以下文章来源于法治社会期刊 ，作者广东省法学会
中国行政法学的涅槃重生
作者：王贵松，中国人民大学法学院教授，法学博士。
来源：《法治社会》2023年第6期。
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摘 要
改革开放之后，行政法学重新建立并逐步走上正轨。20世纪80年代行政法学的主要知识源自苏联行政法学和民国行政法学。在行政法学体系上，短暂延续了苏联式行政法学的体系，但很快就转为民国式行政法学的体系，进而以行政法律关系、双线理论等尝试着发展行政法总论的体系。在行政法的基本范畴上，短暂接受过苏联式行政法学的影响，并在行政处罚等个别范畴上保留了一定遗迹，而行政立法、行政行为、行政许可、行政强制执行等更多的范畴则是延续了民国行政法学，但也存在一定的革新。新生的行政法学既与过去的行政法学之间保持了承继性，也构成当代行政法学的基础。
关键词：民国行政法学；苏联行政法学；法学的承继性；行政法总论
目 次
一、20世纪80年代行政法学概览
二、行政法学的知识来源
三、行政法学知识体系的承继与发展
四、行政法学重要范畴的承继与转换
结语：行政法学的守正创新
改革开放之后，我国法制建设和法学教育重新开启。与此相伴，行政法学也逐渐恢复，并与法制建设的需求相呼应，得到了一定的发展，重新步入正轨。但面对着此前二十年的空白，行政法学的重启无疑面临着人才和知识方面的严重困难，向谁学，学习什么，都成为非常现实的问题。学术界常有一种声音认为，新旧中国之间是断裂的，学术亦是如此。但事实证明，这种判断是错误的。本文拟简要考察20世纪80年代行政法学的知识背景，以澄清某些观念，呈现当时行政法学者的努力，展示学术脉络的变迁过程。
一、20世纪80年代行政法学概览
1977年至1979年，“五院四系”的法学教育逐步恢复正常。与国家行政管理法制化的需求相呼应，各大院校的行政法教学研究也在着手展开。
首先是行政法教学的恢复。北京大学、北京政法学院、西南政法学院、西北政法学院、安徽大学、湖北财经学院等陆续开设了行政法课程。以北大为例，在1982年北京大学法律学专业教学计划中，专业要求的必修课程共21门，其中行政法为3学分。1983年，国务院学位委员会第四次会议决定公布《高等学校和科研机构授予博士和硕士学位的学科、专业目录（试行草案）》，在一级学科“法学”之下设13门专业，“行政法”紧随“宪法”之后，作为第5个专业，成为一门独立的二级学科。1990年，经国务院学位委员会第九次会议和国家教育委员会审议批准，《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》正式施行。在一级学科“法学”（0301）之下设16门专业，“行政法学”（030105）与“宪法学”（030104）等并列，也是一门独立的二级学科。另外，自1990年第三次全国律师资格考试开始，行政法、行政诉讼法的内容正式成为考试内容之一。
其次是行政法教材及辅助材料的编写。大致统计来看，从1982年到1984年，先是校内用的教材，再是全国统编的教材，印刷出版的教材教辅共计12本，其中的代表是王珉灿主编的《行政法概要》及《行政法资料选编》。从1985年到1987年，共出版教材等9本，其中的代表是应松年和朱维究编著的《行政法学总论》与姜明安的《行政法概论》。1988年，共出版行政法教材15本，其中的代表是皮纯协主编的《中国行政法教程》与罗豪才主编的《行政法论》。1989年，共出版行政法著作26本，其中的代表有罗豪才主编的《行政法学》、张焕光和胡建淼的《行政法学原理》。
再次是外国行政法的翻译。苏联行政法学在改革开放之后仅有3本译著出版，有过短暂的回光返照。1983年，B.M.马诺辛等著的《苏维埃行政法》由黄道秀译，江平校，在群众出版社出版。1985年10月，瓦西林科夫主编的《苏维埃行政法总论》由姜明安、武树臣翻译，在北京大学出版社出版。1987年，科兹洛夫等主编的《苏联国民经济管理的行政法原则》由中毅、林芳翻译，在法律出版社出版。另外，1987年，《俄罗斯联邦行政违法行为法典》由任允正、马骧聪翻译，在法律出版社出版。此后就不再有苏联行政法学的译著，其影响渐渐消逝。在英美行政法方面，1986年，施瓦茨的《行政法》由徐炳翻译，在群众出版社出版。这是第一本美国行政法的译著，在中国行政法学界得到了广泛传播。美国行政法的程序法、控权法色彩跃然纸上。在大陆法系行政法方面，1988年，南博方的《日本行政法》由杨建顺、周作彩译，韩大元校，在中国人民大学出版社出版。该书的翻译出版在时隔半个世纪之后让中国再次接续了译介大陆法系行政法学的传统。该书是一本良好的行政法入门读物，在中国行政法学界产生了重要影响。
最后是外国行政法的研究。1985年，龚祥瑞在法律出版社出版了《比较宪法与行政法》，该书以英国为主、以法国为辅展开比较研究，发挥了开创和奠基的作用。1987年，王名扬在中国政法大学出版社出版了《英国行政法》，这是继陈体强的《英国行政法论》之后第二本研究英国行政法的著作，相对简要且精准地介绍了英国行政法。1988年，王名扬在中国政法大学出版社出版了《法国行政法》，这是国内第一本研究法国行政法的著作。
总体而言，20世纪80年代的行政法学仍属于起步阶段，并不发达，但仍可谓取得了了不起的成就。那么，相对于此前二十年的空白，面对法学人才和法学知识的严重短缺，其成就又是如何取得的？行政法学者唯一的办法只能是：向前人学习。
二、行政法学的知识来源
从20世纪80年代行政法学者的学习经历和著作中可以看出，行政法学知识的外来资源十分有限，主要学习的是新中国初期引入的苏联行政法学和民国行政法学及部分民国行政法学的延续作品。
作为改革开放后最早的一批行政法教学研究人员，姜明安是北京大学1977级的大学生，1978年初入学。姜明安在回顾自己的行政法学习和研究时谈道：“至于行政法，我上大学时，则不仅没有教科书、著作，北大法律系连这个课都没有（全国都没有），甚至连行政法这个概念都没有。”“范扬、管欧、马君硕的行政法著作，都值得一读。我上大学研究行政法，就是从读他们的著作开始的。”1985年8月，姜明安留校任教后，将自己的行政法讲义《行政法学》在山西人民出版社出版，该书的主要参考书目除了改革开放初期出版的教材、论文集和俄文、英文行政法著作外，还列有民国时期的陈体强《英国行政法论》、新中国初期中国人民大学编辑的《中华人民共和国行政法（总则）参考资料》等。1990年，姜明安在中国卓越出版公司出版的《行政法与行政诉讼》一书在每一章之后都附有参考书目，其列举的图书有管欧的《中国行政法总论》《行政法概要》、林纪东的《行政法新论》、左潞生的《行政法概要》等。2017年，姜明安在其“影响人生的书单”中列出5本书，其中仅有的一本行政法著作是马君硕的《中国行政法总论》。他推介道：“这是我上大学时最早读到的一本行政法著作，是导致我后来以毕生的精力研究行政法——公法的最主要部门——的主要诱因。这本书的序言（张知本序）一开头就促使我对‘文革’，对当时中国政治、中国行政进行反思：‘中国政治不上轨道，是尽人皆知的事。考其原因，自然很多，要以从事政治的人们，只知术而不知学，只任人而不任法，只重官而不重民，三者为最。’”
1983年，新中国第一本由王珉灿主编的行政法统编教材《行政法概要》（高等学校法学试用教材）出版发行。参与编写该书的应松年回忆称：“在‘旧法学’被社会主义革命的洪流冲走之前，通过对日本法学的继受，行政法学的理论框架和概念体系已经基本奠定。到了20世纪80年代行政法学研究恢复初期，那些图书馆中尘封的民国法学著作成为一笔珍贵的遗产。不少行政法学者看过这些著作，并借鉴了其中的一些研究成果。”“当时中国学者普遍对外国行政法了解很少，主要是美浓部达吉的《行政法概要》（应为《行政法撮要》——引者注）和司徒节尼金的《苏维埃行政法（总则）》。民国时代的行政法著作，有‘南范（范扬）北白（白鹏飞）’之说。现在看来，这本书（指1983年《行政法概要》——引者注）的许多内容反映了我们七十年代的社会状况，已经完全过时。这本书最有价值的是王名扬写的‘行政行为’一章，它对行政行为的定义和分类沿袭至今。”而王名扬本人回忆时说道：“在编写统编教材《行政法概要》时，‘行政行为’一章没有人接受。这一章比较重要，也比较困难。我接受了这一章的编写工作，完成了该章1、2、3节（第97-124页）。在编写过程中，我参考了过去在武大教书时的讲稿（现已不存在）和法国的行政法学。”王名扬是在民国时期接受的法学教育，其在1943—1948年间执教于武汉大学法律系。
1984年，《行政法概要》编写组还由应松年、朱维究编选，张尚鷟审定编辑了《行政法资料选编》（法律出版社1984年版）。该书分为两个部分：中华人民共和国行政管理法规目录选与我国新民主主义革命时期根据地行政管理法规目录选；同时还有附录部分，包括中国古代行政管理法规选、外国行政法简介（英国、法国、日本、苏联）、行政法学著作目录选（第一类是国内学者的教材，包括范扬《行政法总论》、管欧《行政法各论》、赵琛《行政法各论》、张载宇《行政法要论》、林纪东《行政法》；第二类是日本行政法教材，包括美浓部达吉《行政法撮要》、《日本行政法撮要》（下卷）、田中二郎《行政法总论》；第三类是苏联行政法学教材，包括瓦西林科夫等《苏维埃行政法总论》）、行政法参考资料（索引）。该书的选编“目的只是为了给读者提供一个学习与研究行政法学的线索”。显然，这一线索也表明了当代行政法学的几大源流。
1985年12月，应松年、朱维究编著的《行政法学总论》在工人出版社出版。在该书的脚注中，不仅有1953年翻译出版的司徒节尼金的《苏维埃行政法（总则）》、1983年翻译出版的马诺辛等著的《苏维埃行政法》，还有民国时期出版的诸多行政法著作，具体包括：织田万的《清国行政法》、美浓部达吉的《行政法撮要》、马君硕的《中国行政法总论》、古德诺的《比较行政法》；还包括管欧的《行政法总论》。该书对于旧中国的行政法学是这样描述的：“旧中国的行政法学是从戊戌变法后开始的，先是翻译日本的行政法学，以后也陆续出版了中国学者所写的行政法著作。翻译过来的，对旧中国行政法产生过巨大影响的，主要有：日本美浓部达吉的《行政法撮要》、织田万的《清国行政法》，美国古德诺的《比较行政法》等书。三十年代后，中国行政法学的著作迅速增加。其中比较著名的有钟赓言的《行政法》、范扬的《行政法总论》、白鹏飞的《行政法总论》和马君硕、林纪东、管欧、赵琛等人的行政法著作。在介绍国外行政法方面的主要著作是陈体强1935年所写的《英国行政法》（应为1945年的《英国行政法论》——引者注）。”这一介绍虽然存在一定讹误，但也表明改革开放初期重新起步的行政法学者对旧中国行政法学的状况是大体了解的。而作为该书作者之一的应松年在大学期间并没有学过行政法，在接受教授行政法的任务之后，“第一件事情就是找资料”，“在古书堆里找到了不少新中国成立前的和苏联的行政法学著作”。这种学习也使得应松年的教材与民国时期的教材，特别是范扬的《行政法总论》之间有了非常直接的联系。
1988年，罗豪才主编的《行政法论》在书后列有三类主要参考书目，第一类是20世纪80年代早先出版的行政法教材和宪法教材等9本著作，第三类是苏维埃行政法的4本译著，第二类则是同时期的我国台湾地区出版的6本行政法和宪法著作，包括管欧的《中国行政法总论》、城仲模的《行政法之基础理论》、林纪东的《民国宪法释论》、陈鉴波的《行政法学》、张家洋的《行政法概要》、马君硕的《中国行政法总论》。这些著作都在一定程度上显示出《行政法论》的知识来源，其中有的就是民国时期著作的新版延续。
可以说，改革开放之后新生的行政法学代表性学者先是从新中国初期的苏联行政法学、接着从民国时期的行政法学汲取了大量的营养。换言之，民国时期的行政法学、新中国初期的行政法学构成了改革开放之后新生行政法学的基础，前后之间具有历史的连续性。
三、行政法学知识体系的承继与发展
从行政法学的知识体系角度来说，改革开放之后的行政法学先后参考了苏联行政法学体系和民国时期行政法学体系，之后又有一些自己的创新之处。
（一）苏联式行政法学体系
新中国成立初期，我国引入了苏联的行政法学体系，司徒节尼金的《苏维埃行政法（总则）》是其代表。该书由7章组成：苏维埃社会主义行政法的对象、渊源和体系，苏维埃国家管理的基本原则，苏维埃国家管理机关，苏维埃国家职务，苏维埃国家管理的法令，保证执行苏维埃国家管理法令的办法，苏维埃国家管理中法制的保障。其中的核心概念是“国家管理”。司徒节尼金认为，那种把苏维埃行政法理解为调整公民和国家机关间相互关系的规范总和的观点是不正确的。苏联行政法的内容首先是组织、巩固和发展新的社会联系，巩固和进一步发展苏联的经济基础。苏维埃行政法规定了国家机关在解决社会主义国家的全部任务时所进行的多方面的活动。如此理解苏维埃行政法，那就应该把组织社会生活的各个方面，也包括组织保证个人的最充分、最全面的发展的条件，作为行政法的中心问题。在这里，“主体、客体和行为”的公式是不适用的。苏联行政法学就是这样以国家管理为中心设计的，国家管理的目的和任务是建成社会主义、共产主义社会，法律乃至行政法是国家管理的必要手段，国家管理的手段自然应服务于国家管理的目的，人民的利益便存在于国家管理的目的和任务之中。但是，这样的行政法学体系既无法提供控制规范国家管理机关的有效办法，也无法为公民权利提供有效的保障和救济。
20世纪80年代初的校内教材基本上沿用了苏联式行政法学体系。例如，1982年4月，西南政法学院国家与法的理论教研室编印了由钮传诚主编，王明三、贺善征、王连昌参与编写的《中华人民共和国行政法概论》。该书共7章内容，分别是我国行政法的对象、我国的行政管理及其基本指导原则、我国行政机关的组织系统、我国行政机关的工作人员、我国行政机关的管理活动、我国对国家行政机关的监督、我国行政管理活动的范围。再如，1982年6月，北京政法学院国家法教研室组织杨达、仝典泰、方彦、朱维究编写了《行政法概要》。该书共9章内容，分别是绪论、我国行政机关管理活动的主要原则、国家行政机关、国家行政工作人员、行政法规、国家行政管理的法制保障、公安管理、民政管理、司法行政管理。这两本书的体系均源自苏联行政法学，但在概念术语上按照我国的情况稍有改变，例如，以“行政管理”代替了“国家管理”、以“行政机关”代替了“国家管理机关”、以“国家行政工作人员”或“干部”代替了“国家职员”、以“行政管理法规”代替了“国家管理法令”等。
1983年6月，《行政法概要》正式出版，标志着行政法学教学的重启。《行政法概要》共3编15章内容：第一编是绪论，包括行政法的概念，行政法学是法学的一门分支学科，我国社会主义行政法和行政法学的产生、发展和现状三章。第二编是总论，包括我国国家行政管理的指导思想和基本原则、国家行政机关、国家行政工作人员、行政行为、国家行政管理的法律监督等五章。第三编是分论，包括军事、外事、民政、公安、司法、国民经济、教育科学文化卫生体育的行政管理七章。这一教材仍然是苏联行政法学体系的延续，只是在部分内容上有所不同。其核心概念仍然是行政管理，“行政行为”一章在全书中稍显异类。
（二）民国式行政法学体系
在短暂延续苏联式行政法学之后，或许是因为其无法满足行政法制化的需求，无法有相对独立的法学学科特质，行政法学界很快开始转向民国时期的行政法学寻求补给，概论、组织法、行为法、救济法的行政法学体系开始出现。
其一是姜明安的行政法学教材。1985年，姜明安的《行政法学》在山西人民出版社出版，这是新中国第一本个人编写出版的行政法学教材。全书共6章，分别是导论、国家行政机关、国家工作人员、行政活动、行政法制监督、行政诉讼。1986年，姜明安对其教材进行修订，改称为《行政法概论》，在北京大学出版社出版。全书共9章，分别是行政法学的对象、范围、研究方法和加强行政法学研究的意义，行政法的概念、特征和法源，行政法的本质和作用，行政法律关系，行政组织法，国家工作人员法，行政活动法，行政诉讼法，行政法制监督。姜明安的这两本教材在体系和内容上苏联行政法学的痕迹逐渐淡去，受到民国时期教材的影响较为明显。当然，对当时国家行政法制的阐释仍然是两本教材的主要内容。
其二是应松年、朱维究编著的《行政法学总论》。该书共7章，分别是行政法的概念和调整对象、行政法与行政法学的历史发展、行政法的基本原则、行政组织法（国家行政机关组织法）、行政组织法（国家行政工作人员）、行政行为、国家行政管理的法制监督。该书对行政法的界定是“关于国家行政组织及其行为，以及对行政组织及其行为进行监督的法律规范的总称”。这也大致反映出行政法学的体系和结构。该书曾作为1985年行政法师资进修班的讲义，产生了较大的影响。
行政组织法、行政行为法、行政救济法的三编体系可以说是一种控权论的路径，体现着古典自由主义的脉络。不信任行政权，防止行政权不当干涉私人领域，构成了行政法学诸多原理的出发点。回到民国式行政法学体系，也是朝着作为法学的行政法学回归。
（三）新式行政法学体系
在学习借鉴早期行政法学体系的同时，行政法学者对于行政法的认识也在深化，20世纪80年代后期也出现了一些带有创新之处的体系。大致有三种典型做法。
其一是以行政立法、行政执法、行政司法为主体的总论体系。1988年8月，皮纯协主编的《中国行政法教程》由中国政法大学出版社出版。该书共5编26章，分别是导论（行政法学概述、行政法是重要的法律部门、行政法律规范与行政法律关系、我国社会主义行政法的产生与发展）、行政法主体（国家行政机关、国家工作人员、行政法其他主体）、行政行为（概述、行政立法、行政执法、行政司法）、行政保障（行政法律意识、行政法制监督）和部门行政法综论。该书将行政行为分为行政立法、行政执法、行政司法的做法，不同于民国时期钟赓言的“行政立法、行政司法及本来的行政作用”三分法，或许是参照立法、行政、司法的三分法所作的创造，这为此后一段时间里的诸多行政法教材所采用，也对行政实务产生了深远影响。该书也是新中国为数不多的包含总论和各论两个部分的教材之一。
与上一本书类似的是应松年主编的《行政法学教程》。该书系政府法制干部培训教材，经国务院法制局审定，1988年8月由中国政法大学出版社出版。该书共4编12章，分别是绪论（行政法概述、行政法与行政法学的历史发展）、组织（行政机关组织法、公务员法、行政违法与行政责任）、行为（行政行为法、行政立法、行政执法、行政合同、行政司法、行政程序法）、监督（行政法制监督）。该书出现了“行政法的基本原则”一节，并以行政合法性和行政合理性原则构成。
其二是以行政法律关系为主线的总论体系。1989年7月，中国政法大学出版社出版了罗豪才主编的《行政法学》，这是第二本司法部组织统一编写的教材（高等学校法学试用教材），经司法部法学教材编辑部编审。该书是一本法学化的行政法学教材，其体系、概念、范畴都对此后的行政法学产生了较大影响，还曾被翻译为日文出版。
该书与《行政法概要》在方法和体系上都有很大差别。在方法上，该书已经摆脱了政治学、行政学的影响，在体系上也放弃了各论或分论部分，仅仅针对总论展开。与民法学以法律行为为核心构建民法学体系不同，该书的一大特色在于以行政法律关系为核心构建起行政法学。该书指出：应始终把握行政法律关系的核心，并对之极力加以具体阐述。行政法学的主要任务是研究行政法律关系。而行政法律关系的核心部分是权利义务，即行政法律关系主体的权利义务。抓住行政法律关系这一核心，就能把握行政法的本质。如果无视这个核心的存在，不讲行政法确定的权利义务，我们就无法确定“违法”“合法”这类概念的内涵和外延，更谈不上保护合法行为、追究违法行为了。该书首先将行政法界定为“调整行政关系的法律规范的总称”，而区别于从行政权、行政法的结构等角度对行政法作出的界定。该书将“行政法律关系”作为专门一节进行探讨，还将行政法律规范分为行政组织规范、行政行为规范和监督行政行为规范三种。行政组织规范和行政行为规范除调整的范围（即行政内部与外部）有所不同外，其行政法律关系具有相同的特点，行政机关都是居于主导地位，具有不对等的性质，所调整的行政关系都是管理与被管理的关系。而监督行政行为规范则与前两者有质的差别，在其法律关系中，监督主体居于主导地位。该书特别强调了监督行政行为规范的重要性。基于这种理解，该书共12章内容，分别是行政法基本概念、行政法的基本原则、行政法律关系主体、行政立法、行政执法、行政司法、行政监督、行政合同、行政程序法、行政责任与行政赔偿、监督行政行为、行政诉讼。它将行政法学体系分为三个部分，第一部分是绪论，重点阐述行政法的基本概念和基本原则；第二部分集中阐述行政权行使方面的原则和规范；第三部分着重论述对行政监督的原则和规范。该书并没有像其他教材那样专设行政机关或行政组织一章，而是辟出“行政法律关系主体”作为一章，除了介绍行政机关、公务员之外，还有“个人、组织”一节，体现出行政法律关系论的特色。以行政法律关系为核心的体系在后来得到较多的采用，也能适应社会对行政法的新需求，在体系中合理规范日益扩张的行政活动。
其三是以双线理论为线索架构的总论体系。与第二本统编教材在同一时期出版的是张焕光、胡建淼合著的《行政法学原理》，该书1989年9月由劳动人事出版社出版。这本教材有前言和后记，专著的色彩较为浓重。该书的“出发点和落脚点不在于解决行政管理活动的效率性，而在于解决行政管理活动的效力性（即合法性）”。该书共8编37章：第一编绪论，包括行政与行政权、行政法的概念、行政法律关系、行政法基本原则、行政法学、行政法及行政法学的历史发展；第二编行政法主体，包括行政主体、行政人、相对人；第三编行政法行为，包括行政行为概述、行政规范行为、行政处理行为、行政合同行为、准司法行为、行政补救行为、相对人行为；第四编行政法程序，包括行政程序、行政程序法、国外行政程序法典、相对人程序规则；第五编行政违法和不当，包括行政违法、行政主体违法——违法行政、相对人违法、行政不当；第六编行政责任，包括行政责任概述、行政责任主体以及责任划分、行政赔偿责任；第七编行政司法，包括行政司法概述、行政争议、行政复议、行政仲裁；第八编行政诉讼，包括行政诉讼概述、行政诉讼的历史发展、行政诉讼原则、行政诉讼主体、行政诉讼程序。该书在篇章设计上首次采用了双线理论，分别以行政主体和行政相对人为线索架构全书，在主体、行为、程序、违法、责任等方面均为两种主体分别论述，颇具特色。该书体系新颖，原理性较强，提出了很多独特的概念，是同时期最为厚重的一本教材。不过，这种双线理论的体系并未得到广泛采用。
四、行政法学重要范畴的承继与转换
行政法学的重要范畴与此前的行政法学具有承继性，主要是源自民国时期的行政法学，少部分接受了苏联行政法学的影响，还包含了一些新时期自身的创造。这里选取行政法总论中的若干重要范畴为例加以说明。
（一）行政立法
“行政立法”一词1907年出现在熊范舆译述的美浓部达吉《行政法总论》中。美浓部达吉指出，“行政机关所有之制定法规作用，余辈称之为行政立法”。但民国时期主流使用的概念是命令、行政命令或委任命令。自20世纪50年代开始，行政命令论从行政法学中淡出，取而代之的是苏联行政法学上常用的“国家管理法令”概念，在改革开放之后又为“行政管理法规”所取代，而且早先的行政命令又发生了内涵的转换。
1. 行政管理法规
国家管理法令在苏联行政法学上处于中间环节，其上位者是法律，其下位者是保证国家管理法令实行的办法。科托克认为，国家管理法令是行政活动的法律形式，可分为规定一般规范的法令和把一般规范适用于特别事情的个别法令。规定一般规范的法令相当于立法，不仅有苏维埃主席团的命令，也有政府的命令；而个别法令则相当于狭义的行政行为。司徒节尼金也认为，“依据和为了执行法律并按法定程序在自己权限以内行使权能的苏维埃国家机关所作执行和指挥活动的法权形式，谓之苏维埃国家管理法令”。与科托克的用法一样，司徒节尼金的“国家管理法令”实际上也是法律执行方式的概括性概念。
1983年，王珉灿主编的《行政法概要》将行政行为分为抽象的行为和具体的行为。国家行政机关在进行行政管理活动时，有时只制定抽象的规范，不对具体事情进行处理，这种行为被称为抽象的行为。这种分类可以追溯至范扬的行政行为论，但在表述上带有20世纪50年代的影子。《行政法概要》在“行政行为”章之下专设一节“制定行政管理法规的行为”。“国家机关在实行行政管理时合法制定的普遍性的规则，称为行政管理法规。”制定行政管理法规的行为是抽象的行政行为，是处理具体事件的根据。该书将地方性法规、自治条例和单行条例也列为行政管理法规，这同样是受到了苏维埃行政法的影响。《行政法概要》依据目的和制定根据的不同，将行政管理法规分为执行、补充和自主的行政管理法规三类。其中“自主的行政管理法规”类似于此前范扬的“职权命令”，也类似于此后学界所使用的“职权立法”。三类行政管理法规的区分不甚清晰。另外，与钟赓言一样，《行政法概要》也谈及行政管理法规的两方面效力。一方面是对于国家的拘束力，即对一切国家机关的拘束力，不仅制定机关应受它所制定的行政管理法规的拘束，而且上级行政机关在该行政管理法规未被撤销或变更以前，也要受下级行政机关所制定的行政管理法规的拘束。另一方面是对于公民的拘束力，即行政管理法规拘束在其规定范围内的一切公民。
与《行政法概要》类似，1985年，应松年、朱维究在《行政法学总论》中使用了“制定和发布行政管理法规行为”的概念。它是指“国家机关依法制定和发布有关行政管理的普遍性规范，使国家行政管理活动制度化、法律化的行为”。其主体是国家机关，主要是立法机关和行政机关。这实际上就是在制定行政法的立法意义上来使用“制定和发布行政管理法规行为”的概念。该书也出现了“行政立法”的概念，大致是指行政机关依据宪法和法律的规定制定行政管理法规的活动，但将国家机关制定和发布行政管理法规行为统称为行政立法。与苏联行政法学相同的是，其主体都是国家机关，不限于行政机关；不同的是，该书仅在立法层面来使用行政管理法规的概念，而不包括行政的具体行为。
2. 行政立法的采用
同一时期，姜明安在其1985年教材中虽然延续了苏联行政法学的做法，使用了“行政管理法规”的概念，但其内涵已有不同。行政管理法规是指“国家行政机关为了执行法律和履行行政管理职能，在其职权范围内，根据法律发布的规范性命令”。与苏联行政法学、《行政法概要》、应松年和朱维究教材的上述概念不同的是，在姜明安的概念中，第一，制定行政管理法规者不包括立法机关，而仅为国家行政机关；第二，行政管理法规不包括非规范性的命令，而仅为规范性命令。因而，其制定行政管理法规的行为相当于今天常用的行政立法概念。姜明安在其1986年教材中进一步明确：“行政管理法规是指国家行政机关为了执行法律和履行行政管理职能，在其职权范围内，根据法律制定的行政法规和行政规章等规范性法律文件的总称。”姜明安使用了“行政管理法规”的概念，却在行政立法的层面上来使用，可谓一个转折点的来临。
1988年，皮纯协主编的《中国行政法教程》将行政行为分为行政立法、行政执法和行政司法三类，专设一章“行政立法”。该书指出，“行政立法”有广义和狭义之争，广义的行政立法指国家机关制定和发布有关行政管理方面普遍性规范的行为，狭义的行政立法特指国家行政机关制定行政法规范的行为。考虑到与宪法学的研究分工，行政法学应该研究狭义的行政立法。这是在一般层面上使用狭义的“行政立法”概念，并且是首次在教科书中将行政立法提高到章的级别。
（二）行政行为
行政行为作为行政法学的基础概念，其内涵变动不居，不同时期乃至不同学者，都可能存在指代内容的差异。早在1901年，樋山广业的《现行法制大意》中就已出现“行政处分”的概念。进入民国时期之后，行政行为论的研究日渐拓展，大致是在“行政作用—行政行为—行政处分”的框架下探讨相关问题。新中国初期传入的苏联行政法学，采用的核心概念是“国家管理”。司徒节尼金认为，“国家管理就是国家机关的执行—指挥活动”。这类似于实质意义的行政。苏联行政法学并没有使用行政行为的概念，但类似定位的事物是存在的。例如，司徒节尼金的《苏维埃行政法（总则）》设置了“苏维埃国家管理的法令”与“保证执行苏维埃国家管理法令的办法”两章，体现了法律—国家管理法令—保证执行办法三个阶段的观念。
改革开放之后的行政法学，从《行政法概要》开始就没有采取苏联行政法学无行政行为概念的做法，而是回到民国时期的体系中，逐步恢复了“行政行为”的体系定位，虽然其在术语上存在种种差异，但大体上都是在总括性的行政行为与具体的行政决定的框架下来处理，而后者的内容基本上源自民国时期的行政法学。大致存在以下三种做法。
其一是行政行为与采取行政措施。1983年《行政法概要》第七章是“行政行为”，其下包括行政行为的概念和种类、制定行政管理法规的行为、采取行政措施的行为、强制执行和行政处罚四节内容。很明显，这是一个概括性的“行政行为”。“行政行为，是国家行政机关实施行政管理活动的总称，它是国际公认的研究行政法学的专用词，实际上是行政管理活动的代称。”这也显示了其与苏联行政法学之间的连续性。类似于狭义行政行为的概念，在《行政法概要》中采用的是“采取行政措施的行为”。“行政措施，是指行政机关在进行行政管理活动时，对于具体事件所作的单方面的处理，是具体的行政行为。”依行政措施的内容，可以发生拘束力、确定力和执行力三种效力。
其二是行政活动与行政行为。1985年，姜明安的教材《行政法学》使用了“行政活动”与“行政行为”的概念。1986年，姜明安在其新版教材《行政法概论》中明确提出“行政活动法”的概念。所谓行政活动，就是国家行政机关及其工作人员受国家委托，代表国家，以国家名义对国家社会、经济、文化等事务实施的具体的、经常的、实际的组织管理活动。行政活动具有法律从属性、命令性、强制性（先说服后强制）、创造性等特征。行政活动法是规定国家行政机关行使行政职能，进行行政活动的规则和程序的法律规范的总称。行政行为有广义和狭义之分。广义的行政行为包括行政机关的全部活动，包括事实的活动、法律的活动、抽象的活动和具体的活动；狭义的行政行为仅指行政机关所为的具体的法律行为。姜明安在狭义上使用行政行为的概念，这与后来的“具体行政行为”概念相近。行政行为的法律效力包括确定力、拘束力和执行力三个方面。“行政活动”相当于行政作用，但在中文中，前者更易理解。
其三是行政执法与行政决定。1989年，罗豪才主编的《行政法学》使用了“行政执法”的概念，即“行政机关执行法律的行为，是主管行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为；或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为”。这一概念与行政立法、行政司法、行政监督、行政合同等概念相对，故而也不同于广义“行政行为”或整个行政活动。该书还使用了“行政执法行为”的概念，有效的行政执法行为具有确定力、拘束力和执行力。在“行政执法行为”之下，该书分出两种行为，即行政决定和行政监督检查。其中，“行政决定又称行政处理决定等等，是行政机关依法针对特定对象所作的具体的、单方面的、能直接发生行政法律关系的决定，是行政机关运用最广泛的一种执法手段”。这类似于最狭义的行政行为。
总体而言，广义的行政行为与狭义的行政行为得到了有意识的区分。在此后的发展中，广义行政行为—行政处理或行政决定的概念体系在行政法学中得到较多的采用。
（三）行政许可
“许可”等概念在清末就已传入中国，并在民国时期的行政法教材中得到广泛接受。其共通的处理方式是将许可作为行政行为的内容，并分门别类地对类似概念进行法的辨析。这种处理方式一直延续到改革开放初期（苏联行政法学上并不存在许可类的概念）。
1. 作为行政措施的内容
1983年，《行政法概要》在“行政行为”一章之下设置了“采取行政措施的行为”一节。该书没有对复杂的行政措施内容进行分类，而是挑选法律性质上最重要的几项加以说明，共有10项，分别是命令、许可和免除、赋予和剥夺、认可和拒绝、代理、确认、证明、通知、受理、指示。这与民国时期对行政处分内容的说明是近似的。其中，与行政许可相关的是许可、赋予、认可三项，确认、证明也有关联的可能性。
许可是“对一般禁止的行为，对于特定人或关于特定事而解除其禁止的行政措施”。在法规用语上，有时将性质上属于认可或赋予的行政措施也称为许可，或对性质上属于许可的行政措施也称为认可或特许。对于法规上的用语，不可拘泥于文字，应当考察规定的内容以决定其性质。
“赋予是设定法律上的能力、权利或法律地位的行政措施，其特征在使相对人享有从来所没有的法律上的能力、权利或法律地位，一般称为设权的或授益的行政措施。”该书这里点明的是，赋予的是“从来所没有的能力、权利或法律地位”，据此也区别于许可。该书举例称，“我国主管当局对外国申请合营者的批准行为，就是赋予的行政措施，也是审批行为的一种内容。又如任命某人为国家机关干部，是赋予该人国家机关工作人员地位的行政措施，这种措施有时须经过审批，有时不须经过审批”。这里使用了“审批”的概念，但未作解释。
认可“是审批行为的另一内容，是补充其他行政行为的行政措施，对审批的对象同意时称认可，重要的行政措施往往要经上级行政机关的审查”。在法律性质上，区别认可和许可非常重要，涉及违法行为是否无效或是否撤销问题。“一般说来，许可是禁止的解除，认可是补充其他行为的效力，使它完全生效，应经认可的行为未经认可时，其行为无效，应经许可的行为未经许可时，其行为违法，甚至可以受处罚，但并非当然无效，有时只是可以撤销的行为。认可是关于能力的规定，许可是关于自由的规定。认可的对象总是法律的行为，因为事实的行为不发生效力问题，许可的对象多为事实的行为。”
概观民国以来的这一研究路径，具有以下几个特点：第一，未使用广义的行政许可概念，避免了词义的泛化。第二，在行政行为或者行政处分、行政措施之下来探讨，是作为其内容之一来认识。第三，许可、特许（赋予）、认可、确认等概念相对明确，其间的区分也获得广泛认可。
2. 行政许可的行为类型化
随着改革开放之后行政许可方式的常用化，行政许可逐渐从行政行为的一种内容转变为一种行政行为类型而受到高度的重视，行政法学教材也开始设置专门的章节来分析行政许可问题，但行政许可子类型之间的关系逐渐变得复杂不清。
1988年，罗豪才主编的《行政法论》首次设“行政合同与许可证制度”一章，将“许可证制度”作为一节来探讨，不过，该书并没有使用“行政许可”的概念。该书指出，“许可证是指国家行政机关根据公民或法人的请求而赋予特定的公民或法人某种权利能力或法律资格的证书。许可证制度是规定许可证的申请、审查、颁发和对许可证的监督管理的一系列规则的总和”。该书认为，“公民或法人所申请许可的事项对一般人是禁止的”，故而，其所理解的“许可”仍是传统所说的许可。
1989年，罗豪才主编的《行政法学》在“行政执法”一章中也谈及行政决定（行政处理决定）的表现形式，列举了命令、批准、拒绝、许可、免除、赋予、剥夺、委托等，但未作太多说明。该章还设“许可与确认”一节，作出专门探讨。“许可是指行政机关根据个人、组织的申请，依法准许个人、组织从事某种活动的行政行为。通常是通过授予证书形式赋予个人、组织某种权利能力，或确认具备某种资格。”“许可的反面是禁止。对一般人禁止的行为，对特定人解除禁止也是许可。许可就是行政机关使个人、组织获得从事某种活动的权利。”该书按照许可的范围，将许可分为一般许可与特殊许可，前者是指只要符合法定的条件，就可向主管行政机关申请，对申请人并无特殊限制的许可。多数许可都是一般许可。后者是指除必须符合一般条件外，还对申请人有特别限制的许可，如持枪许可、烟草专卖等。而确认是“行政机关对个人、组织的法律地位或权利义务关系的确定、认可和证明”。确认的既可以是行政法律关系，如公民身份的确认，也可以是民事法律关系，如收养关系的确认。确认主要有三种形式，分别是确定（对个人和组织法律地位或权利义务的确定）、认可（对个人和组织已有法律地位和权利义务的承认和肯定）、证明（向其他人明确肯定被证明人的法律地位和权利义务）。这里所使用的多数概念与传统的认识出现了不同的理解。例如，“特许”是特殊许可的简称，是对一般人禁止、对个别人特予的准许，成为许可的一类，而不再是过去理解的授予其本不存在的权利，特殊许可与一般许可的区分意义亦不甚明确。认可是对已有法律地位等的确认，而不再是过去理解的对法律行为效力的补充。确认与许可之间的关系也难以分清。
1989年，张焕光、胡建淼的《行政法学原理》在“行政处理行为”一章的“行政决定”之下设“行政许可”。该书认为，“行政许可是指行政主体对相对人的声请请求表示同意，从而使声请人获得权利或权能的处理行为”，“行政许可行为的形式是‘许可证’”。行政许可既是对相对人禁止义务的免除，也是对相对人权利、权能的赋予。根据国家对许可的控制程度，行政许可可以被划分为一般许可和特别许可（特许）。特许行为由特定的专门机关作出，审批程序比一般程序严格。如颁发营业执照属于一般许可，颁发持枪证和边境通行证属于特别许可。在这里，行政许可既是解禁，也是赋权，具有复合的属性。同时，“特许”也成为特别许可的简称，只是在程序上区别于一般许可。
（四）行政强制执行
早在清末，“行政之执行”“行政上之强制执行”的概念就已传入我国。“行政上之强制执行”在民国时期得到沿用，并得到法制化、体系化。自20世纪50年代开始，“行政上之强制执行”这一概念退出了行政法学的舞台，代之以苏联行政法学的说服和强制。在苏维埃国家管理中，说服和强制是保证执行苏维埃国家管理法令的主要办法。强制成为一个概括性的概念，而不是一种具体的行为方式。
1. 作为执行办法的行政强制
苏联行政法学的这一处理对我国行政法学仅有些许影响。1982年，西南政法学院的校内教材《中华人民共和国行政法概论》也认为，“说服教育与强制相结合是贯彻行政法规的基本方法”，“在大多数场合下，首先是说服教育，只对少数不接受说服教育的违法分子，才采用强制措施，依法制裁”。该书效仿司徒节尼金的做法，将行政强制分为行政处分（处罚）和社会保护的行政强制措施两类。1985年，姜明安在自己的教材中还针对行政处罚和说服教育的关系作出说明：“行政处罚不是保证法律和行政管理法规执行和实现的唯一保障，并且不是最主要的保障。保证法律和行政管理法规执行和实现的最主要的保障是说服教育。”另外，姜明安也以行为是否采取强制措施为标准将行政行为分为强制执行行为与非强制执行行为，在“行政行为”的概念之下包含了“强制执行”的内容，并指出，“强制执行指以法定的强制手段强制不履行行政法上义务的当事人履行义务”。强制执行的方法通常包括代执行、执行罚、人身或实物强制三种。姜明安虽然提及强制执行，但只是将其作为行政行为的一个内容来处理。此后，苏联行政法学上说服与强制的影响渐渐从我国行政法学上退出。
2. 作为行为方式的行政强制执行
随着第一本统编教材《行政法概要》的出版，“行政法上的强制执行”“行政执行”等概念又回到了行政法学，成为基础概念之一，并成为一种行政行为的方式。《行政法概要》在“行政行为”一章之下分成行政行为的概念和种类、制定行政管理法规的行为、采取行政措施的行为、强制执行和行政处罚四节内容。该书指出，“在行政法关系中，当事人不履行其行政法上的义务时，国家行政机关可以采用法定的强制手段，强制当事人履行其义务。这就是行政法上的强制执行，是一种具体的行政行为，又叫作行政执行”。在行政法上强制执行的方法大致有三类：第一是间接强制，又分为两种，一种是针对可代为履行之作为义务的代执行，另一种是针对不能代为履行之作为或不作为义务的执行罚；第二是直接强制；第三是强制征收，这是行政机关对于负有金钱给付义务或物品给付义务的法定义务人在其不履行义务时采用的一种强制执行方法。
“行政强制执行”第一次出现是在1985年应松年、朱维究编著的《行政法学总论》中。该书指出，“行政强制执行是行政机关在国家行政管理中对不履行法定义务的当事人，用强制措施强制当事人履行义务的行政行为”。行政强制执行包括间接强制、直接强制和强制征收三种。间接强制包括代执行和执行罚（又称罚锾）。
1989年，第二本统编教材《行政法学》也使用了“行政强制执行”的概念。“行政强制执行是指个人、组织不履行法律规定的义务，行政机关依法强制其履行义务的行政行为。”行政强制执行以个人、组织不履行义务为前提。执行机关原则上是行政机关，行政强制执行是行政机关的本职工作。行政强制执行依执法人是否可以请人代替法定义务人履行其义务为标准，可分为间接强制与直接强制。间接强制又可分为代执行和执行罚两种。
同年，张焕光、胡建淼的《行政法学原理》在“行政处理行为”一章之下设“行政强制执行”部分。“所谓行政强制执行，是指当事人（法人和自然人）不履行国家行政主体所作出的行政决定，有关国家机关依法强迫当事人履行行政处理决定而采用各种强制手段的活动。”该书对于将行政强制执行等同于行政强制的做法提出批评。当时所认识的行政强制包括强制预防、强制制止和强制执行三种。前两者并不以相对人不履行行政处理决定为前提，后者却须以此为前提。可见，行政强制执行是行政强制的一项内容，而非等同于行政强制本身。该书不认同苏联行政法将行政强制执行和行政强制搅在一起、又把行政强制同行政制裁揉成一团的做法，列举了已有的对行政强制执行的分类法，试图从新的角度作出分类，即以执行主体为标准，将其分为行政机关的强制执行与人民法院的强制执行，前者可称为“行政执行”，后者可称为“司法执行”。从法理上说，行政管理职权自然包括行政强制执行权，但由于行政强制执行权是行政管理职权中最严厉的一种手段，它的行使直接影响到相对人的权利义务，故限于在法律的特别授权范围内行使。
（五）行政处罚
在清末和民国时期，基于实际需要的考虑，承认行政机关可以作出制裁，其典型代表就是违警罚。各论的违警罚属于行政法总论上的行政罚的一种。20世纪50年代传入的苏联行政法学更多的是使用了“行政处分”的概念，而且处分的手段非常多样化，这对后来广泛承认行政处罚产生了重要影响。改革开放之后的行政法学，采用了行政处罚的概念。对于如何在行政法学体系中安置行政处罚，大致有以下几种做法，一定程度上也表明了各自的不同源流。
第一，作为行政强制的方法。1982年6月，北京政法学院的《行政法概要》直接使用了“行政处罚”的概念，而且是将“行政处罚”设为一节的标题，在其之下谈及行政处罚的概念、国家保证行政法规的执行办法、处罚种类等内容。这一部分虽与过去苏联行政法学中的说服和强制的保障方法部分有相近性，即将行政处罚作为行政强制的办法之一来定位，但也显现出一定的创见性。
第二，与行政强制执行相并列。这种做法与民国时期的做法也是相近的，但其上位概念是什么并不清晰。真正奠定“行政处罚”在体系中定位的当属1983年第一本统编教材《行政法概要》。该书将行政法上的强制执行与行政处罚相并列。该书指出：“行政处罚是国家行政机关对违反行政管理法规的人所作的处罚。”我国行政处罚贯彻了说服教育与处罚相结合的原则。行政处罚按照处罚的内容和性质分类主要有以下五种：警告，罚金罚款，拘留（行政拘留），没收（没收违禁财物），停止营业。1989年的第二本统编教材《行政法学》在“行政执法”一章之下设置了“行政强制执行与行政处罚”一节，并指出：“行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政法律规范的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴。”该书对于行政处罚的认识较为详尽，对行政处罚的界定和种类划分等也成为此后的通说。
第三，作为行政责任的一种。不过，这种崭新的体系定位并没有为后续的其他教材所采用。1989年，龚祥瑞主编的《行政法与行政诉讼法》在“行政责任法”章之下设“行政处罚责任”一节，与行政机关的法律责任（行政损害责任）、公务员的法律责任（行政处分责任）相并列，显示了另一种行政处罚体系定位的可能性。该书认为，“行政处罚责任是公民、法人违反行政法上的义务应负的法律责任，这是外部行政法上的法律责任”，区别于行政处分责任。行政处罚责任的制裁方式统称为“行政处罚”。行政处罚与行政强制是相关但又不同的概念。美国法上把行政机关采取的强制性或限制性措施都称为行政“制裁”，便于从公民权利角度考虑对行政的控制，但混淆了行政强制与行政处罚的界限。苏联的行政强制与行政处罚是有明确区分的，其统一确定行政处罚责任制裁方式的经验值得我们借鉴。
结语：行政法学的守正创新
回顾20世纪80年代行政法学的发展状况可以看到，新中国初期与改革开放之后的行政法学有一定联系，但联系不是十分紧密。苏联式行政法学在20世纪80年代中期之后就被抛弃了，仅在行政强制措施、行政处罚等部分专题上留有遗迹，苏联行政法学对中国行政法学的影响更像是一段插曲。改革开放之后的行政法学反而受民国时期的行政法学影响更大，继而又置身于更为广阔的外国行政法学和颇具特色的中国行政法制度实践之下。从整个中国行政法学说史来看，学说史的连续性是存在的，并不因为政治史的断裂而被否定。中国的近代行政法学被注入了当代行政法学，延续至今，而且会走向未来。一定程度上可以说，只有理解了20世纪80年代的行政法学重生的过程，才能理解今天行政法学的体系和范畴。
新生的行政法学总体上继承了民国以来的行政法学原理，但也包含着一定的创新。行政法学的承继性恰恰反映着行政法学的学术化要求。行政法学研究作为一项学术研究，是有其学术规范要求的。为了能够有效地沟通，节约研究成本，我们需要自觉地使用已有的概念和方法，置身于整个学科框架和体系脉络中。无论是经验还是教训，那都是前人在政治体制、制度规范和社会现实之间对适合中国自身的行政法治道路的探索，都应当得到后来者认真的对待。重视学术脉络，不能轻言创新；尊重历史传统，绝不放弃努力。这才是守正创新的学术研究。
转自：“法学学术前沿”微信公众号
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