作者：袁方成，华中师范大学政治与国际关系学院教授、博士生导师，华中师范大学中国农村综合改革协同创新研究中心主任；周韦龙，华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生。
来源：《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2023年第6期。
摘要：县域城乡融合对于实现超大规模人口现代化与治理现代化、促进人与自然和谐共生、推进共同富裕具有重要战略意义。立足中国式现代化的实践背景，可对县域城乡融合进程中空间、要素、产业服务融合的经验样态及其实践逻辑进行考察。研究发现：空间一体化治理、要素市场化改革、产业融合化发展与服务均等化供给是当前县域城乡融合的主要驱动机制。不同机制相互作用共同形塑了县域的空间结构、经济结构与治理结构，在结构耦合中展现高质量发展、高效能治理与高品质生活三重逻辑。立足于构建新型城乡工农关系的战略导向，从全领域共建城乡空间、全过程推动要素市场化配置、全链条促进产业融合、全方位共享公共服务等方面可进一步推动我国县域城乡发展迈向更加平衡而充分的融合之路。
关键词：县域；城乡融合发展；中国式现代化；新型城镇化；乡村振兴
一、文献梳理与问题提出
习近平总书记指出，在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。以融合和协调为内核的现代化逻辑驱动与支配着县乡中国政治、经济、文化、生态等领域的全面性变革。在对我国城乡工农关系变迁以及经济社会发展规律认识下，从2021年中央一号文件开始，县域城乡融合成为政策关注的高频词，强调要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》《十四五新型城镇化实施方案》均提出要以县域为基本单元推进城乡融合发展。作为城乡融合的基本单元和重要枢纽，统筹县域内城乡融合发展是重塑新型城乡工农关系、加快城乡经济循环、构建新发展格局、实现共同富裕、推进高质量发展的必然举措，对于推动实现中国式现代化也具有重大的理论价值与现实意义。
城乡融合发展是学界经久不衰的热点议题。当前学界在城乡融合的理论渊源、内涵与外延、城乡关系演化、现实问题与路径选择等方面进行丰富的研究，从理论和实践两个层面清晰地呈现出我国城乡融合的理论流变与实践图景。上述研究主要集中于国家、省域乃至市域层面。在县域层面，相关研究主要从县域功能与定位审视城乡融合的现实价值与发展路径，并尝试从战略协同、要素流动、产业发展、单元规划、空间治理等方面揭示县域城乡融合的内在机制及其运行机理。
县域城乡融合是社会与历史发展的必然趋势，在乡村振兴战略与新型城镇化战略协同推进下，强调的不是片面融合而是系统性、全局性的融合过程。空间、要素、产业、服务、生态、文化等子系统如何相互作用相互影响，最终产生城乡融合的整体格局，相关研究对此缺乏更加细致与深层的讨论。基于此，本文关注的核心问题是：在中国式现代化道路安排下，统筹推进县域内城乡融合发展有哪些命题？依托上述命题选择，驱动县域城乡融合的机制有哪些？在这些机制相互协同过程中又是如何呈现出县域城乡融合的多重逻辑？为此，本文尝试从空间、要素、产业与服务融合过程中所展现的高质量发展与高效能治理以及高品质生活三重逻辑，来探讨和回答这一重要问题。
二、县域城乡融合：中国式现代化的发展命题
在中国式现代化目标导向下，县域城乡融合具有丰富的实践蕴含，包括人口市民化，实现城乡居民共同富裕，坚持人与自然和谐共生的生态发展导向和努力探索实现基层治理现代化的“中国之治”。以往实践经验表明，城乡融合的关键在于城乡要素双向流动和合理配置，即要通过建设有效的空间载体和功能单元来推动实现人口结构转型、地域空间转型、经济结构转型和生活方式转变。在高度强调有效性载体承接与保障体制机制兜底的现实情境下，县域作为一个包含中小城市、小城镇和广大农村地域系统在内的“连续体”，因其场域特殊性和空间复合性，在中国式现代化历史进程中被相继赋予整合功能、行政功能和城乡衔接功能，成为理解当前我国城乡融合的一个可供操作的基本单元。
(一)半工半耕的代际互动与人口市民化
当前，我国1472个县和394个县级市的城区常住人口约为2.5亿人，约占全国常住人口30%，成为中国式现代化道路的支撑与优势。随着区域经济发展水平和就业机会增加，县城和小城镇所具有的距离优势与成本优势不断累积，跨区域的劳动力流动被短距离务工模式逐渐取代。2021年选择留在乡镇的农民工总数超过1.2亿人，跨省流动农民工比例从2010年的63.31%下降到2022年的58.71%。同时，“半工半耕”的代际互动迈向要求更高的“半工伴读”与居业协同阶段：2017年到2021年义务教育年龄段随迁儿童的在校率从98.7%提高到99.6%。人口规模巨大又成为中国式现代化与县域城乡融合共同的约束与挑战。在推进十四亿多人口整体迈向现代化社会的目标驱动下，围绕如何有效落实就业优先战略，促进城乡区域协调发展，顺利完成未来2.93亿农业转移人口的市民化过程是县域城乡融合的重要命题。
就县域城乡融合而言，“半工半耕”的代际互动成为推进农业转移人口市民化的重要路径。首先，“半工半耕”的代际互动为“第一代”农民工完成政府赋权、市场赋利和社会赋能的完整市民化过程提供资源支撑与路径选择。同时县域经济水平提升和就业机会增加，也为那些持续寻求家庭经济积累最大化和提供子代资源扶持的中西部低龄老年劳动力提供通过在县城再就业消解老年劳动力低积累能力与家庭高消费现实张力的韧性策略。其次，当教育形成复杂扩大化家庭再生产，对于逐渐失去市场经济劳动力价值的老年劳动力，出于教育抚养的目标选择进城陪读，能够享受城市高水平的公共服务与高质量的家庭生活。最后，在保护型城乡二元关系下，县域“既城且乡”的地域属性能够为进城失败的农民工提供退路，使其成为容纳与承接农业人口转移市民化的稳定载体。
(二)县域要素比较优势转化与城乡共同富裕
中国式现代化道路内涵的共同富裕与县域城乡融合目标相一致，本质上都是创造更丰富的“城乡均衡分布”的物质财富。将共同富裕作为县域城乡融合的目标根植于我国区域经济发展现实。一方面，随着新发展格局的提出，县域成为形成强大国内市场以及开拓投资消费空间的关键节点。2021年我国县及县级市GDP总量约为38万亿元，占全国经济总量40%，县城及县级市城区GDP占比接近25%。另一方面，当前我国共同富裕的薄弱环节是县域城乡经济发展的不充分与不平衡问题。县域城乡人均可支配收入差值从2010年13190元扩大到2021年28481元，其内在的绝对差值又同样呈现出不断扩大的趋势，不同的经济水平又会影响福利供给的现实绩效，产生福利效应非均衡化等问题。
县域城乡融合推动实现中国式现代化的整体进程的关键也是在于实现城市和乡村地域系统要素比较优势转化。相较于市域和省域，县域是自然资源、劳动力资源等要素富集区，城乡在要素禀赋与生产结构上也存在显著差异。首先城市具有经济结构比较优势，包括产业结构、产品结构、市场结构、基础设施结构和管理结构，可以最大程度缩减交易成本，乡村则具有生产要素的比较优势，如自然资源、人力资源以及由此转化的生产成本优势。其次，在县域范围内通过发挥县级政府整合功能和行政功能，将城市经济结构优势和乡村要素结构优势相互结合，降低生产成本与交易成本，形成县域产业发展的实际比较优势。
当乡村要素结构嵌入城市生产结构抑或城市生产结构优势足以弥补乡村要素结构缺陷后，城乡之间会形成新的资源禀赋与结构优势，产业竞争力提升带来的农村消费市场空间的拓展，现代信息技术迭代升级促进生产效率提高，村庄内部优势资源的累积和转化辅之以外部稀缺性要素的流入与带动，不断蓄积起县域产业发展的强大优势，城乡产业呈现出良性互动发展倾向，产业结构升级激发的经济效应和分配环境与条件改善带来的社会效应最终推动城乡居民共同富裕。
(三)环境治理、生态资源价值化及人与自然和谐共生
促进人与自然和谐共生是中国式现代化在生态文明建设方面的本质要求，也是推动实现县域城乡深度融合的生态本底。当前城乡人居环境无序开发，乡村农业面源污染持续扩大，乡镇企业污染下乡，成为制约县域经济发展的环境短板，加强县域生态环境治理有利于克服环境污染所产生的外部性问题。在中国式现代化总体目标下，立足生态文明现代化，要到二○三五年广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。在县域生态环境治理体系中，耕地、水域、资源、森林既是重要的生产性资源，又是生态环境治理的重要对象，从城乡融合出发加强县域生态修复保护，重塑自然资源禀赋与要素结构，扩大绿化面积，有利于推进“碳达峰”与“碳中和”目标落实。
倡导人与自然和谐共生，既强调要在充分肯定自然内在价值的前提下树立生态自然观，尊重自然与保护自然，又要充分认识到人的自我价值，转变经济发展方式推动生态资源价值化。当前高投入、高排放、高消耗的粗放型经济发展方式已经不适合县域经济发展战略实际，中西部县域也不具备接纳东部沿海地区产业转移的基础和必要条件。此外，县域作为生态资源、特产资源、土地资源和文化资源富集区，生态和文化资源要素本身所蕴含的稀缺性和强公共性依托权能让渡与政府行政干预的制度设计表现出高度的价值可塑性，也能够通过比较优势转化产生极高的增生价值，成为推动县域发展绿色转型的重要手段。
(四)德法合治与物质文明和精神文明相协调的现代化
党的二十大报告指出，中国式现代化是物质文明和精神文明相互协调的现代化。传统社会中德治的作用形式表现为深入挖掘熟人社会中治理的伦理资源、道德力量，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，充分发挥道德在凝聚人心、教化村民、淳化民风中的重要作用。也就是说，德治所具有的传统道德教化功能构成精神文明建设的重要方面。在乡村治理的现实情境下，只从道德教化审视德治的价值与功能，容易遮蔽“三治融合”的真实价值意蕴与治理内涵。精神文明建设具有相对独立性，既要以一定的社会物质财富积累和生产效率的提高为基础，也需要相应的文化意识和社会制度配套。德治不仅能以本土化的方式回应县域城乡融合进程中出现的诸多现实难题，还能与现代法治精神相结合构建另外一套行为规范体系与调节机制，激发出强大的精神生产力，形塑出能够彰显出合作型治理与共识型治理价值取向的制度体系，共同推动精神文明现代化。
就县域城乡融合而言，相较于区域性中心城市高度商业化与充溢极强消费欲的生活方式，农村朴素、节俭、低碳的生活方式更加符合精神文明现代化所倡导的现代文明生活新风尚。另外，要将德法合治对物质文明的作用置于城乡合作关系的框架下进行考察。县域区域经济发展既需要雄厚的物质财富支撑，又有赖于德治和法治作用的发挥为可持续发展提供强大的精神动力、智力支持和价值驱动。具体可表现为两个方面：一是“以乡促城”的策略把传统乡土所涵养的“与邻为善、以邻为伴”的“两邻”理念能够以新时代文明实践站为载体植入现代都市生活，从而增强城市社区记忆联结，有效破解“陌生人社会”下社区居民集体行动的困境。二是“以城带乡”发展路径通过“任务型乡贤”塑造推动优质文化要素下乡丰富农村居民精神生活，或将城市文明所蕴含的“创新精神”“奋斗精神”凭借戏剧下乡、能人下乡等渠道输入乡村，激发乡村发展的内源性动力，为实现乡村振兴提供强大的精神动能，最终实现物质文明和精神文明相互协调的现代化目标。
三、县域城乡融合的实践形态及驱动机制
马克思主义对城乡关系的观点尤其强调城乡关系的一体化与融合发展，其本质是要求在开放的系统环境中实现城乡要素的自由流通、产业联通与空间功能互通。在人口市民化、城乡共同富裕、人与自然和谐共生与推动物质文明和精神文明相协调的城乡融合目标驱动下，县域城乡融合又会呈现出何种实践形态？驱动城乡融合的动力机制又是什么？本部分将立足于县域城乡融合的实践案例分析来回应上述问题。具体而言，以空间规划、开发保护与权属治理为特征的空间一体化治理，以要素培育、市场化配置和权益保护为内容的要素市场化改革，以技术渗透、价值链关联与功能互补为形态的产业融合化发展，以需求驱动、结构性供给与绩效调适为环节的服务均等化供给共同构成县域城乡融合实践形态与驱动机制。
(一)空间一体化治理：空间规划、开发保护与权属治理
城乡连续体范式认为，绝大多数区域兼具城市和农村双重特征，城市和乡村应当被视为城乡连续体上的点。县域范围内国土空间一体化规划表现为空间规划的尺度特征、区域特征与总体特征。如《安徽省县级国土空间总体规划编制指南(试行)》，在整体上形成包括县城、乡镇和村庄三级空间规划体系。其中，县级空间规划侧重从约束性和引导性两个方面确定村庄分类标准，提出分类指引与用地指标，加强土地用途管制。乡镇和村庄层面规划更加注重在不违背《指南》及国家相关政策的原则下，依据自身用地需求和地域功能定位，凸显规划实施的可操作性与地域特色。在空间布局上，县域范围内形成了包括重要控制线、农业发展空间、城镇人居空间、战略性预留空间、城乡融合空间等在内的多功能与综合性的空间规划格局。
如果说县域一体化空间规划构成空间一体化治理链条的最前端，那么如何有效开发与保护县域城乡空间，就成为检验空间治理效能的重要标准。当前县域空间开发与保护主要有两种途径：一是城乡闲置空间的保护性和转化性开发。通过盘活闲置空间资源解决空间资源利用率不高的问题，如2022年中央一号文件明确提出要实施拯救“老屋行动”，或者转化空间功能属性，如将废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市来解决城乡空间资源配置不均的问题，抑或是通过划定生态保护红线纠正县级政府唯GDP的经济发展倾向。二是实施以资源在地化为目标的空间开发策略。在综合考虑社会经济与生态偏好以及生态空间本底约束的基础上，通过建设特色小镇、精品村庄、旅游示范带等充分挖掘空间资源内在的经济与社会价值。
显然，把空间一体化治理狭义地理解为国土空间和空间范围内自然资源价值的开发是无法准确把握县域城乡融合的政策蕴意的。不论是从诸如规划这类静态的文本分析还是从动态的实践观察，通过城乡融合体制机制安排维护空间正义已经成为实践共性。因此，其另一重意蕴是在加强以空间形态为主要对象的规划、开发与保护的同时，注重强化以空间权属和空间组织为重要内容的权属治理。这是因为物质空间所承载的社会、政治、经济、文化系统等空间隐性形态往往会首先影响空间功能定位，进而对城乡空间连续体系形态产生作用，影响空间价值的实现方式，最终传导到空间内部组织与个体的利益与权能分配。
(二)要素市场化改革：要素培育、市场化配置与权益保护
要素市场化是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求，也是促进资源有效利用和合理配置、促进经济社会发展的重要方式。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调要建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系，促进要素更多向乡村流动，增强农业农村发展活力。在县域范围内，构成要素双向流动的基本条件是：以要素培育形成统一的城乡要素市场，使得城乡要素双向流动具有稳定的供应源；以要素高效率配置降低要素双向流动的交易成本；以完善的产权保护制度来巩固和增强要素双向流动后形成的收入增长效应。
要素培育和配置的前提是廓清城市和乡村的要素结构，发现城乡要素结构的潜在比较优势。城乡要素结构主要包括土地、资本、劳动力、技术及数据。县域农村土地和劳动力等生产性要素集聚，城市要素结构潜在比较优势凸显为资本、技术以及数据。不同要素之间流动性差异显著，如相较于传统要素，技术和数据等新型要素流动性明显更强，技术和数据在城乡区域间流动会激活其他要素生产潜力。在传统要素流动性分布上，劳动力和资本要素跨区域流动也表现得更加频繁。此外，统一的要素市场意味着城乡要素交易壁垒逐渐消解，即来自城市和农村的同一种要素能够在市场获得相同的回报率。如在土地要素配置上，旨在推进“同地同权同价”的农村集体经营性建设用地入市的农村产权制度改革能够依托市场经济释放的价格信号促进要素配置效率的提高，并凭借资本和劳动力要素的跨区域流动激活土地要素生产潜力。
在要素保护手段上，除新修改的《土地管理法》规定，使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让之外，同时在收益分配上强调充分尊重和保护所有权人的转让收益。如固安县规定，集体建设用地入市后在扣除土地补偿费、青苗补偿费等各种必要税费后，按照工业 30%和商业50%比例收取收益调节金，其他部分归所有权人分配。在其他新型要素保护领域，以数据要素保护为例，采取制定数据产权分类标准明晰数据产权、加强数据平台的合规性审查、完善数据交易风险识别机制、制定完善知识产权保护制度等策略可最大程度地保护县域城乡数据要素公平交易与交易双方的基本收益。
(三)产业融合化发展：技术渗透、价值链关联与功能互补
县域城乡产业融合的是城乡不同产业之间以及产业内部之间的组织分工大规模替代市场分工的过程。技术创新构成产业融合的首要驱动力，这是因为现代信息技术能够以智能化、信息化和数字化的手段改变原有的生产函数和成本函数，使得原本不互相联系或者关系黏性较弱的产业与部门之间重组产生新的分工机制，重塑产品生产特征与价值创造过程，进而打破传统农村产业与二、三产业的边界。这种由于技术渗透产生的业态重组或者新业态融合模式可被视作渗透型融合。在县域城乡产业融合视域下，不断涌现出的“淘宝村”和互联网电商小镇等恰好能够充分印证技术创新、渗透与迭代升级对传统农业与金融借贷、电子商务和现代物流的融合化影响。
值得注意的是，技术创新与渗透只是诱导产业融合的基本条件，但并不全然意味着只要不同产业间生成以技术为表征的关联基础就会发生产业融合。判断产业融合是否成立的必要条件是，产业间分工是否在不同产业和部门发生内化。也就是说，产业融合不是两个或更多产业间个别企业因为技术渗透产生的一体化行为，而是占据较大份额的企业或生产部门间产业分工与重组的结果，产业价值链是否高度相关构成产业融合的内源性因素。在县域范围内，这种由产业价值链关联所主导的产业融合方式可被定义为关联型产业融合，具体包括重组型融合和延伸型融合。前者往往发生在价值链关联较为密切的不同产业或同次产业中的子产业之间，如通过生物链将作为农业子产业的种植业、养殖业和畜牧业等重组形成的生态农业与循环农业。后者则是从不同产业生产价值活动中价值链融通的角度来审视县域城乡产业融合发展新趋势，即以传统农业为中心，向产前和产后作链条延伸，把种植、生长、收获等农业生产价值活动和包括研发、采购、初加工、深加工、销售以及售后服务等在内的农业辅助活动链条打通，形成诸如工厂化农业、订单式农业、农业产业化联合体等新型模式。
作为“两山”理念的发源地和模范，安吉县以“绿水青山就是金山银山”为行动载体，以“生态立县”为战略，以生态产业化和产业生态化为抓手，不断探索美丽资源向美丽经济的转化机制。具体而言，安吉的生态产业化包括但不限于以下策略：围绕家庭农场打造田园综合体；以白茶为中心充分发挥农业景观观赏性、生物多样性、价值传承性、文化象征性等非产品性功能，促动民宿、餐饮与培训、旅游等多种业态发展；以竹产品加工与开发为核心竞争优势大力发展竹下经济与延长生态产业链条。不同于上述的延伸型产业融合模式，安吉县的生态产业化发展模式更加符合互补型产业融合的特征与形态。所谓的互补型产业融合指的是通过功能互通提升传统农业增值机会和空间，最终实现构建起多功能产业体系的产业融合目标，其本身更加重视不同产业功能交叉与互补。在县域范围内，尤其表现在文旅融合的产业发展路径上，其典型业态是观光农业、休闲农业、会展农业和创意农业。
(四)服务均等化供给：需求驱动、结构性供给与绩效调适
需求是实现高质量公共服务供给的前提和动力。需求识别是理解和表达公众需求，但实际上也包含着需求感知、需求挖掘、需求辨别、需求筛选等环节。在省域或市域层面，囿于行政距离的限制，加之社区作为社会共同体所特有的变通性和非量化的特征，自上而下的信息传导模式容易产生需求感知的独断性、需求挖掘的浅表化、需求筛选的粗略化和需求辨别的失真性等问题。在县域范围内通过党员下沉和网格化管理方式的有效联结，能够规避需求反馈链条过长等问题，较为真实反馈出公众服务诉求。同时以“12345”政府服务热线等技术平台为依托，借助大数据等现代信息手段，也有助于存量数据的深度挖掘和增量数据的全面读取与挖掘，并且精准感知公众个体需求的具体内容及其动态变化。
服务内容精准供给是实现县域城乡公共服务均等化的核心与关键。服务内容精准供给需要以公众需求为基础对公共服务的提供流程再造，而公共服务供给流程的再造也意味着对多元化供给主体的动员、多样化供给方式的整合和多层次供给机制的衔接。在县域范围内，与“12345”政府服务热线所配套的以“吹哨报到”为内核的贯通式的工作体系，旨在通过与企业、社会组织等多方供给主体签订共建协议整合辖区内的资源网络、定期召开联席会议建立合作协调机制，区分“应急哨”“重点哨”“常规哨”形成差异化的管理与响应模式，同时创制党政干部交叉任职的形式，强化归口部门管理责任来构建合作责任分担机制。
绩效评估是对公共服务质量的测量与评价，也是改进整个公共服务流程，提升服务质效的基础前提。以“12345”政府服务热线为例，在政府和社区完成签收相应的环节后，后续的质量考核重点将接诉响应率、问题解决率和群众满意率等作为考评核心指标，同时开展“部门＋行业”联合测评，旨在全方位检审供给服务、供给质量。一是立足服务型政府建设目标，通过正式与非正式制度安排协调政府监管和基层民主协商，动态化监测公共服务供给结果。二是立足市场化监督机制，利用市场价格和行业竞争淘汰服务质量差、群众满意度低的市场服务主体。三是立足社会多元力量，充分发挥网络舆论监督作用，倒逼公共服务供给主体尤其是村社干部重视居民服务工作，提高服务能力。
四、县域城乡融合的多重逻辑及其后果
城乡融合本质上是一个包含空间融合、文化融合、要素融合、生态融合、产业融合、服务融合等多领域融合在内的复杂过程。就本文而言，还需关注与解释的一个关键问题是，在县域范围内，空间、要素、产业与服务是如何相互作用达成县域城乡融合的整体格局。因此，本部分将以空间一体化治理机制、要素市场化改革机制、产业融合化发展机制与服务均等化供给机制为出发点，在中国现代化的框架下探讨县域城乡融合呈现的多重逻辑(见图1)，以更好地理解统筹推进县域城乡融合的整体逻辑。
(一)机制互动：县域城乡融合多重结构的生成
首先，空间一体化治理机制形塑城乡融合发展所需的空间结构，构成县域城乡融合的基础与载体。其原理在于，在空间范畴框架下，空间一体化治理机制既包括从空间规划到空间开发再到空间保护的完整过程，也作用于生产、生活与生态三类空间形态，还包括隐性关系空间秩序的建构与维护。从发展维度审视空间结构塑造逻辑，可以发现，实施城乡一体化空间规划能够更好盘活城乡存量空间与挖掘空间增量潜力，科学合理的空间开发策略和及时有效的空间保护行动有助于优化城乡“三生”空间，提升空间地域功能，最终达成空间功能互通的目标。从治理维度也能更好理解空间结构的形塑机理，强化空间权属治理的逻辑起点是重塑空间组织，路径是健全空间网络，最终利用空间网络效应的发挥提高县域城乡的空间利用和组织效率，而良好的空间秩序构成空间结构形成的基础。
其次，要素市场化改革机制和产业融合化发展机制的共同作用推动形成县域城乡融合发展的经济结构。基于发展逻辑，产业渗透型融合发生的前提是技术要素的渗透以及技术创新形成的产业联结，统一的技术要素市场培育和市场化配置手段能够持续缩减城乡要素自由双向流动的成本，激发技术与资本下乡的活力，农村传统产业与技术“联姻”形成渗透型融合产业发展模式。在乡村振兴战略下，随着土地、管理、资本、技术等要素进村体制机制障碍逐步破除，乡村发展的潜力进一步凸显，增值机会和增值空间也会随之提升，在各类生产性与结构性要素作用下，关联型与互补型融合产业发展模式持续推动城乡产业结构转型与升级。同时，从治理的角度分析，以保护城乡居民权利与权益为目标的农村产权制度改革、城乡户籍制度改革、农村金融制度改革和数字乡村建设行动为上述产业融合模式的持续进行以及城乡经济结构的形成提供了稳定的外部环境。
最后，推进城乡公共服务均等化供给有助于形成县域城乡融合所需的治理结构。事实上，实现县域城乡均等化服务供给政策目标包括需求机制、供给机制和监督机制在内的公共服务机制创新，构成治理结构的机制之维，也需要配套完善相应的基础服务设施，寻求专业化、社会化的服务人才支撑，上述目标构成治理结构的工具之维。无论是基础设施的完善还是专业化人才的培养都与基本公共服务的供给机制密切相关。另一方面，均等化服务供给所依托的城乡一体的义务教育制度、覆盖广泛的社会保障制度、全民保障的合作医疗制度以及统筹城乡的劳动就业制度构成治理结构的制度之维。
(二)县域城乡融合与高质量发展、高效能治理和高品质生活
城乡融合是一个旨在追求城乡要素自由与双向流动、城乡功能互补耦合以及城乡居民权利平等的城乡关系发展的高级形态，也是空间结构、经济结构与治理结构相互耦合的结果。其一，立足于空间的物理形态和载体功能，空间结构与经济结构耦合形成高效融合的局面，呈现出高质量发展的逻辑；其二，空间结构与治理结构耦合又会形成深度融合的局面，表现出高效能治理的逻辑；其三，治理结构与经济结构耦合形成县域城乡均衡融合的局面，呈现出高品质生活的逻辑。三个系统相互耦合共同推动县域城乡融合发展。
1.县域城乡高效融合与构筑高质量发展局面
空间结构与经济结构互相耦合推动形成城乡高效融合的局面，呈现出高质量发展的逻辑。高质量发展的逻辑实质上彰显出平衡速度与效率、发展与共享、绩效与民生的整体性价值取向。生产要素、人口、经济活动和产业在城乡和区域之间的配置格局符合效率原则是高质量发展的本质内涵与目标要求，而资源配置效率的提升所带来的社会物质财富的增加和不同区域与群体收益共享是高质量发展的必然结果。在产业层面，空间结构所表征的城乡功能互通有利于提高城乡要素流动效率与扩大要素配置范围。城乡要素流动效率的提升意味着要素交易与流动成本降低，市场配置效率显著增强，推动城乡要素结构和禀赋结构重塑，产业组织结构日益优化，产业规模不断壮大，县域城乡产业发展的速度和效率也会同步增长。在县域城乡要素配置范围扩展条件下，土地生产率、劳动生产率、资本回报率和全要素生产率也会相应提升，不仅是城乡居民收入的同步增加，全要素生产率的提升特别是劳动生产率的提高会不断要求以技术变革为核心来持续增强创新驱动产业融合的动能，由此，县域城乡产业发展从动力变革转向效率变革和质量变革。
高质量发展还表现为区域发展的均衡性。在县域城乡融合的实践框架下，随着城乡产业结构升级和区域竞争优势的显现，城乡空间规划必定会从传统行政区划主导的管理导向转向兼顾市场效益和社会效益的复合导向。把城乡作为一个有机整体来规划与建设，尤其是以城乡区域不同比较竞争优势为基点所构建的新型城乡产业结构布局与分工关系，使得县域范围内的城市与乡镇最终形成功能互补、发展协同与风险共担的“地域－产业”结合体，县域产业竞争优势进一步得到强化，经济社会发展水平提高，城乡区域发展差距也会相应缩小。
县域城乡融合所内涵的新型城乡工农关系更加注重工农互促、城乡互补、要素互动、全面融合、共同繁荣，城市先进的工业生产与管理理念的输入与农村丰富的劳动力资源和自然资源等要素相互结合，可进一步提高农业农村生产效率。再者，高质量发展所表征的缩小城乡收入差距不是强调弥合城乡经济总量的差距，而更重要的是缩小城乡居民收入差距。即通过宏观调控和市场调节的手段，以利益补偿或转移支付的形式将城市经济社会发展的收益共享给以农业和生态供给为主要功能的乡村，推动县域经济发展与成果共享来不断缩小城乡居民收入差距，形成县域城乡区域发展呈现出高效融合的局面。
2.县域城乡深度融合与构建高效能治理体系
空间结构与治理结构耦合推动形成城乡深度融合的局面，呈现出高效能治理的逻辑。高效能治理是公共服务供给体系进行自我审视和系统变革的新基准，也为公共服务高质量发展提供了一系列制度、机制和工具。空间结构和治理结构相互作用形塑出高效能治理的主体优势与组织优势。就县域城乡融合而言，贯通式的空间结构和健全的空间组织网络为形成党建引领的基层治理结构和共建共治共享的社会治理格局提供功能载体与组织基础。以山东平邑县区域化党建为例，该县以区域性公共平台机制为依托，充分发挥其地域网络化、主体多元性和动态开放性等特征优势，将党组织嵌入各类组织之中再造区域性党组织。即以网格化管理为基础，在城区设置5个管理片区、29个城市社区，划分176个基础网格，构建起“街道党工委—片区党委—社区党总支—网格(小区)党支部”的组织结构，并通过区域共建、行业联建、社区统建的方式来调适城乡不同治理空间下的政社关系、城乡关系、政企关系，进而发挥基层党建社会整合、结构优化和资源统筹的引领性作用，实现基层党组织的组织协调与行动引领作用，促进公共服务效能的提升。
此外，在空间结构和治理结构多维互动中会形成高效能治理的机制优势和工具优势。高效能治理意在强调治理过程中不同主体、制度与环节的协同性与合作性。以红安和麻城两地“美好环境与幸福生活共同缔造”试点活动为例，在强县工程的驱动下，由村“两委”动员居民自发整治房前屋后和村社环境，借助社区公共交往空间的打造，引进和培育村社自治性组织来推动共性生产与增强社区治理的认同感。从“共同缔造”运作过程审视高效能治理，以“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”为特征的“五共”发展理念本质上构筑起以组织动员机制、集体协商机制、双向监督机制、利益共享机制为主要内容的自主治理机制，调和不同主体的利益冲突，统合不同主体的行动力量，整合不同主体的资源网络，有利于破除村社集体行动中的制度有效供给、可信承诺与互相监督等实践困境，构成高效能治理的机制优势。
空间结构与治理结构相互耦合所呈现出的工具优势主要指的是技术治理赋能县域城乡融合。面对高度复杂性的治理任务和高度异质化的治理空间，传统的治理方式难以满足城乡居民对美好生活的向往。相反，以数字化为目标依靠大数据搜集、筛选与整合的城乡社区公共服务模式创新，能够凭借技术工具赋能公共话语体系重塑增加社会资本与重构互惠网络，通过数据赋能公共资源的统筹协调提高公共服务生产效率，通过技术工具赋能双向监督机制规范公共服务生产与供给秩序，并依托城乡社区公共服务已经形成的精准化服务机制、多元化的制度安排来破解阻碍高效能治理目标实现所面临的供给效率低下、供给主体单一、供给制度配套不足等多重公共服务困境。
3.县域城乡均衡融合与创造高品质生活形态
经济结构与治理结构耦合推动形成城乡均衡融合的局面，呈现出高品质生活的逻辑。对美好生活的追求贯穿人类历史发展始终，也是驱动城乡融合发展的现实动力。作为一种与时代发展趋势相一致且旨在追求品位与质量的生活方式，高品质生活总体上表现为公民所拥有的一种收入、就业、教育、医疗、养老、住房等客观条件得到更充分保障，幸福感、获得感、安全感等主观感受更为满意的动态化生活状态。高品质生活经济结构与治理结构相互耦合促进县域城乡均衡的逻辑表现为：一是城乡居民收入同步增长、家庭收入结构的改善为创造高品质生活奠定坚实的物质基础，城乡居民的物质生活环境得到明显改善。2021年全年全国居民人均可支配收入35128元，比上年名义增长9.1%，全年县域农村人均可支配收入达到18931元，扣除价格因素比上年实际增长9.7%，高于城镇居民收入增速2.6个百分点，城乡居民恩格尔系数下降到29.8%。
二是加强公共服务为创造高品质生活提供全面的兜底保障。公共需求利益表达机制、公共服务供给约束机制和公共服务多元供给机制等制度环境和财政转移支付制度、基本公共服务供给制度、政府分工合作制度等正式制度相互作用，为城乡居民包括教育、医疗、文化、就业、养老、社会保障等在内的高质量公共服务。再以“美好环境与幸福生活共同缔造”试点活动为例，村社内部公共交往空间的打造和环境质量的提升有助于改善城乡居民环境生活，而围绕环境改造过程中所形成的以解决利益冲突和促进村社公共性再生产为内核的村(居)规民约和村(居)民自治章程构成城乡居民制度生活的必要内容。同时，村社公共服务设施提档升级和根植于地域特色文化所培育形成的自治性组织，通过文化活动加强村社居民记忆联结，更加有利于提高城乡居民精神生活质量。总之，居民收入稳步增长和多元化、异质性、个性化服务需求不断得到满足是县域城乡融合发展背景下高品质生活创造的确证。
五、迈向充分而均衡的融合之路
随着脱贫攻坚全面胜利，贫困地区要素基础和发展条件得到明显改善，区域经济发展与社会建设短板得到逐步补齐。在县域城乡融合过程的未来式中，要统筹考虑并处理好巩固脱贫攻坚成果、乡村振兴有效衔接和县域城乡融合的协同关系。要秉持充分与平衡的双重理念，立足缩小城乡发展差距和居民生活水平差距的核心目标，形成工农互促、城乡互补、要素互动、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，以优化空间格局和发挥中心城区辐射及县城带动作用为手段，加快推进农业农村现代化，构筑空间融合、要素融合、产业融合、服务融合的新格局。
一是以县域城乡空间全领域共建为路径推动空间一体化治理，实现城乡空间功能互通。稳步推进县域层面国土空间规划“多规合一”工作，强化空间规划管控。在制定城乡空间规划时要充分考虑乡村地域特色和要素禀赋，构建适合产业集聚和人群特征的功能布局。推进乡村空间保护行动，盘活乡村空间存量，有效提升县域空间增量。以共同缔造为工作理念，通过决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享的基本思路推进城乡人居环境整治工程，提升空间利用效率。
二是以县域城乡要素全周期管理为方法加强要素市场化配置，实现城乡要素双向流通。在土地要素上，赋予乡镇更多自主权，加快城乡土地同权化改革，培育统一的农村土地市场，扩大农村集体建设用地入市规模，严格控制土地征收范围，保护农民土地合法权益。在劳动力要素上，加快城乡户籍制度改革，完善农村流动人口落户政策，降低城市落户年限，鼓励有创业意愿的农村流动人口落户城市。在数据要素上，尽快建立统一完善的数据要素市场，按照分级分类的标准加快数据确权和登记工作，出台相关法律保护不同数据供给主体与使用对象的基本权益。在资本要素上，推进农村金融制度改革，建立健全风险分摊与成本控制机制，加大农村金融监管，适当鼓励社会资本下乡缓解融资难等现实问题。
三是以县域城乡产业全链条联动为策略推进产业融合化发展，实现城乡产业链条联通。首先，加快技术升级步伐，立足地域特色和禀赋结构重点扶持一批电商小镇和电商村，推动技术驱动向创新驱动产业融合的模式转化。其次，以延伸产业链为目标，建立政府、企业、农民三方合作协调机制，培育农业产业联盟，打造农业产业化联合体，推动实现产业关联型融合。最后，充分发挥产业功能互补的优势，促进传统农业与教育、文化互联网、康养、旅游、休闲等业态结合，激活县域观光农业、会展农业、创意农业和体验式农业的实际比较优势。
四是以县域城乡服务全方位供给为手段加快服务均等化供给，实现城乡服务价值融通。扩大资源供给，加大落后地区农村公共服务设施建设投入力度，提高公共服务设施覆盖率。出台服务下乡政策，鼓励社会组织、企业和非营利机构深入中西部欠发达县域为城乡居民提供高质量公共服务。同时依托技术手段和信息技术逐步建立城乡居民公共服务需求库，根据居民服务需求动态监测、合理调整供需结构。最后，围绕区域资源共享和跨区域优势互补的目标完善公共服务共享机制，建立县域城乡公共服务成本分担机制。按照共同富裕的价值遵循建立东中西相互协作、互相帮扶的服务共享机制，推动东部优质教育、文化、医疗、养老服务资源向中西部欠发达县域共享，帮助改善公共服务落后的建设现状。
六、结论与讨论
作为城乡融合的关键领域，县域承载着城乡居民对美好生活的需求，勾勒出富民强县的地方发展愿景，对接着中国式现代化的战略部署。县域城乡融合的逻辑可概括为：在空间一体化治理、要素市场化改革、产业融合化发展和服务均等化供给机制相互作用下分别形成空间结构、经济结构和治理结构。不同结构耦合构筑出不同融合格局，呈现出发展、治理与生活三重逻辑。空间结构和经济结构耦合扩大产业规模，优化产业结构，符合高质量发展的逻辑，形成城乡高效融合的格局；空间结构和治理结构耦合形塑治理结构的主体、工具、机制与制度等优势，为实现县域高效能治理奠定基础，形成城乡深度融合的局面；经济结构与治理结构耦合，日益增长经济水平和多元化制度保障共同创造出城乡居民高品质生活，形成均衡融合的格局。
可以预见的是，在国家战略协同驱动的背景下，县域在推动城乡融合的载体和枢纽作用将更加凸显。当前县域城乡融合同样面临要素流动不畅、产业发展动能不足、服务供给效能低下等短板，如何把县城作为城乡融合的切入点，更好地推动实现县域城乡融合发展？本文尝试提出以下政策建议：一是以功能互通为目标，推动实现县域城乡空间全领域共建和空间一体化治理；二是瞄准要素流通的目标靶向，将全周期治理理念贯穿到要素市场化改革的全过程，提高全要素生产率，更好推动城乡要素自由双向流动；三是以链条联通为城乡产业融合的阶段性任务，围绕价值链、要素链、产业链、利益链的联动路径来提升城乡产业融合水平；四是始终立足满足新时代城乡居民美好生活需求的政策目标，不断扩大资源供给，调整供需机构，优化共享机制，实现服务高质量供给。
郡县治，天下安；郡县兴，天下足。在中国式现代化道路下，县域城乡融合与我国乡村振兴战略、新型城镇化战略和构建新发展格局紧密相连，为解决城乡发展不协调、农村发展不充分、农业发展不均衡、推动共同富裕提供了新的发展载体与思路。本文所讨论的“县域”不存在经济水平、地理区位与功能类型的差异。《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出要按照大城市周边县城、专业功能区县城、农产品主产区县城、重点功能区县城、人口流失县城的分类标准科学引导推进县域发展。更进一步而言，在不同的要素结构和禀赋基础下，我国县域城乡融合是否呈现出与本文所讨论的相似或者迥异的形态与逻辑，将是未来讨论县域城乡融合的方向与议题之一。
转自：“社会学苑”微信公众号
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