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单菲菲.重思社区治理创新：本质蕴涵、实践考量与未来进路[J].行政论坛,2022,29(04):99-105.
作者简介
单菲菲教授
单菲菲，兰州大学管理学院教授，博士研究生导师，从事城乡基层治理研究。获评全国优秀MPA教育工作者（2021年）、中国研究生公共管理案例大赛一等奖、甘肃省第十六次哲学社会科学优秀成果奖二等奖（2021年）、全国民族工作优秀调研报告优秀奖（2021年度）等。
摘要
社区治理创新被认为是当前应对社会发展难题、提升国家治理效能的基层“破题之举”与重要策略，但是如火如荼的社区治理创新实践亟须从本质蕴涵进行学术重思，以免发生“伪创新”。“创新”“公共价值”“绩效”存在耦合关系，社区治理创新理应是承载公共价值并基于此产生绩效的治理活动。从“动机—要素—可持续性”路径对当前社区治理创新实践承载的公共价值、所体现的公共价值管理要素、创新的可持续性进行考量与检视，研究认为社区治理创新的未来进路在于坚持党建引领社区治理创新、全程坚守公共价值之约束、将创新视为绩效治理过程、注重技术与治理良性适配。
关键词：社区治理；创新；公共价值；绩效
一、问题提出：社区治理创新既有叙事与重思
社区是社会治理的微单元，社区治理创新是城乡基层面对治理难题时的策略选择。随着工业化和信息化的发展，社会矛盾和社会风险逐渐凸显，各类社会问题下沉到社区，导致社区治理面临的场景愈加复杂，加大了治理难度。并且中国进入了发展方式转变、经济结构优化、增长动力转换的历史交汇期，在当前的基本政治制度框架下，提升行政效率、改善公共服务、增进公共利益是深化改革的关键所在。社区治理创新可以通过加强主体协作、创新资源配置和组织动员等方式，实现国家治理理念的落地，从基础性层面提升国家治理效能，因此，社区治理创新成为多数社区发展的“破题之举”、社会治理创新的“实践场地”。
党的十八大以来，社区治理创新的价值与运作备受重视。2014 年，习近平提出，“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人……社会治理的重心必须落到城乡社区”［1］；2017 年，中国第一个以中共中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出，要“积极推进城乡社区治理理论创新、实践创新、制度创新”［2］；2021 年，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》公布，强调“推进基层治理创新”［3］，再次凸显了社区治理创新的重要性。
在国家政策的引领、支持与战略部署下，全国各地的社区治理创新实践大量涌现，也成就了社区治理创新的理论增长期。论域主要集中在以下四个方面：一是关于社区治理主体创新的探讨。中国社区建设的早期实践陷于“国家—政府”中心论抑或“社会—居民”中心论的困顿中，学界对此各抒己见，通过“政社合作”［4］以及“共进”［5］突破“国家—社会”关系范式的解释限度。随着实践的推进，越来越多的研究反映出中国社区治理创新的本土情境——中国共产党的领导核心作用，探索党建引领社区治理创新的理论逻辑［6］。二是关于社区治理创新路径的解析。各地社区采用“三社联动”“公共服务精准化”“‘互联网+’数字化治理”等方式寻求社区治理创新的突破口，也得到了学术界的适时回应［7-9］。三是关于社区治理创新绩效的审视。社区治理创新的绩效被归纳为完善社区治理体系、增强社区自治功能、提升社区服务供给能力等三个结果向度［10］。四是关注到特殊类型社区的治理创新，包括老旧小区、城乡结合部等社区的针对性案例研究较为丰富。
不可否认，社区治理创新的理论研究确实能够带来社区治理效能的提升，但是“目前各地方兴未艾的社区治理模式创新，更多的是在社区治理的技术性问题上进行回答和尝试”［11］，并且社区治理创新的理论研究表现出浓厚的实证倾向，所以这些成果虽为及时之作，但对社区治理创新本质蕴涵的直观洞察与阐释不足。将社区治理创新视为“多元主体的参与过程”“治理机制与方式的多样化实践”“社区居民参与和动员机制的重塑”［12］仍局限于现象认识。没有对事物本质的把握，就容易“玉石混淆”。已有研究指出层出不穷的社区治理创新中包含着“伪创新”，强调要警惕基层部门患上“创新‘强迫症’”“玩概念式的‘伪创新’”［13］，并对基层治理“伪创新”的概念、表征予以归纳［14］。“伪创新”的概念、特征已经明晰，那么究竟什么是社区治理创新？它的本质蕴涵是什么？应当激励和推进哪些社区治理创新？什么样的社区治理创新才是可持续的？在将社区治理创新作为社区发展动力源泉的道路上，这些问题亟须得到学术观照。
改进绩效是公共部门管理行为的终极目标［15］，社区治理创新活动也是如此，只有在绩效视域下思考创新的结果与效应，才能对上述问题进行清晰解答，社区治理创新的本质蕴涵应当包含对绩效本源的回应，以此为准则，可以杜绝“伪创新”充数。因此，本研究从绩效视域出发，结合当前绩效治理的基本逻辑，重思社区治理创新的本质蕴涵，以此对社区治理创新的实践进行考量，并提出未来进路，以期为社区治理创新的实践推进提供理论方案。
二、社区治理创新的本质蕴涵：绩效视域与公共价值承载
对本质形成认识是讨论各类社区治理创新关键性议题的基础，是开展相关研究的前提和要件。只有正确把握社区治理创新的本质蕴涵，才能避免对研究及实践产生误判和混淆，才能真正探索中国智慧和贡献中国方案。
（一）“创新”“公共价值”与“绩效”的耦合
对“创新”最早的系统研究始于约瑟夫·熊彼特，创新被看作在具体的经济活动中执行新组合以获得更高的经济收益。当“创新”的概念引入公共管理学科后，公共部门的组织属性赋予“创新”与经济学语境截然不同的含义。首先，公共部门的治理创新从目标上来说是为了增进公共利益、获得公众的更多支持［16］。这意味着公共部门的创新必须坚持以民为本，倾听并回应民众的声音，这是创新实践得以成功的依托和归宿。其次，公共部门治理创新作为一种实践活动，有必要对其过程与结果方面加以审视。过程审视的焦点在于创新如何形成，是否持续建构在公共利益增进的基础上；结果审视的要点在于持续性，昙花一现的新事物并不能称为创新，创新必须具有时间的延续性和空间的扩散性，才不会因为创新造成公共资源的浪费，当然，持续的重点不在于其形式的存废，而在于其要素是否在实践中得到了存续和扩散［17］。
从公共部门创新的目标来说，“公共价值”使创新目标得到更为贴切的表达。1995年，马克·H.穆尔提出了“公共价值”的概念，指向服务、结果以及更深范围的信任，将公共价值看作公众集体偏好的形成过程，是公众对政府期望的集合［18］。尽管至今公共价值在究竟是“观念”还是“成果”上仍具有概念的模糊性和争议性，但是其所包含的核心理念引起了公共管理研究者对公共管理以往范式解释力的重新思考以及公共管理实践者对自身角色的重新定位。公共价值管理理论在应对效率、问责和公平的挑战时，超越了以往范式，给出了全新答案，多元主体的一致性构建是公共价值管理追求的图景。可以说，公共价值始于公众的需求，经由多元主体的共同努力和行动，最终会在公共领域内实现公众福利的积累［19］，因此，公共部门管理的最终目的即为社会创造和实现公共价值。在当前公共价值管理已被誉为“新的公共管理范式”背景下，作为公共部门推动改革之重要方式的创新来说，创造和实现公共价值理应是创新的终极目标。
从审视公共部门创新的过程与结果来看，可以将其理解为绩效治理的过程。伴随新公共管理运动的浪潮，虽然公共部门绩效管理成为推动政府变革的有效手段，备受政界和学界推崇，但也因为其过于强调工具导向而饱受诟病。不过，无论任何时期，绩效都是政府管理活动有形或无形的结果，是政府存续与发展的源泉［20］。公共价值管理范式的兴起，重构了“绩效”的逻辑理路，公共价值对绩效合法性的本质规定，避免了新公共管理理论下的政府绩效滑向工具理性的极端［21］。以公共价值为基础的公共部门绩效治理，强调公共性是绩效的本质规定性，绩效是政府、市场、社会等多元主体共同治理的产物，绩效的可持续在于公共价值得以持续创造和实现。公共部门治理创新显然是为了追求公共部门的绩效改进，在以公共价值为基础的绩效治理视域下审视公共部门治理创新，其过程应当是对公众需求回应的过程，其结果应为公共价值得以创造和实现，进而才能真正体现创新、产出绩效。
（二）理解“社区治理创新”
厘清公共部门“创新”“公共价值”“绩效”等三者之间的耦合关系，回到社区场域，社区治理创新必须直面三个问题：一是社区治理创新的驱动机制是什么，二是社区治理创新评判的要素是什么，三是社区治理创新的可持续性如何看待。
就社区治理创新的驱动机制而言，是为了回归社区“共同体”的本质属性，形塑社区不同成员的价值认同，找寻共同利益。尽管当前对于社区治理创新的动力机制被归纳为党和政府的倡导推动、社区治理的问题倒逼、信息技术的有力支撑等，但是这些结论仍归结于显象。如果社区成员不能充分认识改革的含义和意义，不能支持其进程，任何一次由组织高层管理者发起的创新运动都难以推行［22］。技术的应用同样需要在特定的社会现实背景下加以酌量。因此，社区治理创新不是拘泥于管理主义，利用项目形式、工具形式对社区民众管理，而是为了促成社区民众的协商与沟通以及集体行动。只有承载公共价值的社区治理创新，才具有生命力；反之，脱离了公共价值目标，形式结构再多变的社区治理也并不意味着创新。
就社区治理创新评判的要素而言，应当围绕公共价值管理的要素（包括主体、机制、结构、过程）而开展。公共价值强调社会建构，所以要求社区治理创新的发起主体多元，不是政府单方的文件、运动、口号，进而表现为“政绩”，而是政府、市场、社会在社区场域中就公共议题相互协商与对话以及进一步达成共识。社会是一个分工与协作的治理系统［23］，多元主体致力于社区治理创新，并不意味着政府权威的丧失或者责任推卸，政府仍需在其中承担制度安排、远景设计的重任，这样才能形成社区治理创新的稳定结构。在创新过程中，难免各种利益博弈、价值冲突发生，这就要求在遇到“棘手问题”时，始终将公共价值作为社区治理创新组织与管理过程的唯一判断准则。
就社区治理创新的可持续性而言，“持续”意味着社区治理创新是真实创新、具有绩效的创新。社区治理创新可持续的规律在于将公共价值作为出发点和落脚点，围绕公共价值管理要素的迭代，可以保障社区治理创新的持续。在可持续过程中，社区治理创新需要处理好“个性化”与“系统化”的关系。“个性化”是因为价值建构具有情境特征，会因为社区人文环境、发展阶段的不同而表现出差异性，所以社区治理创新的“个性化”就是基于公共价值的“轨道”上探索新颖的公共产品、治理方式、治理技术。要把握住公共性的“灵魂”，并非“千城一面，万区一貌”。“系统化”即个别社区治理创新案例向更大范围扩散，产生累积效应。如果一个社区治理创新案例可复制性差，就意味着创新生命力不足，需要从本质、过程进行反思与调适。
三、社区治理创新的实践考量：“动机—要素—可持续”路径
根据上文对社区治理创新本质蕴涵的分析，可以基于绩效视域与公共价值承载，从创新驱动机制、创新所体现的公共价值管理要素、创新的可持续性对当前如火如荼的社区治理创新实践进行考量与检视。
（一）基于社区治理创新驱动机制的实践考量
从社区治理创新实践来看，面对不断涌现的社区治理新问题，治理主体应对的驱动机制有所不同，由此会带来创新结果的差异。众所周知，20世纪90年代中国开始实行“社区制”的城市基层管理体制，社区居委会“去行政化”成为实践界面临的治理难题，对此，深圳市大胆尝试“居站分离”模式进行社区管理格局重构，通过新设立社区工作站承担政府下派的行政任务，赋予社区居委会自治功能，被誉为中国城市基层管理体制改革创新的重要模式之一，但是目前来看，以功能分离为导向的此次改革没有带来治理的有效性，反而因为社区居民委员会边缘化、社区工作站合法性等问题受到质疑，被研究者称为“深圳改革悖论”［24］。与此迥异，我国已加速进入老龄化社会，以甘肃省兰州市中心区的城关区为例，60岁以上户籍老年人约占全区户籍人口的24%。为此，兰州市城关区于2009 年创建了全国第一家由政府主导、企业加盟、市场运作、社会参与的虚拟养老院，采取“线上调度+线下服务”的方式，使得注册入院老人通过手中一部电话就能享受到便捷的养老服务。城关区虚拟养老院运行10 多年来，已吸纳126 家企业加盟服务，已有13.37 万名老人注册入院，服务总量已达到1，378.69 万人次［25］。这一创新之举是多元主体联结并利用信息技术在养老方式上的良性革新，减轻了家庭、社会的养老压力，满足了老年人的养老需求。
这两项创新都有“全国首次”的标签，结果的差异实则隐含着不同的驱动机制。深圳市“居站分离”是政府推动下的强制性制度安排，2002年滥觞于盐田区，2005年深圳市要求社区工作站全市覆盖。在这项创新中，市政府及区政府、街道办事处、社区居民委员会、社区工作站、社区居民等参与者的利益取向不尽相同，但创新没有对参与主体的不同利益偏好给予足够重视，没有理顺社区治理中的各种利益关系［26］，导致不同主体（尤其是社区工作站、社区居委会、社区服务中心）之间矛盾重重，创新最终运行艰难，未能取得预期效果。而目前来看，兰州市城关区虚拟养老院已运行13年，在运行过程中明确了市政府、区政府、街道办事处以及财政、民政、工商、食药监等职能部门的职责，运用各种扶持政策调动企业和社区的积极性，在提供养老服务时采取政府购买服务的方式进行需求调查，进而制定和调整全区养老服务菜单，所以创新延续并不断形成治理绩效。综上，从创新的动机来说，以解决社区现实治理难题为创新出发点毋庸置疑，但是行政发包并不带来创新，必须立足治理的现实基础，最大限度地追求社区中各类组织、各个参与者的“最大公约数”，以此为创新驱动机制，才能有效回应社区治理现实难题。
（二）基于社区治理创新要素构成的实践考量
从社区治理创新要素的构成来看，是否按照公共价值管理要素进行创新实践，也有助于甄别真伪创新。社区网格化管理在北京市东城区试点成功后，作为城市基层管理体制创新在全国范围推广，但是在后续推广进程中已经偏离了最初面貌。从地方案例来看，推广进程表现为自上而下的传统行政压力输送，如在上海市案例中，行政力量对社区进行单向度的组织“覆盖”、人员“进入”和经费“投入”［27］，不符合公共价值建构对多元主体要素及协同结构要素的要求；在广州市案例中，有社区按照严格划分的网格单元，实施科层化管理流程，为的是完成上级政府的“命题作文”［28］，即当地社区网格化治理的机制为行政机制，过程为行政指令达成过程，与公共价值管理对机制、过程要素的要求相悖。“接诉即办”是北京市近几年基层治理的又一实践创新，北京市12345市民服务热线系统将群众的合理诉求直接派给诉求归属管辖的街乡，街乡须在规定时限内办结。2020年，北京市全年“接诉即办”受理量突破千万，有效回应了社会需求，公众对政府的满意度显著提升［29］，“接诉即办”通过带动群众参与治理达到了社区、社会善治的目标。
“社区网格化”“接诉即办”都是从社区治理体制方面着手寻求创新，就社区治理创新要素而言，后者因为在创新的过程中观照到公共价值管理的要素，比“社区网格化”更胜一筹。“社区网格化”表现为通过行政力量统领社区各项资源与治理过程，尽管信息技术通常作为社区网格化的支撑，但是行政控制取向削弱了社区成员参与，只能刺激短期行为与成效。现在全国很多社区仍然保留网格化的治理方式，如果这项创新没有在主体、结构、机制、过程中体现公共价值管理的要素，继续忽视当前社区治理生态的多样性，最终可能不了了之。“接诉即办”交出满意答卷，源于它通过不同治理主体之间有效互动来促进问题解决，城市范围内各级政府、职能部门、公共服务企业、有诉求的社区居民在“接诉即办”的平台上实现了从冲突、分歧、纠纷走向谈判、信任和合作，从而创造了公共治理的合力［30］。这也满足了公共价值管理中对主体、结构、机制、过程等要素的要求，与社区治理创新的要素要求相吻合，因此这项创新持续取得社区治理绩效、社会治理绩效。
（三）基于社区治理创新可持续性的实践考量
从社区治理创新的可持续性来看，只有不仅仅停留在“进行”层面更体现为“持续深化”的社区治理创新，才能产生累积效应，对社会发展具有重要意义。社区协商是中国特色社会主义协商民主制度在基层的延展，全国各地一直积极探索社区协商创新。非常具有典型性的案例包括浙江省温岭市已历经二十余年的民主恳谈会、浙江省桐乡市2013年开始的自治法治德治“三治融合”探索、广东省广州市下围村的“民主商议、一事一议”等。这些创新一方面立足当地社会实践场域，主动回应当地治理需求、发展需求，进行原创性探索，取得了显著成效；另一方面，社区协商创新的制度性要素得以提炼并产生扩散效应，使得社区治理创新的“盆景”正在变成全域社会治理的“风景”和“全景”［31］。虽然2011 年安徽省铜陵市撤销街道办事处、成立大社区制的社区治理创新，足够引起全国基层治理实践部门与学术界的关注，但是目前看来，也许这一减少城市管理层级的创新仅仅适合铜陵市当地，没有像预期的那样在全国或者全国的中小城市中“遍地开花”，也就是说，就社区治理创新的可持续性来看仍属于“孤例”。
为什么“铜陵模式”存在创新持续的限度？就铜陵市当时的做法来看，在街道办事处工作的公务员、事业编制人员等都是保持身份不变、职级不变、待遇不变分流到整合后的社区中，意味着大量公职人员进入本该体现自治的社区场域，政府职能没有精简，甚至各个部门都想在社区设立分支，“形变”而“神不变”的创新也就没有获得更大范围的接受与认可。铜陵市现在社区发展的出路为“以基层党建为抓手，提升社区凝聚力”，通过居民论（听）证会强化居民自我管理能力、社区治理能力［32］，取得的绩效并不能全部归结于撤销了街道办事处。社区协商创新能够不断持续，并且在中国城乡社区治理中由点及面，走向程序化、系统化和制度化，是因为这一创新本质上是群众性和人民性［33］。各个地方一方面将社区协商创新建立在地域情境与本土文化中，采取灵活的形式设计、组织；另一方面，应形塑、凝练其中的核心要素。只有在“个性化”与“系统化”之间找到了平衡点的社区创新，才能不断深化与延续，在高度复杂和快速变迁的社会中释放出创新带来的治理绩效。
四、社区治理创新的未来进路：“党建、价值、绩效、技术”构成关键词
中国社会领域的深刻转型在社区微单元完整、生动体现，创新作为重要的应对、调适手段备受各级政府重视，但是针对层见叠出的社区治理创新，本研究认为需要进行深层次的冷静思考，以免造成公共资源的浪费。“事本主义”“结果导向”的创新，会因为缺乏系统思路而生命力不足。结合当前公共价值管理范式，社区治理创新的未来进路在于以下四个方面。
（一）坚持党建引领社区治理创新
中国的社区治理创新必须建立在本土情境与文化中，与西方国家的社区治理路径、过程不同，中国社区治理需要厘清的是“政党—政府—市场—社会”等四重关系。中国共产党是马克思主义的使命型政党，中国共产党把支部建在最基层，才成功地把一盘散沙的中国社会整合起来，建立了独立的现代国家［34］。在当前城乡社区治理中，持续加强基层党组织建设，为社区治理创新提供了坚实可靠的组织保障，例如上文提到的“三治融合”桐乡样本就是党组织引领下的社区治理创新实践。只有确保党组织在社区治理结构中的核心地位，才能保障社区治理创新的政治方向正确、以民为本的取向以及公共价值的创造与实现。并且，基层党组织在社区治理创新中也具备其他组织无法比拟的独特优势：一是中国共产党一直坚持“从群众中来、到群众中去”的工作方法，是与社区居民联系最直接、最广泛的组织；二是只有党组织能够形成“纵向到底、横向到边”的组织网络结构，积累最丰富的治理经验；三是只有党组织具备的权威性能够对各个组织形成链接，将治理资源实实在在地带到社区居民身边。所以中国本土的社区治理创新必须是坚持党的“一元核心领导”下各地社区的多样态探索。
（二）全程坚守公共价值之约束
公共价值管理范式的到来意味着与以往传统公共行政范式重视效率、新公共管理范式重视结果不同，公共部门治理不仅重视效率、结果，更加关注的是集体偏好，是基于多元主体共识之上的治理活动。其实从新中国成立之后的治理场景来看，中国共产党始终坚持全心全意为人民服务的宗旨、始终把“实现好、维护好、发展好最广大人民群众根本利益”作为一切工作的出发点和落脚点，因此，“代表人民意志以及实现和达成人民愿望、要求就成为党的必然使命”［35］，这与公共价值的意蕴不谋而合，但是公共价值的创造与实现是一个复杂多变的过程，没有全程对公共价值的坚守，就会造成“公共价值失败”［36］。从上文提到的“居站分离”“社区网格化”“撤销街道办事处”等社区治理创新来看，每一项创新的初衷也是为了实现“善治”，但是创新过程中对公共价值管理要素的把握不足，创新的绩效就会受到损失。所以就社区治理创新而言，公共价值作为目标与尺度，要贯穿于创新始终，包括：一是创新目标的公共价值建构，即社区成员对共同面对的问题达成共识并进入政策决策过程中，其中要重视社区治理共识的聚合机制；二是创新过程的组织管理，要将社区治理创新的效率置于公共价值的规定之下，创新的制度支持、资源分配都紧紧围绕公共价值，社区管理者能够时刻积极回应创新中的公共价值。只有坚守公共价值的社区治理创新，才能形成集成联动，带来创新“红利”。
（三）将创新视为绩效治理过程
公共部门都是从追求绩效中获得合法性基础的，错误的绩效观（例如只追求政绩）会导致公共部门在治理的道路上与公共性相悖、渐行渐远。20世纪90年代，罗伯特·贝恩提出绩效是公共管理面临的三大问题之一。在实践推进与理论演进中，公共部门对于绩效的追求也在发生变化——从绩效管理转变为绩效治理，“治理”意味着政府不再是绩效唯一的生产者，绩效还来源于市场、社会等更为丰富的主体，是多元主体参与、协商、合作的结果，追求“绩效”就需要对绩效生成的整体系统、各个环节进行有效治理。社区治理创新必然要用“绩效”来测度，以达到对创新结果的回应。社区治理创新对绩效的追求应当是绩效治理的过程，具体包括对“如何让社区治理创新承载公共价值”“如何使得社区场域中各类组织在创新中形成绩效的生产机制”“如何在公共价值基础上纾解社区治理创新过程中的价值冲突”“如何对社区治理创新绩效进行科学评价、形成激励机制”“如何有效使用社区治理创新的绩效信息形成新的创新”等问题作出正确回答。社区治理创新只有完成了绩效治理的过程，才能获得真实绩效。
（四）注重技术与治理良性适配
互联网等技术手段为当今中国发展提供了强有力的科技引擎，“互联网+”时代的到来也为社区创新带来了机遇，社区成员网上参与的主观愿望和客观渠道基本具备，社区智能管理平台正在将多元的社区治理主体聚合在平台上，把分散的治理资源整合在平台上，通过虚拟空间改变社区“陌生人社会”，并产生协同治理效应，例如上文提到的“接诉即办”创新同时也是技术赋能治理的体现。技术是一把双刃剑，本身的不可控性、不确定性，不仅会为社区、社会带来治理风险，还有可能从“智慧治理”滑向“技术利维坦”［37］，盲目技术化、过度技术化并不体现出工具使用的正向效应。在未来社会运用技术进行治理成为必然并且不断造就创新机会的背景下，要想社区治理创新与技术应用避免异步困局，就要建立技术与治理、公共价值的关联。技术作为辅助工具帮助社区治理创新实现治理效能，不能反向变为“技术驾驭治理”，技术与治理的良性适配建立在特定的社区治理创新场景中，必须服务于创新的目标——创造和实现公共价值。所以技术应用在社区治理创新过程中，只有始终坚持满足社区多元治理主体尤其是社区居民的合理需求，才能确保社区治理创新不被技术裹挟。
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