教科文组织大会通过了全球首份《人工智能伦理问题建议书》；美欧组织也努力倡导以人为本的连接，支持保护和促进一个开放的、可操作的、安全和可靠的互联网，尊重民主价值，尊重人权，依靠善治和透明原则，力图把数字政府建设纳入法治框架之内、置于数字文明之中。
在我国，近年来先后发布的《新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》《新一代人工智能伦理规范》《关于加强科技伦理治理的意见》《新一代人工智能行业自律公约》等政策文件和行业规范，明确要求坚持以人为本，遵循人类共同价值观，尊重人权和人类根本利益诉求，促进公平公正、可控可信、公开透明。《互联网信息服务算法推荐管理规定》也规定，算法推荐应当遵守法律法规，尊重社会公德和伦理，遵守商业道德和职业道德，遵循公正公平、公开透明、科学合理和诚实信用的原则。尽管这些是规范商业算法的规则设定，但对于数字政府建设依然具有重要的参照意义和价值，是确保科技向善、正当合理的基本规范和价值尺度。因此，数字法治政府建设应当率先垂范，带头遵守良法善治的技术发展规范，营造并引领全社会的数字文明生态。
四、结语
平台化、数据化、智能化的数字政府，无疑是对“物理政府”的颠覆与重建，但它绝不是权力技术化、技术权力化路线上的赋能改造和职能加强，而应是去中心、强服务路线上的共建、共治和共享。因此，数字法治政府建设就应具有三层基本内涵：其一，数字政府并非“物理政府”的数字化，而是通过平台架构实现了流程与机制再造，因此，数字法治政府建设就要对其所形成的多元交互关系设置规制框架，特别是面对技术性化减程序、扩张权力、规制逃逸倾向，要进行制度性的规范和拘束；其二，数字政府的发展目标应当是促进数字发展红利的普惠共享，因此，数字法治政府建设就应以保护数字权利、维护数字程序、弘扬数字正义为核心，抑制数字鸿沟、算法歧视、信息茧房和数字控制等问题和风险；其三，数字法治政府并不是原有法治原则在数字政府上的简单套用，而是基于数字政府的新型关系、机制和功能而进行重塑与重建，其实质是从现代法治迈向数字法治进程中的一种迭代升级，具有革命性的理论意义，并将开辟崭新的数字法治时代。
转自：“法学学术前沿”微信公众号
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