2022/3/1 9:54:42 阅读：219 发布者：chichi77
类别：政府治理
导言
基层公职人员（SLB）是公共政策的最终仲裁者。以往的文献指出，信任对行为有积极影响。那么，为什么基层公职人员似乎更关注他们不信任的服务对象，而对他们信任的服务对象关注较少？组织条件是否对这种互动有影响？在最新一项研究中，Maayan Davidovitz & Nissim Cohen两位学者对这些问题进行了研究，因为它们影响了社会服务提供者。本研究增进了对信任作为公共服务供给影响因素的理解。研究发现，在缺乏支持的工作环境中，基层公职人员会优先关注他们不信任的服务对象，并为他们改变或打破规则，同时减少对信任服务对象的服务投入。论文发表在公共管理权威期刊PMR上面。
（文献来源：Davidovitz, M. , & Cohen, N. . (2020). Playing defense: the impact of trust on the coping mechanisms of street-level bureaucrats. Public Management Review,Published online: 15 Sep:1-22. DOI: 10.1080/14719037.2020.1817532）。
研究问题
基层公职人员（也有译为一线工作人员，街道层官僚，SLB，street-level bureaucrats）是公共政策的最终仲裁者。一线工作人员是影响公共政策实施的关键参与者，因为他们决定如何将政策应用于服务对象时行使自由裁量权（Lipsky 2010）。了解影响他们自由裁量权的因素至关重要，因为它们可能会区分不同对象如何获得对社会福利有影响的公共服务（Gofen 2014；Lavee 2020；Maynard-Moody 和 Musheno 2003）。在许多情况下，基层公职人员会根据服务对象对他们的态度和看法做决定（Keiser 2010；Baviskar和Winter2017）。最近的研究表明，基层公职人员可能会根据他们如何评估客户的道德特征做出不同的决定。例如，他们可能会将客户划分为刻板印象类别（Raaphorst 和 Groeneveld 2018），以帮助他们评估其“公共服务应得性”水平（Jilke和Tummers2018）。
鉴于信任也会对行为产生影响（Kramer 1999），我们有理由假设它能影响基层公职人员评估其服务对象的水平。信任是个人对他人行为或对有能力伤害和背叛其受托人团体或机构担保的意愿（Levi和Stoker2000）。尽管公共管理文献将信任视为基层公职人员工作环境中的关键要素（Yang and Holzer2006），但有关其对不同服务对象信任程度的影响还存在理论空白。本研究重点关注在提供公共服务过程中对服务对象信任的重要性。当国家和公民之间存在一种内在的不信任氛围时（Bouckaert 2003），一线的社会服务者和街道层面公民之间的日常接触可能会“下降”（Uslaner 2003；Rothstein和 Uslaner 2005）。由于信任是一种基于风险和对他人行为模式期望的战略行为（Gilson 2003），我们认为它可以帮助我们更好地理解 基层公职人员决定如何对待他们服务对象时的自由裁量权。
研究者们试图研究基层公职人员对其服务对象的信任程度是否反映在其处理事务的机制中。当基层公职人员非常信任服务对象时，他们会采取哪些应对策略？组织条件在这种动态服务过程中扮演什么角色？
研究综述
基层公职人员的酌处权（自由裁量权）
基层公职人员通过与公民的日常互动实施自下而上的公共政策并提供公共服务。Lipsk的突破性研究已经认识到这些互动的重要性。基层公职人员位于国家和公民之间（Thomann2015），他们的意义是独一无二的，因为他们看起来更像是政策制定者，而不是政策接受者（Lipsky 1980）。因此，他们是公共服务环境中非常重要的参与者。
基层公职人员在实施政策方面拥有广泛的自由裁量权（Hupe和Hill 2007），使他们能够适应并做出旨在为公民的实际需求相适应的政策。他们可以决定为哪些服务对象投入更多时间，能量或注意力（Baviskar and Winter 2017）以及提供更多或更少的资源（Clark-Daniels和Daniels 1995），他们清楚地区分了不同对象接受服务的方式(Thomann和Rapp 2018)。基层公职人员做出相应的决定是为了更好地管理他们的工作，减轻他们的压力(Lipsky 2010)。因此，他们通过优先考虑某些服务对象(Jilke and Tummers 2018)，同时给其他人配给服务，或者严格遵守法律和程序来面对苛刻的服务对象(Tummers等人2015)。在某些情况下，他们甚至愿意为了某些公民而冒着工作风险，违反规则来帮助他们(Maynard-Moody and Musheno 2003)。
街道工作背景下的信任
基层公职人员与他们的服务对象有直接的、面对面的互动，并且是长期的(Maynard-Moody and Musheno 2003; Keiser 2010)，他们对服务对象形成的态度和看法会影响他们对自身的信任程度。尽管基层工作者和服务对象之间的权力关系并不对称(Hagelund 2010)，且在与服务对象的互动中往往处于弱势地位。他们对如何满足客户需求的决定依赖于他们对客户提供给他们信息的信任。基层公职人员还必须相信，他们的服务对象不会投机取巧，不会为了自己的利益而试图改变政策。当他们遇到自身认为具有操纵性的对象时，这些担忧可能会加剧，或者不可信。
研究表明：基层官员对服务对象的信任与前者高度相关。此外，诚实、可信赖性和合作性在评估对象的忠诚度方面也发挥着重要作用。信任是基层公职人员评估客户“价值”的主要因素(Yang 2005)。根据Destler的说法(2017)，街道级组织中同事之间的信任会影响绩效行为。
组织条件在基层公职人员对客户的信任及其应对机制之间的联系中起作用吗？
文献研究发现，小型商业银行运营的组织条件对服务的提供有重大影响(Lavee, Cohen and Nouman 2018)，如他们的表现(Destler2017)、执行政策的意愿(Tummers等人，2012)、以及他们在实施政策时应对策略的选择(Cohen和Gershgoren2016)。因此，当我们分析服务对象的信任和基层公职人员如何处理客户选择之间的联系时，我们还必须考虑运作的组织条件。
尤其重要的是，要考虑国家和社会之间更广泛的信任背景。许多新自由主义政府已经采用了新公共管理改革，减少与权威相关的繁文缛节和高昂的法律成本机制，他们采用治理方法，旨在促进合作、信任和对公民的回应。然而，基层公职人员的酌处权可能导致无法实现这一希望。由于基层公职人员的行动范围广，他们的决策越来越依赖于他们自己对与客户互动的解释，而不太依赖于正式的规则。与决策者的期望相反，基层公职人员根据他们是否相信服务对象是值得信任的，以及他们在这种情况下对自己的风险程度来调整自身行动(Raaphorst和Van de Walle2018)。即使地方自治机构运作的组织条件是支持性的，国家和公民之间缺乏信任的外部环境反映在地方自治机构和群众之间。因为缺乏信任在小型企业的工作环境中普遍存在，不管组织是否支持，矛盾的是，他们对不信任的客户比相对信任的客户需求更敏感。当他们在不支持的组织条件下运作时，这种现象可能会加剧。这让我们认为，当基层公职人员在一个不支持、繁重的压力型环境下工作时，他们会试图满足他们不太信任的客户需求，而自己将“扮演辩护角色”，为他们不信任的客户做更多的事情，为他们信任的客户做更少的事情，试图避免前者产生负面影响。
研究方法
研究者们试图解释这样一个悖论:在某些情况下，基层公职人员似乎对他们不信任的客户给予了不适当的关注，而对它们确实信任的客户给予的关注却少得多。因此，假设：基层公职人员的工作条件可能与他们对服务对象不同信任程度产生作用。定性方法似乎最适合调查这个问题。因此，他们对以色列社会政策的两个部门——教育和社会福利——的服务提供者进行了深入、半结构化的访谈和重点小组讨论。
深度访谈
2019年7月至2020年3月，对基层公务员进行了62次深度访谈(30次教师访谈，32次社会工作者访谈)。由于所提问题的敏感性，采用了随机抽样。首先，根据参与者的专业职位和与保单客户的关系类型招募他们。然后，每个参与者都建议将其他人纳入研究。与所有的参与者最初的联系是通过电话方式。作为对话的一部分，将研究主题描述为公共行政部门的员工如何应对他们的客户和上级，以及对他们被授权实施的政策态度。除了由于新冠疫情协议而通过电话进行的七次采访外，所有采访都是由作者面对面进行记录和转录的，访谈的重点是受访者与客户的经历，以及他们对必须执行的政策感受。尤其是了解他们和服务对象之间的互动过程，以及这些动态如何影响他们解决问题的方法。
此外，研究者们询问了他们过去和现在与这些客户打交道的方式。将应对（coping）定义为“一线员工在与客户互动时所采取的行为努力，目的是掌握、容忍或减少他们每天面临的外部和内部需求与冲突。”对每种特定的应对机制进行了分类:规则歪曲、规则打破、工具性行动、个人资源使用、优先化、常规化、定量配给、严格的规则遵循和攻击性。最后，要求受访者解释他们之所以选择如何处理信任和不信任服务对象的理由。
小组讨论
为了完成访谈，研究者们与焦点小组进行了两次两小时的会议(一次包含12名社会工作者，另一次包含10名教师)。所有参与者都与服务对直接接触，并在他们执行公共政策的机构内工作。就像在访谈中一样，试图向小组谈论他们信任的客户和不信任的客户的特征，他们如何处理这两种类型的服务对象，以及导致他们采用相应方法的条件。个人分享促进了集体头脑风暴，例如，一名参与者关于对服务对象的信任如何影响其工作的陈述引发了一场小组讨论，其他成员以不同方式证实或反驳了他的观点。对这一现象的沟通有助于我们更好地理解行为发生的条件。
分析方法
根据定性分析，研究者们使用开放编码方法和ATLAS.ti8.0软件。在第一阶段，使用开放编码来比较参与者的陈述，并将其分组。在下一阶段，根据轴向编码合并了相关代码，使用Tummers等人的归类法，根据对客户的信任程度就主要应对模式进行分类。这些类别包括向不受信任的客户端移动和从受信任的客户端移开。还把描述允许这种现象发生的组织条件的相关陈述放在另一个取名组织条件的类别中。接下来，根据基层官员对服务对象的信任程度，确定了他们在处理关系时常用的四种应对策略。第一个策略是优先考虑不被信任的客户，即“给某些客户更多的时间、资源或精力”，诸如“我会给特定的学生单独上课，因为我不想听到他们父母的声音；其他人将不会得到同样的待遇”被列入这一类别。第二个策略是为不被信任的服务对象改变规则，定义为“调整规则以满足客户的需求”。诸如“对于这些特定的学生，我们会改变考试分数，给他们额外的时间，即使这是不可接受的”之类的陈述也包括在这一类别中。第三个策略是为不被信任的客户打破规则，定义为“忽视或故意阻碍规则以满足客户的要求”。诸如“因为我知道它不会悄无声息地过去，而且我知道我会在学生回家的第二天收到母亲的来信，所以我在没有通知老师的情况下将成绩改为了B”之类的陈述也包括在这一类别中。第四个策略是为值得信任的客户提供配给服务，定义为“降低客户或客户群体对服务的可用性、吸引力或期望”。诸如“我们在少数制造麻烦的学生身上投入更多，而牺牲了大多数学生”之类的陈述被包括在这一类别中。
最后，注意到不支持的组织条件，这使得上述战略得以采用。此外，为了尽可能准确地解释调查结果，与受访者核实，他们对客户的回应是基于他们对客户的信任程度，基于对该术语的定义。
调查结果
信任是基层公职人员及其服务对象关系中的一个动态因素
研究结果表明，信任是基层公职人员工作中非常重要的一个因素。它影响日常决策，对他们如何应对服务对象至关重要。其中一位老师解释说:
我的信任影响了我在学生和家长面前的舒适感。它决定了我在说话和向他们展示东西时有多小心。对于我更信任的学生和家长，我觉得我可以更真实，如果我不那么信任，我会选择适合我的方式来呈现。
另一位老师说：“信任是与学生接触的基础。没有它，什么都不存在。”
正如一些研究发现：国家机构和公民之间存在固有的不信任一样（Mizrahi、Vigoda-Gadot 和 Cohen 2019），参与者还报告了缺乏信任是如何植根于更广泛的社会背景以及双方之间的相互关系中。据一名社会工作者说:“我们的服务对象对这个系统非常挑剔，我觉得他们在考验我，所以我不能信任他们。”因此，基层公职人员和客户之间的不信任成为更广泛的公民与系统关系中的一个因素。另一位老师描述道:“在这项工作中，我提前研究了防御机制。我保护自己从而免受伤害。
研究结果表明，信任是一个动态的过程，随着时间的推移而演变，并随着接触的程度而增加。
基于客户信任的基层公职人员处理用户的应对策略
优先考虑基层公职人员不信任的客户。基层工作者优先考虑那些他们不太信任的人，其行为之一是给予他们额外的帮助和同情。根据Eisenberg and Strayer的研究，将同理心定义为“源于他人状态的情绪反应，与他人的情绪状态一致。”这种热情和同情的表达是试图向这些客户传达基层公务员正在努力帮助他们。基层工作者倾向于使用不同的策略来满足他们的服务对象。同样，在案例中，他们表达同理心是为了不与客户“陷入麻烦”。
基层官员针对不信任服务对象的规则歪曲行为。根据我们的调查结果，基层公职人员通过违反规则来满足客户的需求，从而与他们不信任的客户打交道。先前的研究表明，地方自治机构充当公民代理人(Maynard-Moodyand Musheno 2000)，即为了帮助客户和建立社会资本而为客户改变规则的人。然而，在我们的案例中，基层公务员给了他们不太信任的客户独特的特权，比如向他们提供特殊许可，只是为了避免以后与他们发生问题。与此同时，研究表明，对于小型企业来说，这些归类为理性选择，可以让他们在繁重的工作和压力下生存下来。我们的许多参与者为这些客户歪曲规则提供了合理的理由。他们解释说，如果他们不这样做，今后将面临这些客户更多的麻烦，这是他们想要避免的情况。一位老师报告说:“有时候，在一段关系开始的时候，你会为了满足对象的需求而违反规则。我觉得有时候你给了一个人他想要的东西就“安静”了，反之亦然。这一发现凸显了公务员与公民之间更广泛的信任关系。它澄清了为什么基层官员改变规则来满足和“获得”信任。
基层官员针对不信任服务对象的规则破坏行为。参与者还报告说，通常会对他们不信任的客户违反规则。基层公务人员常常以别无选择为由进行辩护，因为以前的经验允许他们预测服务对象在被拒绝时的反应。Morrison(2006)曾指出：员工在认为做有利于社会决定是正确的时候会打破规则，与此不同的是：我们的受访者表示，他们这样做是为了避免受到伤害。虽然从表面上看，他们的行为确实可能被视为“亲社会的”，但背后的真正动机完全不同。
为基层官员非常信任的客户提供配给服务。矛盾的是：参与者注意到，他们倾向于将服务和注意力定量分配给他们确实信任的客户。他们认为他们信任的服务对象“容易应对”；这样的客户不反对也不接受所提供的服务。因此，公职人员愿意对他们提供的服务进行定量配给，知道这样做不会危及他们。
对不支持的组织环境的看法。尽管大部分研究结果都提到了是在不支持的组织环境中工作的基层人员，但一些参与者描述了支持性的组织条件如何使他们能够满怀信心地与服务对象打交道，相信组织环境会“为他们服务”。这些感觉让他们对自己的工作充满信心，让他们能够在不害怕被客户伤害的情况下做出决定。正如一位老师所描述的:“在学生和家长面前，我更自由，我允许自己做我自己，校长总是支持我们。即使我们错了，面对父母也会扭转局面。她总是给人一种老师是对的感觉。”这位老师补充道:“有很多父母施暴的例子，她面对他们，为我辩护。”
讨论
本文的目标是调查基层公职人员对其服务对象的信任如何影响他们在执行政策时的判断力，以及他们在与客户互动时使用的应对策略。这项调查衍伸的理论框架强调了信任在政策执行中的重要作用，以及基层组织环境如何影响公职人员对服务对象的信任和处理对象策略之间的联系。
调查结果表明，当基层工作人员觉得他们的组织不支持时，他们会对那些不太信任的客户需求做出更多的反应，而对那些他们实际信任的客户需求做出更少的反应。在这种情况下，他们会优先考虑不信任的客户，为了满足这些人的需求而违反规则。公职人员“扮演防御角色”，以避免这些客户给他们不支持的组织产生负面影响。除此之外，公职人员为他们信任的客户提供定量服务。这种情况体现了一句谚语：“会叫的孩子有奶吃”。
本研究有五个重要贡献。首先，除了关注客户的态度和看法如何塑造公职人员的判断力，本研究为具体执行方式提供了见解，它强调了对客户的信任在提供公共服务中发挥的主要作用。与调查潜在劳动力市场应对策略背后的基本原理的其他研究一致，这项研究提高了我们对基层人员决定如何向客户提供服务影响因素的理解。第二，与侧重于组织条件对地方自治机构工作影响的研究相一致，研究确定了组织支持在基层人员响应客户需求中的作用。第三，使用来自两个政策领域(社会福利和教育)以及两类一线专业人员(社会工人和教师)作为研究对象——这两者都被认为是基层公职人员的典型(Lipsky 2010)。第四，实际上，研究通过引用支持性组织环境的重要性作为基层人员最佳决策的基础，为从业者提供了可操作的建议。管理者有责任认识到，减轻基层公职人员与客户互动中的恐惧、怀疑、风险感和不安全感将促进最佳公共服务结果。第五，展示了如何将公职人员的信任和其他方面行为之间的动态关系结合起来，这也可以作为今后其他情况下的研究模式。如组织之间和国家之间。
本研究的发现证明了一种自相矛盾的情况。与将信任视为规范要素的公共管理文献(Yang 2005；Mizrahi,Vigoda-Gadot and Cohen 2010)，研究揭示了服务交付中不必要的信任顺序。它表明，在公职人员的政策执行过程中，对客户的信任往往导致与政策设计目标相矛盾的结果。
局限性和未来研究方向
与其他研究一样，本研究也有局限性，并对未来的研究提出了建议。首先，对调查结果的解释是主观的，导致偏见的可能性。第二，大部分研究结果都是关于在非支持组织条件下运作的基层公务人员，缺乏关于在支持性组织条件下运作的信任型应对研究结果，这降低了了解工作环境对其影响力的研究信度和效度。第三，研究发现来自两个特定的一线员工群体，他们通常与客户有着长期的关系；它可能不适用于警官或法官等与客户有短期甚至单一互动的其他公职者，需要对信任问题进行更多的对象研究来解决这种情况。考察以工作危险或危及生命情况下的警务人员作为对象的研究可以让我们深入了解风险评估和担心客户实际伤害等因素的重要性。第四，有必要进行更多的研究，以揭示权力和信任之间的动态关系及其公职人员酌处权的影响。客户的权力在公职人员选择如何处理它们时发挥作用，并可能影响其对他们的信任。第五，鉴于信任对感情和行为有重大影响，未来的研究应考察对客户信任的其他变量的影响，如倦怠、无助或挫折。此外，有必要调查在支持性条件下，公职人员是否会给不值得信任的服务对象一些优惠，使他们自己的生活更轻松，或防止对其组织产生任何潜在损害。最后，尚不知道公职人员的亲社会本能或公共服务动机是否有一个门槛，导致他们对不受信任的客户拥有统一适用规则。
