党内法规与国家法律关系的实证分析
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作者：强梅梅，习近平法治思想研究中心研究员，法学博士。
来源：全文发表于《华东政法大学学报》2022年第5期，全文转载自公众号“华东政法大学学报”。
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摘要：目前关于党内法规与国家法律关系的研究大都停留在理论上的应然讨论。通过对108部中央党内法规制定依据的统计分析可以发现，党内法规和国家法律在实践中呈现出“你中有我、我中有你”的复杂样态。一方面，党内法规和国家法律的绝对保留事项属于各自的“自留地”，在这一领域要注意二者的衔接；另一方面，党内法规360度的调整视野决定了其必然同国家法律之间存在交叉。在二者共同作用的领域，党内法规应当与国家法律相协调、保持一致，二者互为表里、互相支撑。至于二者如何分工，要注意党内法规的侧重点应该是如何发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，同时要根据调整事项的性质采用不同的调整机制。在处理二者关系的过程中，要警惕党内法规和国家法律不分、党内法规具有“溢出效力”、党内法规只能调整党内事务等错误认识。此外，从国家治理体系的角度来看，党内法规和国家法律是党的主张在不同领域的具体体现，是实现党的主张的“两翼”。
关键词：党内法规 制定依据 党的主张 党内事务 “溢出效力”
目 次
一、问题的提出
二、从党内法规的制定依据考察党内法规与国家法律的关系
三、党内法规与国家法律的共同作用领域
四、党内法规与国家法律的界限及划分标准
五、党内法规、国家法律与党的主张之间的关系
六、余论
一、问题的提出
党的十八大以来，党中央高度重视党内法规制度建设，推动这项工作取得重要进展和成效。关于党内法规的研究随之兴起，其中党内法规与国家法律的关系是研究的热点、重点和难点问题之一。
目前，关于党内法规与国家法律的关系主要存在四种观点。第一种观点认为，二者是平行关系，是相互独立的两个体系。第二种观点认为，党内法规与国家法律并非两条完全不相关的平行线，而是存在三种关系：平行关系、交叉关系和一体关系。在调整领域不同时，党内法规和国家法律平行存在；当对同一事务均有权进行调整时，二者出现交叉；在党政联合并以党的文号发布时，二者处于一体。第三种观点认为，党内法规不属于宪法和法律的范畴，而是对宪法、法律的具体化，是法治体系的一部分。第四种观点认为，党内法规和国家法律之间是有机统一关系，主要体现在三个层面：一是共生共治，即党内法规与国家法律衔接协调，着力于推进国家治理现代化；二是双轨并进，即在法治轨道上执政党治理与国家治理战略呼应；三是实践创新，即二者统一于中国特色社会主义法治实践当中。
这些研究从不同侧面阐释了党内法规和国家法律的关系，但大多致力于理论上的应然建构，紧扣党内法规制度实践，特别是结合党内法规文本进行的阐释还不足。此外，还有不少人认为“党内法规只能调整党内事务”，“党内法规只能依据党章以及其他上位党内法规制定”，并以调整对象是党内事务还是党外事务作为划分党内法规和国家法律界限的标准。但以此标准去分析具体的党内法规时，或发现解释不通，或很轻易得出该党内法规“越界”的结论。那么，实践中，党内法规同国家法律之间的关系呈现怎样的状态？二者的界限是什么，应该按照什么标准加以区分？带着这些疑问，本文对已经公开的、现行有效的中央党内法规的制定依据作了分类统计。在此基础上可以发现，党内法规的制定依据并不简单，党内法规与国家法律的关系在实践中呈现出你中有我、我中有你的复杂样态。当然，这并不意味着二者可以不加区分，也不意味着任何事项都可以被纳入党内法规予以调整。
二、从党内法规的制定依据考察党内法规
与国家法律的关系
本文之所以选择以党内法规的制定依据为切入点来分析党内法规与国家法律的关系，主要基于以下考虑：党内法规的制定依据条款，并不能随心所欲进行罗列，而是要满足党内法规制度建设科学化、规范化的要求，充分体现该党内法规同制定依据之间必然、直接的联系。因此，党内法规的制定依据条款深刻反映了党内法规的根本依据和制度基础。此外，党内法规制定依据多种多样，其中不少为国家法律，这为我们以此为突破口分析党内法规与国家法律关系提供了可能。
（一）统计所依据的基础数据
基础数据的准确性和有效性，是科学统计分析的基础和关键。为此，有必要对基础数据加以详细说明。
一是关于党内法规的概念：解决统计哪些党内法规的问题。“实践中，党内法规概念经常在两种意义上被使用：第一种是狭义上的，指代的是‘文本’意义上的党内法规，即有权的党组织制定的党章、准则、条例等7种名称的党内法规；第二种是广义上的，指代的是‘规范’意义上的党内法规，即党规是由若干‘部’单行党规文本和分散在其他有关法规文件文本中的一条条党内法规规范共同构成的一个制度规范集合体。”本次统计分析采狭义党内法规概念，即“文本”意义上的党内法规，也就是由《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）所规定的7种党内法规：党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则，而决定、意见、通知等规范性文件中的党内法规规范不在统计之列。需要特别说明的是，本文并未将党章作为统计对象，而是将其列为制定依据，这是由党章的性质和地位所决定的。根据《党内法规制定条例》第3条第2款的规定，党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。
二是关于党内法规的种类：解决统计哪类党内法规的问题。党内法规按照不同的标准，可以划分为不同的种类。其中按照制定主体，可以将党内法规划分为中央党内法规、部委党内法规和地方党内法规。本文只统计了中央党内法规，而将部委党内法规和地方党内法规排除在外。这主要是考虑到文本的可得性，中央党内法规有权威部门出版的汇编予以查证，而部委党内法规和地方党内法规难以收集到比较全面的基础数据。
三是关于文件来源：解决基础数据是否全面准确的问题。为了确保基础数据的全面性和权威性，本文以中共中央办公厅法规局（以下简称“中办法规局”）编制的《中国共产党党内法规汇编》为主要依据，并辅以共产党员网“党章党规”专栏补充最新党内法规。《中国共产党党内法规汇编》共收录1949年10月至2021年6月出台的党内法规183部，其中中央党内法规107部（不含党章）。另外，2021年6月至2022年2月7日，制定修订的中央党内法规有2部，分别是《中国共产党中央纪律检查委员会工作条例》（2021年12月24日中共中央发布）和《事业单位领导人员管理规定》（2015年5月28日中共中央批准，2022年1月14日中共中央修订）。这里需要说明的是，对于有修订情况的党内法规，以最新版本为准，并不重复计算。因此，截止到2022年2月7日，共收集到现行有效的、公开的中央党内法规108部（不含党章）作为统计对象，时间跨度从1949年10月至2022年2月。此外，本文所统计的中央党内法规均为现行有效，但军事法规以及处于保密期的中央党内法规并未统计在内。
（二）中央党内法规制定依据的统计
有研究指出，“中国特色社会主义国家治理体系包括三套关键性制度体系：以党的主张为统领的政策制度体系、以宪法为统领的国家法律制度体系和以党章为统领的党内法规制度体系。”凡是明确了制定依据的党内法规，其制定依据大体上可以归入这三套制度体系之中。据此，本文将党内法规的制定依据划分为如下几类：一是以党的规范性文件为制定依据，二是以党内法规为制定依据，三是以国家法律为制定依据。除了未在条文中明确制定依据的情形外，上述三类依据之间又有两两组合或者三类组合的情况。此外，党内法规还有依据国务院规范性文件制定的个别情况。以此为标准，108部中央党内法规的制定依据情况统计参见表1所示。
上述统计中，属于党政联合发文的党内法规共42部，占被统计总数的38.89%。可以看到，每一种统计类型中都存在党政联合发文的情况，但分布并不均衡。占比最低的是仅以党内法规为制定依据的情形，39部中央党内法规中仅有1部属于党政联合发文。占比最高的是制定依据中同时包括党内法规和国家法律的情形，30部中央党内法规中有12部属于党政联合发文。这42部党政联合发文大致可以分为三类。第一类是以党的机关为主导制定，由中办、国办联合发文；第二类是以政府部门为主导制定，经中共中央、国务院批准后，由中办、国办联合印发；第三类是党政联合发布，且从文本表述来看，无法推导出何者主导。
（三）中央党内法规制定依据的初步分析
通过以上的统计数据可以发现，党内法规的制定依据多种多样，并不如大多数人印象中那样只有党章及上位党内法规。事实上这部分党内法规仅占66.67%，还有一小半党内法规并未在制定依据条款中直接列明依据党章或其他党内法规制定。
1.正确认识党的规范性文件在党内法规制定中的作用
从统计数据来看，制定依据中包含党的规范性文件的中央党内法规共16部，仅占被统计总数的14.81%，但这并不能证明党的规范性文件在党内法规制定过程中所起的作用不大。相反，作为党的主张重要体现的规范性文件对党内法规的制定具有统领意义，只不过其作用并不都直接体现在制定依据上，而是更多体现在党内法规的立规目的及其他具体条款中。有的是以非常明确的形式出现在立规目的条款中，如“为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有关要求”（《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》第1条）；有的则是以比较笼统的形式将其精髓体现在目的条款中，如“为了认真贯彻落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线”（《中国共产党农村基层组织工作条例》第1条），“为了贯彻落实党的十九大精神”（《中国共产党党务公开条例（试行）》第1条），“为了深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想”（《中国共产党党员教育管理工作条例》第1条），等等。
2.未点明制定依据不意味着没有依据
108部中央党内法规中有16部未明确列出制定依据，有的是因为未采用条款体例（如《关于党内政治生活的若干准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》），有的可能是因为难以在党章或者上位党内法规中找到直接可以依据的内容（如《党政机关公文处理工作条例》）。但是未直接列明制定依据，并不意味着这些党内法规的制定没有依据。首先，党内法规的制定必须以党章为根本，这是由党章的地位所决定的。“党章是党的根本大法，是总章程，是总规矩。党的制度是从党章开始的，党章是一切党内法规制度的源头。决不能背离这一点。”习近平总书记指出：“全党要牢固树立党章意识，真正把党章作为加强党性修养的根本标准，作为指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据，把党章各项规定落实到行动上、落实到各项事业中。建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据；判断各级党组织和党员、干部的表现，要以党章为基本标准；解决党内矛盾，要以党章为根本规则。”其次，党内法规必须遵循《党内法规制定条例》所规定的权限和程序。《党内法规制定条例》作为党内“立法法”，是党内法规制定工作的基本遵循。该条例就党内法规制定工作的指导思想、基本原则、领导体制、主体、事项、权限、程序、保障等作了明确规定，党内法规的制定必须遵守《党内法规制定条例》的相关规定。最后，党内法规的制定不得违背宪法法律的规定。《宪法》第5条第4款规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。党章规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。因此，党内法规的制定工作也必须遵守宪法和法律。
显然，在有些党内法规不宜采用条款式的情况下，要求全部列明制定依据并不现实。那么，何时写、何时不写呢？《党内法规制定条例》第21条规定，党内法规草案一般应当包括的内容有名称、制定目的和依据、适用范围、具体规范、解释机关和施行日期。因此，明确列明制定依据应该是常态，不写只是例外。
3.党内法规的制定依据并非列得越多越好
从统计情况来看，党内法规的制定依据可以是规范性文件、党内法规以及国家法律。但这并不是说制定依据列得越多越好，而是应该列明直接依据。如作为党的根本大法的党章以及作为党内“立法法”的《党内法规制定条例》，也不是必须要在每一部党内法规的制定依据条款中被列明。但这并不意味着它们不发挥作用。根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，党内法规在制定完成后，要报审查机关备案审查。审查机关不仅要对报备的党内法规进行形式审查，更要进行实质审查，审查内容包括政治性审查、合法合规性审查、合理性审查、规范性审查等方面。其中，合法合规性审查包括：是否同宪法和法律相一致，是否同党章、上位党内法规和规范性文件相抵触，是否与同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突，是否符合制定权限和程序，是否落实精简文件、改进文风要求等。据此，即使未在制定依据条款列明，党章、《党内法规制定条例》、上位党内法规和规范性文件、同位党内法规和规范性文件以及宪法和法律都必须在党内法规制定过程中予以考量。
4.党内法规制定依据的顺序编排要凸显党内法规的性质
如果制定依据不是一个，甚至不是一种时，其先后顺序应该如何编排？制定依据的种类相同时，即制定依据均为党的规范性文件、党内法规或国家法律时，一般来说，按照其效力高低排列比较合适。如“根据宪法法律规定”，“根据《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》等有关党内法规制定”。相对来说，这种情形比较容易安排。
制定依据的种类不同时，则排列起来比较复杂。根据前文的统计可以发现，在108部党内法规中，制定依据有两种的党内法规有39部，可分为三种情形：以党的规范性文件和国家法律为制定依据，以党的规范性文件和政府规范性文件为制定依据以及以党内法规和国家法律为制定依据。如果党的规范性文件表述比较笼统，如表述为“中央有关规定”则比较适宜放在最后；若表述比较具体，如“根据《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》《统计违纪违法责任人处分处理建议办法》等有关规定和《中华人民共和国统计法》《中华人民共和国统计法实施条例》等法律法规”（《防范和惩治统计造假、弄虚作假督察工作规定》第1条），通常来讲应该将其放到党内法规和国家法律前面。但党内法规和国家法律谁先谁后则需要仔细衡量。统计数据显示，将党内法规和国家法律共同作为制定依据的有33件，排列顺序也是五花八门。本文认为，既然是制定党内法规，其首要的制定依据还应该是以党章为统领的党内法规，其次才应该是国家法律。这样的编排顺序不牵涉谁大谁小的问题，而是为了凸显党内法规的性质。
5.党内法规的制定依据应尽量以明确的语言表达
就统计情况来看，有的党内法规关于制定依据规定得非常明确，如“根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》和其他有关规定”（《法治政府建设与责任落实督察工作规定》第1条），而有的则非常模糊，采用“相关党内法规”“中央有关规定”“其他有关法律法规”“宪法法律”的表述，如“根据中央有关规定”［《节庆活动管理办法（试行）》第1条］，“根据中共中央、国务院有关决定和指示”（《机关档案工作条例》第1条），“根据国家有关法律法规和中央有关规定”（《党政机关厉行节约反对浪费条例》第1条）。但是何为“相关”“有关”“中央有关规定” 却没有一个明确的界定。这种语言上的模糊性，一方面增强了其弹性和灵活性，但另一方面也不可避免地增加了审查的难度。为进一步推动党内法规制定和备案审查工作的规范化，建议在不违反保密相关规定的情况下，尽量以更加明确的方式阐释制定依据，这同时也能为党内法规的实施及评估其执行情况奠定基础。
三、党内法规与国家法律的共同作用领域
从党内法规制定依据的情况来看，党内法规同国家法律的关系，并不像理论上所预设的那样条理清晰，而是在实践中呈现出你中有我、我中有你的复杂样态。有研究指出，党内法规与国家法律之间有密切联系，具有内在的、高度的统一性，并从本质和价值的一致性、同属于中国特色社会主义法治体系、同属于国家治理体系、统一于中国共产党依法执政四个方面进行了概括。这是一种对二者联系的静态分析，要把握二者之间的联系还要从动态角度切入。
（一）党内法规的360度调整视野
党的十九大报告明确提出：“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量”，“把党的领导落实到国家治理领域各方面各环节”。而“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。从这个角度来讲，党内法规的调整对象应该涵盖整个社会活动，换言之，其调整视野应该是360度的，不应该有制度盲区和死角。
108部中央党内法规，内容上囊括了党内法规体系的全部板块：党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规，调整的对象涵盖了党的各级组织、普通党员及领导干部、公务员、事业单位领导人员、农村基层干部等，调整的事项涵盖了党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设，党对经济工作、法治工作、全面深化改革工作等的领导，等等。正如习近平总书记所深刻指出的：“我们党是最高政治领导力量，党是领导一切的，总揽全局、协调各方，这就决定党内法规制度建设必然要涵盖党的领导和党的建设各个方面。”可以说，党内法规360度调整视野决定了党内法规和国家法律之间存在交叉、交集是必然的。
（二）党内法规与国家法律共同针对的事项范围
尽管党内法规的调整视野是360度的，但不能片面地理解为党内法规是无所不包、无所不能的。而是要按照“供给侧结构性改革”的要求，遵循制度建设的规律，精准定位党内法规调整的范围。
47部制定依据中包含国家法律的中央党内法规，大体勾勒出实践中党规国法共同针对的事项范围。这47部党内法规的具体情况如下：党的组织法规3部、党的领导法规7部、党的自身建设法规24部、党的监督保障法规14部。可以发现，这些党内法规调整的对象既包括党组织和党员，也包括政府机关及其工作人员；在调整的事项上，这些党内法规不仅涉及党内事务，也涉及经济社会发展各领域的事务。
在对同一事项作出规定时，党内法规应当同国家法律相协调，即与国家法律保持一致。首先，必须与党在宪法法律范围内活动的要求是相一致的。党内法规作为党管党治党的重要依据，必须与宪法法律保持一致。
其次，党内法规同国家法律保持一致，并不是要求二者必须一样。比如，在尺度标准上，党内法规可以严于国家法律。“相较于国家法律对公民行为的规范调整，党内法规对党员干部提出的要求涵盖方方面面，既有理想又有现实，既有思想又有行为，既有道德又有规矩，既有政治又有工作，既有公域又有私域，既有物质又有精神，规范得更深、调整得更广、要求得更严。”党内法规是否同国家法律相一致，可以参照以下标准进行判断：（1）是否坚持和遵循了宪法和法律确立的指导思想和基本原则；（2）是否贯彻和维护了宪法和法律规定的基本政治制度、经济制度等；（3）是否限制或者剥夺了宪法和法律赋予公民的基本权利和自由；（4）是否变通或者免除了宪法和法律设定的公民义务和责任。
最后，即使是对同一事项作出规定，二者的表现形式和功能也是不一样的。党内法规重在调整党务关系，包括党组织领导非党组织和群众形成的领导关系以及党组织之间的关系、党组织和党员之间的关系、党员与党员之间的关系等。而国家法律调整的是社会关系，包括国家机关之间的关系、国家机关与公民之间的关系、公民与公民之间的关系等。如有学者在对机构编制相关的党内法规和国家法律进行比较后得出结论，认为二者虽然都是机构编制法定化的重要形式，但也存在着明显差异：在调整内容上，党内法规重在明确党对机构编制工作的领导，国家法律则是规范具体的机构编制管理工作；在功能作用上，党内法规主要解决机构编制谁来定、谁来管，怎么定、怎么管等前端问题，重点是要明确机构编制管理的指导思想、领导体制、工作原则、工作标准，而国家法律主要解决机构编制权力的固化、使用等问题；在逻辑顺序上，党内法规明确机构编制工作的原则和要求，国家立法则具体贯彻这些原则和要求，以国法的形式保障其得以有效实施。又如，《中华人民共和国公务员法》规定，公务员中领导成员职务按照国家规定实行任期制，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，地方各级人民代表大会及其常委会、地方各级人民政府每届任期5年，但这两部法律只是确定了任期制，规定了每届的任期。而以这两部法律为制定依据的《党政领导干部职务任期暂行规定》对此进行了细化，对任期内以及任期结束后职务的调整、任期的计算、连续任职等进行了明确规定，为任期制的具体落实提供了制度上的依据。从上述两个例子可以看出，党规与国法之间的交织关系：有的是由党内法规作出原则性规定，由国家法律予以细化落实；有的则是由国家法律作出原则性规定，由党内法规予以细化落实。二者无缝对接，互为表里、互相支撑。至于二者谁为主、谁为辅，分别以何种方式加以规制，并不能随心所欲，还需要进一步研究二者之间的界限。
（三）党政联合发文具有双重属性
党政联合发文的做法由来已久，也引发了大量的讨论和争议。2019年修订出台的《党内法规制定条例》对此作出明确规定：制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定（第13条第2款）。党政机关联合制定的党内法规，一方面，在调整对象上往往既包括党组织、党员，也包括政府机关及其工作人员；另一方面，调整事项上往往既涉及党内事务，也涉及经济社会发展各领域的事务，如“《党政机关办公用房管理办法》规范的是各级党政机关办公用房的规划、权属、配置、使用、维修、处置等管理工作，涉及国家机关事务管理局、中直管理局、国家发展改革委、财政部等多个部门职能职责，由国家机关事务管理局牵头、其他部门参加起草”。
关于党政联合发文的属性问题，学界存在“单一属性论”和“双重属性论”的争论。前者认为，党政联合发文是以党的文号发布的，其具有党内法规的单一属性。而后者则认为，党政联合发文具有党内法规和行政规范性文件的双重属性。笔者赞同“双重属性论”，党政联合发文之所以对非党组织和非党员发生效力，根源并不在于其党内法规的属性，而是因为这类文件同时具有一定的法律属性。而法律属性的获得，主要是基于“政府等参与制定主体原本就依法拥有针对国家和社会管理某方面工作作出决定，制定行政法规、规章和发布规范性文件的权力”。将党政联合发文的属性界定为两个，也可以在实际上解决其可诉性的问题。
也有学者提出“双重属性论”和“单一属性论”均有缺陷，并进而提出“复合属性论”，即“党政联合发文规范属性具有二阶复合性：一阶是指党政联合发文具有党内法规体系和国家法律双重可能属性；二阶是指根据治理场景、治理功能等对党政联合发文具体规范属性进行现实识别”。这种观点承认党政联合发文具有双重属性的可能性，至于到底使用哪一种属性要根据具体情境而定。其实双重属性论并不否认这一点，就好比一个人同时具有多重社会身份，其到底扮演何种角色，要根据具体情境而定，但这并不能成为否认其存在多重社会身份的理由。
四、党内法规与国家法律的界限
及划分标准
尽管党内法规和国家法律有密切联系，但是作为不同的制度规范，二者存在明显的区别，不能将党内法规与国家法律相混同。
（一）关于党内法规与国家法律界限的认识误区
理论和实践中关于党内法规与国家法律界限的认识，存在以下几种误区。
第一种是实践中存在的一种错误认识，即“认为党内法规和国家法律既然都是在中国共产党的领导下制定的，因此不必分得太清楚”。其错误之处在于模糊了党内法规与国家法律的边界，没有认识到二者的区别，将两个性质不同的制度规范相混同。如果没有必要区分，为什么要发展出两种类型的制度规范、两套制度体系呢？
第二种是基于党内法规对党外组织和非党员发生效力的认识上，将党内法规对非党组织和非党员产生的影响甚至约束力称为党内法规的“溢出效力”或者间接效力。笔者并不赞同这种看法。所谓的“溢出效力”“间接效力”实际上对应的是党内法规的影响力而非其效力。如果一项制度在效力范围上能够随意“溢出”，则在理论上和实践上都是有害的。一方面，这种提法会进一步模糊党内法规与国家法律的界限，另一方面有违法治的确定性原则，为实践中存在的泛化党内法规效力问题提供了依据。一旦效力可以“溢出”，“溢出”的边界又如何划定呢？谁有权来决定哪些党内法规的效力可以“溢出”，哪些不可以“溢出”？范围和界限的模糊性，看似扩大了党内法规的边界，但实践中并不一定如此，更为严重的是还会损害党内法规的权威性。有学者以党政联合发文的存在来证明党内法规所谓“溢出效力”的正当性。在笔者看来，党政联合发文的存在，不仅不是“溢出效力”的证明，而恰恰相反是党内法规效力无法“溢出”的明证。因为如果党内法规的效力能够“溢出”，就完全没有必要联合发文了。
第三种错误认识在于将规范事项是党内事务还是社会事务作为划分党内法规与国家法律界限的标准。如，有的学者提出，“厘清党内法规与国家法律的规范边界，妥善处理分工与合作的关系，提高党内法规制定的协调化水平，使党内法规不超越权限而只对党内事务进行规范，归属社会事务的则交由国家强制力为保障的法律来规制”。也有学者提出，将某种规范列入党规还是列入国法，其中一个判断标准是“看这个规范所涉及的事项是什么。如果所调整的事项仅仅是党内事务，当然只能是党规；如果是社会事务，也许就需要表现为国法；如果涉及法定的人身权利与财产权利等，就必须用国法”。但是，这种区分标准显然不能解释为什么108部党内法规中有47部制定依据中包含国家法律，忽略了党内法规与国家法律之间的衔接和协调。同时，认为党内法规只能调整党内事务的观点，大大压缩了党内法规的调整范围，忽略了党作为执政党要行使领导权和执政权的现实情况。党行使对社会事务的领导权和执政权同样需要党内法规来加以规范，即要“完善党领导各项事业的具体制度，把党的领导落实到统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局各方面”。
（二）党规与国法界限的划分标准
规范事项是党内事务还是社会事务不能作为划分党内法规与国家法律界限的标准。那么应当确立何种标准呢？
1.党内法规和国家法律的绝对保留事项属于二者各自的“自留地”
对于党内法规和国家法律的绝对保留事项，只能由二者分别予以规定。《党内法规制定条例》第4条和《立法法》第8条对绝对保留事项分别作了明确规定。《党内法规制定条例》第4条规定：“制定党内法规，主要就以下事项作出规定：（一）党的各级各类组织的产生、组成、职权职责；（二）党的领导和党的建设的体制机制、标准要求、方式方法；（三）党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障；（四）党的干部的选拔、教育、管理、监督。凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定。”《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；（七）对非国有财产的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；（十）诉讼和仲裁制度；（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”
党内法规和国家法律虽然不能介入属于对方绝对保留的事项，但并不意味着二者就毫无关系，而是要做好衔接工作，即党内法规和国家法律要实现无缝对接。如，在制定党内法规时涉及党组织和党员涉嫌违法的法律责任追究等问题时，党内法规不宜作具体规定，但可作“涉嫌违法犯罪的，按照国家有关法律规定处理”等原则性规定，以便与国家法律相衔接。
在制定国家法律时，也同样如此。如“在宪法确认党的领导地位基础上，《高等教育法》《村民委员会组织法》等法规都规定要坚持党对相关工作的领导，明确有关党组织发挥领导作用。至于党怎么领导经济社会发展、党组织怎么开展领导工作，应该由党内法规作出具体规定，国家法律与党内法规衔接上即可”。关于与政党有关的国家法律对党内法规的要求，有学者用“其上”“其中”“其下”来加以概括：“其上”，指的是国家法律可以规范政党组织与国家的关系；“其中”指的是国家法律可以对政党组织的自治规则的架构、基本要素等“形式要件”提出强制性或指导性要求，但不能更进一步对党员权利义务配置、党组织职权职责配置等“实质性内容”作出规定；“其下”指的是国家法律可以禁止党内法规作出与其相抵触的规定，即为其提供底线限制。
2.党内法规的调整半径与调整机制
党内法规制度建设必然要涵盖党的领导和党的建设各个方面，因此“党内法规绝不仅仅是规定‘党内的事’，相当一部分要规定‘党的事’；‘党的事’半径到哪里，党内法规的半径就要延伸到哪里”。那么“党的事”的半径如何划定？
习近平总书记指出：“必须坚持党对一切工作的领导，不断加强和改善党的领导。”加强党对一切工作的领导这一要求不是空洞的、抽象的，而是要在各方面、各环节落实和体现。因此，“党的事”在事项范围上要涵盖一切工作，但这并不意味着要事无巨细、眉毛胡子一把抓。坚持党的领导，就是要发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。比如，我们既要坚持党对政法工作的领导不动摇，又要正确处理坚持党的领导和确保司法机关依法独立行使职权的关系。“党对政法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部，不是包办具体事务，不要越俎代庖，领导干部更不能借党对政法工作的领导之名对政法机关工作进行不当干预。”
具体到党内法规领域，则体现为党内法规的调整视野是360度的，但其侧重点应该在于如何发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，目的在于加强和改善党的全面领导。在制定党内法规的过程中，还要根据调整事项的性质采用不同的调整机制，即为保证针对各种行为都能有适宜的规矩，党内法规该直则直，宜圆则圆，做到内方外圆；该大则大，宜小则小，做到有大有小；该长则长，宜短则短，做到有长有短。也就是说，尽管党内法规的调整视野是360度的，但没有一部党内法规是万能的，而应由不同层级、不同类别的党内法规与国家法律、社会规范等一起形成严密的制度之网。
第一，在党的组织建设和自身建设领域，即纯粹的党内事务领域，党内法规要发挥主要的规范作用，国家法律主要作出原则性规定，给党内法规留出足够的“空间”。根据《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》的规定，党的组织建设法规主要是规范党的各级组织的产生和规范，主要包括党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设五个方面。
第二，在党的领导和执政活动领域，党内法规和国家法律应该各有侧重，但二者“要无缝对接，既不能脱节断档，也不能交叉重复，更不能错位越位”。同时，党内法规调整的侧重点与国家法律不同，重在规范党的各级组织和党员干部在行使领导权和执政权方面的活动，而非为被调整对象设定权利义务。如《中国共产党政法工作条例》并非为司法机关设定权利义务，而是规定了党中央对政法工作的绝对领导、地方党委对政法工作的领导、党委政法委员会的领导、政法单位党组（党委）的领导，本质上是规范各级党组织的行为。正如有学者所指出的：“领导权在一个个具体的领导法规关系之中对领导对象产生效力是有中介的,而不是直接强制作用于领导对象。”
第三，在党的监督领域，要坚持党规党纪严于国家法律。党的十八届四中全会提出“党规党纪严于国法”的重大论断。“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。”作为中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士，党员身份要求其在生产、工作、学习和社会生活中发挥先锋模范作用。当然，党员承担的义务要与其党员身份相符，但这并不会造成党内法规和国家法律的紧张关系，而是党内法规在国家法律基础上所做的适度的调整。如党员干部要按照要求进行财产申报，不能因此认为党员作为公民的隐私权受到了侵犯。也就是说，在党的监督领域，党内法规要与国家法律衔接，能对党员提出更多、更高标准的要求，但这种要求不能超出或突破国家法律的禁止性规定，即不能违反《立法法》第8条关于立法保留事项的规定。
第四，在党的保障领域，特别是机关运行保障等方面，不能给予党的组织和党员特别优待。这也是此类党内法规多采用联合发文方式的重要原因。如《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关公务用车管理办法》《党政机关办公用房管理办法》等，对党和国家机关的运行保障一视同仁、一体规范。
（三）党和国家机构合署合并办公对党内法规和
国家法律关系的影响
党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，为减少多头管理、职责交叉，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，调整了相关党政机构设置和职能配置，把政府有关机构职能并入党的职能部门或由其统一归口领导，或在党的职能部门加挂牌子，由其承担某个方面的行政职责。从实践运行情况来看，党政合署合并办公有助于党内法规和国家法律的有效衔接。
在党政合署合并办公的背景下，把握党内法规与国家法律关系应注意以下两点。其一，要深刻认识到党内法规与国家法律的关系实质上是党政关系在法治领域的具体体现。党政关系既是重大的理论问题，也是重大的实践问题。改革开放以来，无论党政关系进行了怎样的调整，但有一条是不变的，就是坚持党的领导。处理好党政关系，首先要坚持党的领导，在这个大前提下才是各有分工，而且无论怎么分工，出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导。因此，把握党内法规与国家法律的关系必须把握这个大前提。其二，党政合署之后，原有政府机构的牌子并不是可有可无的，还要用起来，履行好相应的行政管理职责。正如习近平总书记所指出的：“这次机构改革，在党中央有关职能部门加挂了政府机构牌子，是因为这些部门承担着管理职能，需要以政府名义开展工作……牌子怎么用,怎样履行行政管理职责，要研究清楚,有一套相应规则和程序。”
五、党内法规、国家法律与党的主张
之间的关系
研究党内法规与国家法律的关系，不能仅仅从二者自身来进行分析，还应跳脱出来，站在更为宏观的角度来观察和思考，避免“不识庐山真面目，只缘身在此山中”的情况出现。从党内法规的制定依据来看，党的规范性文件在党内法规制定和实施过程中发挥着重要作用。这些规范性文件是党的主张的重要载体。党的主张，指的是中国共产党作为执政党为了实现自己所代表的全中国人民的利益与意志，以权威形式规定的在一定的历史时期内所遵循的路线、方针、政策及其措施等。党作为领导党和执政党，必然要求将其主张贯彻落实到经济、政治、社会、文化、生态建设等各方面。
一方面，以党的主张为统领的政策制度体系是国家法律的先导和指引。使党的主张通过法定程序成为国家意志，是党对国家实行领导的主要方式。我们的宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现，实施宪法和法律就是在贯彻落实党的主张和人民意志。将党的主张转化为国家法律，有利于从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。习近平总书记指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导……党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。”实践中，有人简单地将体现党的主张的政策文件与国家立法进行机械对照后得出“不合法”的结论。这种做法错误地将党的主张与国家法律的关系混同为党内法规与国家法律的关系。党内法规与国家法律关系的重点在于衔接和协调，党内法规与国家法律保持一致，而党的主张与国家法律关系的重点则在于如何把党的主张转化为国家法律，通过国家法律保障党的主张的实现。党有关经济社会发展的决策部署和提出的政策措施，往往会传递出法律制度立改废释的信号，因此党的主张的提出，往往是国家立法的开始。在这一过程中，要注意处理好改革和法治的关系，做到在法治下推进改革，在改革中完善法治。“凡属重大改革要于法有据,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”
另一方面，以党的主张为统领的政策制度体系也是党内法规的先导和指引，特别是党的基本理论、基本路线、基本方略具有全局性、长期性的指导作用。党的十九大报告指出，“全党同志必须全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，更好引领党和人民事业发展”。《党内法规制定条例》第7条明确将“坚持以党章为根本，贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略”作为党内法规制定工作应当遵循的原则之一。因此，党内法规必须与党的基本理论、基本路线、基本方略保持一致，必须与党中央重大决策部署相符合。
总之，党内法规和国家法律是党的主张在不同领域的具体体现。在实现党的主张过程中，二者应该分工明确、各有侧重，或主或辅、交替主导，紧密衔接、相互促进，同向发力、互为支撑。
六、余 论
党内法规与国家法律的关系，不仅是党政关系在法治领域的具体体现，更是政治和法治关系的具体体现。在实践中存在一种“有害论”的观点，将党内法规与国家法律对立起来，认为依法执政、依法治国只要有国家法律即可，不必再有党内法规，制定和实施党内法规会损害法治的权威性和统一性。这种错误认识实际上怀疑和否定了党的领导对于法治建设的必要性和正当性，忽略了法治背后的政治因素。“法治当中有政治，没有脱离政治的法治……每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”世界上从来不存在与政治“隔缘”的纯粹法治。中国共产党的领导是我国社会主义法治之魂，是推进全面依法治国的根本保证，是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区别。把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来是我国社会主义法治建设的一条基本经验。因此，研究党内法规和国家法律的关系，必须立基于我国国情，扎根于中国大地，研究我们的政治理论、政治逻辑、政治立场，而不能简单地照搬照抄他国模式和做法，“更不能拿西方的理论、观点套在自己身上”。
转自：“法学学术前沿”微信公众号
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