条块关系是中国政治运行中的一个重要概念。既有研究多关注条块间的功能差异与张力，对于条块间可能存在的合作与赋能关系着墨不多。文章提出，当“条”所提供的公共物品存在明确的次国家边界，特别是当其嵌入作为“块”的地方政府辖区时（例如铁路），“条”就具备了利用自身资源优势赋能地方发展的条件。“条”对“块”赋能的具体模式取决于地方发展水平，特别是地方政府能力的高低。通过比较铁路在四川和云南两个县的发展中所起的不同作用，文章提炼了铁路赋能地方发展的两种实现路径和机制。文章的发现对于理解条块互动关系及其在区域协调发展中的作用具有重要的理论和现实意义。
作者简介
马啸，北京大学政府管理学院助理教授、博士生导师，北京大学国家治理研究院、公共治理研究所研究员。
翁霆威，北京大学马克思主义学院博士研究生。
周银圣，北京大学政府管理学院博士研究生。
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引言
府际关系是学术界解释中国经济社会发展成就的一个重要视角。研究者从经济学、政治学、社会学等学科视角，提出了包括“市场保护型联邦主义”（Montinola et al.，1995）、“地方国家公司主义”（Oi，1992）、“官僚统合”（Huang，1999）、“多事业部制型政府”（Maskin et al.，2000）、“地方分权式权威主义”（Landry，2008；Xu，2011）、“行政发包”（周黎安，2014）、“上下分治”（曹正汉，2011）、“引导创变”（Ang，2016）、“地方化博弈”（Ｍa，2022）等概念和理论。这些理论尽管解释对象各不相同，但切入点都包括了政府机构不同层级间的关系（特别是中央与地方政府间的关系）如何为地方发展提供有效的激励。
府际关系研究中的一个重要议题是从中央到地方各级职能部门（“条”）与以辖区为单位的各级地方政府（“块”）之间的条块关系。既有研究围绕地方发展中条块关系的角色，形成了两个主要结论。一是“块”在地方发展中起到了主导性的作用。例如“行政发包”理论强调了纵向授权下地方政府（“块”）在经济社会政策制定和执行中享有的自由裁量权（周黎安，2014）。二是强调了条块间的职能分工和潜在张力（Lieberthal & Oksenberg，1988；Ｍertha，2009）。而对于条块间如何形成合作，特别是“条”可以通过何种形式赋能地方发展的问题，现有研究着墨不多。
本研究从铁路和地方政府间关系的视角出发，通过实地调研和访谈，提出了作为“条”的铁路系统赋能其所嵌入的地方（“块”）发展的“条赋块能”的分析框架。本文的理论部分首先将“条”所提供的公共物品，以其是否存在明确的次国家地理边界为依据，分为一般性与特殊性公共物品。当“条”所提供的公共物品为存在明确地理边界的特殊性公共物品时，“条”可以通过向其所嵌入的“块”提供部分公共物品的形式赋能后者的发展。而“条”赋能地方的具体模式则取决于其所嵌入的地方发展水平和政府能力。当地方发展水平较低，嵌入“块”中的“条”所具备的资源优势可以弥补“块”在提供基本公共服务中存在的短板；当“块”具备一定的政府能力时，其可以主动向“条”寻求合作，利用“条”所掌握的特殊性资源促进当地的发展。而“条”同样可以从与“块”的互动中获益。
本文的实证分析部分比较了铁路在四川D县和云南S县发展中所起到的不同的赋能作用及其机制。在发展相对落后的D县，国铁集团下属的成都局集团公司开设的慢火车提供了包括公交、校车、商贸市场等本该由地方政府所提供的公共物品，补齐了地方治理中的短板。在发展水平较高的S县，地方政府通过主动寻求与铁路部门的合作，利用闲置路轨资源开发火车观光项目，促进了地方旅游经济发展。此外，两地路地间的互动机制也存在差异，相比S县利用正式制度（铁路项目开发公司）促进路地间的合作，D县案例中的路地合作更多是依赖于铁路系统工作人员对于当地社会的非正式嵌入。作为“条”的铁路系统在赋能两地的过程中同样获得了回报：D县的慢火车成为了铁路系统参与脱贫攻坚战的标志性成果；而S县对米轨铁路的开发则成为了铁路文化遗产活化的典型案例。本文的发现对于理解条块（路地）互动关系及其在区域协调发展中的作用具有重要的理论和现实意义。
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条块关系的理论背景
条块关系是理解中国政治的重要概念。其中，“条”是指从中央到地方的纵向的、以部门为依据的管理体系；“块”是指以行政区划为基础的地方各级政府。所谓条块关系是指行政权力在这两套平行体系间的分配，以及两套体系间的协作、监督与冲突（Lieberthal & Oksenberg，1988；Ｍertha，2005；周振超，2009；曹振汉、王宁，2020）。
条块关系是层级制和职能制结合的一种典型（马力宏，1993）。“条”体现的是自上而下的权威关系和动员机制，“块”体现的则是属地治理机制（任勇，2017）。在这种架构中，中央精神在地方上有“条”和“块”两个代理人，“条”和“块”都分别掌握着中央精神，并通过自己的领导系统传达、贯彻到地方。中央可以灵活地调节“条”与“块”的侧重点：要发挥中央的积极性，就更偏重“条”；要强调地方的积极性，就更偏重“块”（景跃进等，2016）。新中国历史上经历了几次“条”与“块”相对影响力的此消彼长（曹正汉、钟珮，2020；曹正汉、王宁，2020），从一个侧面反映了中国国家治理中有效治理与维系一统体制之间的张力（周雪光，2011）。此外，条块关系的形成也与多元化国家能力间的冲突密切相关，为维护政权稳定，中央需建构多种国家能力，包括政治控制能力、资源汲取能力、经济发展能力和公共事务管理能力。有研究指出，这些不同类型的国家能力的建构不是完全兼容的，而是存在着潜在的冲突，由于这种冲突的存在，中央便需要通过设立“条”与“块”来分别承担不同的国家能力建设（曹正汉、王宁，2020）。其本质上是一种多重任务下的复杂委托—代理关系（Laffont & Martiｍort，2002）。
条块关系的存在给中国的国家治理的各个维度都带来了深刻影响。围绕地方发展这一议题，条块关系的研究形成了两个主要结论。首先，作为“块”的地方政府在地方经济社会发展中起到了主导作用。上级政府通过纵向授权的方式，赋予了“块”在属地内制订和执行各项公共政策的权力。上级主要通过“剩余索取权（盈余上缴）”和考核等形式保持对“块”的影响（周黎安，2014）。其次，条块间因分工和部门差异导致了碎片化的决策权威（Lieberthal & Oksenberg，1988；Liberthal，2004；Mertha，2009）和政府间的矛盾与张力（朱光磊、张志红，2005；曹正汉、王宁，2020）等问题。近年来也有学者开始关注条块间的合作（李瑞昌，2012；刘骥、熊彩，2015；李元珍，2015），认为条块互动在横向与纵向的政策扩散（陈思丞，2020；吕芳，2021）和社会治理（杨君等，2021）等领域起到了积极的作用。然而对于功能超越特定辖区的“条”能够以何种机制与特定“块”形成互动并影响其经济社会发展，现有研究着墨不多。
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“条赋块能”：一个分析框架
本文认为，虽然条块之间存在着职能分工，但当“条”深度嵌入“块”的地理边界时，其可以通过提供特殊性政策物品赋能“块”的发展。我们将这种现象称为“条赋块能”。而“条”对“块”赋能的方式则很大程度上取决于作为“块”的地方政府的能力。
本文理论分析的出发点是区分“条”与“块”作为政府机构所提供的公共物品（Public Goods）类型。根据公共物品的提供对象是否存在一个明确的次国家地理边界，可以将公共物品分为特殊性物品（Particularistic Goods）和普遍性物品（Universalistic Goods）。就地方政府（“块”）而言，其所提供的公共物品，例如基础教育、公共安全、卫生医疗、域内公共交通等，服务的对象大多存在着清晰的次国家边界，即辖区内的居民，因此属于特殊性物品。
相比“块”而言，“条”所提供的公共物品类型更为多样。其中，一部分“条”所提供的公共物品属于普遍性物品，这类“条”的部门及其下级机构所制订或执行的政策，属于对于国家社会发展全局具有重要影响，但又不与单个次国家辖区直接挂钩的政策。例如，中央银行制定的货币政策（利率、汇率等），环保部门制定的全国性的节能减排标准，外事系统制定的对外关系政策等。围绕这些政策所产生的公共资源分配属于普遍性物品，即这些公共物品的提供影响所有地方，且不与特定次国家辖区直接挂钩。
在“条”中，还存在着另外一些部门和机构，它们所执行的政策和分配的资源，与特定地方辖区存在着明确的“嵌入”关系，我们把这一类“条”所涉及的政策资源定义为特殊性物品。例如本文的研究对象铁路系统，它所管理的铁路线路和车站，均落在了特定的地方辖区之内。与之类似的还有央企、中央高校和科研机构等。以石油系统为例，由中央投资、建设和管理的油田企业嵌入特定地方行政区之后，地方能够从中收获包括固定资产投资、就业机会、专业人才和其他附属公共设施（如油田系统的学校）等在内的一系列的政策资源。
尽管这一类“条”所涉及的政策资源嵌入了特定的地方行政区域，但这并不意味着这些政策资源不具有跨辖区的意义。比如铁路、民航等基础设施涉及跨区域交通的组织和协调，具有超出单个地方的全局性意义，因此才作为“条”由中央统一管理；一些对国计民生具有全局性重大影响的国有企业（如石油、核能、航天等）或重点高校及科研机构，同样由中央直接管理。相比提供普遍性物品的“条”的部门，这类“条”的部门在发挥其全局性作用时需要嵌入特定的地方辖区之内并对地方发展产生影响，其所提供的公共物品也因此具有了特殊性。
在此分类基础上，本文提出，提供特殊性公共物品的“条”在嵌入特定的“块”后，会与地方政府发生互动，并利用其所掌握的资源优势赋能地方发展。这种“条赋块能”的具体互动模式取决于地方发展水平特别是地方政府能力。学术界将政府依照自身意志实现改造社会和特定政策目标的能力定义为“国家能力（State Capacity）”（Migdal，1988）。地方政府能力（Local State Capacity）是国家能力在地方层面的体现，特指地方政府提供满足辖区内基本社会需求的公共服务（如治安、卫生、交通、法治、市场发展等）的能力。
如表1所示，当作为“块”的地方政府在基本公共服务的供给上存在短板时，嵌入“块”中的“条”所拥有的资源可以被用来弥补“块”的不足。相较于能力较弱的地方政府，由中央垂直领导的“条”在资源、人力和组织等维度，都具备一定的优势，可以利用所掌握的当地的特殊性公共物品来弥补地方政府的短板。而当地方发展已经达到一定水平，地方政府具备一定的公共服务能力时，如果“条”掌握了某些对地方进一步发展具有重要作用的资源，作为地方政府的“块”则可以主动向“条”寻求合作，利用“条”所掌握的特殊性资源促进当地的发展。
在条块互动的过程中，“条”的赋能行为同样受到多重激励的影响。当“块”较弱时，当地居民对正常公共服务需求缺口由“条”下属的对应部门补足。例如短途铁路运输对地方公共交通的补充，或是中央直属高校附属医院对地方医疗服务的补充。在满足当地社会需求的同时，“条”的部门也能获得发展。此外，这类“条”对“块”的赋能还可能受“压力型体制”（冉冉，2013）下上级政策目标（如脱贫攻坚）的影响。即使经济上未必划算，认真执行这些项目也有助于“条”实现上级的政策意图。而在那些“块”主动向“条”寻求合作的项目中，“条”则具备了更强的议价能力。通过合作，“条”可以向“块”争取对自身发展有利的政策资源（如土地、财政补贴、配套设施等），实现条块共同发展的双赢。
已有一些研究注意到了这种潜在的“条块”互动关系。例如，在研究由央属石油企业（“条”）所管理的油田地区与油田所在地政府（“块”）之间的关系时，曹正汉和王宁（2019）发现当油田地区资源逐渐枯竭时，原先由石油企业所主导的地区管理体制，逐渐被地方政府主导的体制所替代。随着油田地区人口增加与石油产业衰败的矛盾逐渐显现，主业为石油开采的“条”在社会治理和社会控制等领域显得力不从心，这时作为“块”的地方政府的及时介入，填补了社会治理领域相关公共物品供给的不足。该研究通过详实的案例比较和分析，展示了作为“块”的地方政府如何逐步代替“条”（央企）在地方治理中发挥主导性的作用（“块赋条能”）。但是，现有研究尚缺乏对这两者间关系的另一面，即“条”如何能够通过与地方互动促进“块”的发展的系统性研究（“条赋块能”）。
本文的实证分析着眼于铁路系统如何赋能地方发展。铁路作为交通基础设施起到了连接各地人流物流的重要作用。尽管铁路设施遍布全国各个辖区，其管理和运营却相当中心化，主要由国铁集团统一运营，属于典型的上文所提及的提供特殊性物品的“条”。当前，学术界从条块关系的角度来研究铁路系统与地方互动的文献还比较少，就铁路系统与地方的互动如何影响地方发展的研究主要分为两个角度：一是肯定铁路基础设施对于加强欠发达地区与外部市场的连接作用，认为这种连接促进了欠发达地区产业的开发和经济水平的提升（王颖，2006；吴国才，2012；周佳胜，2018）；另一个角度是对铁路动员式扶贫措施的叙述，研究对象主要是国铁集团及其下属各单位的工作人员，多从建设扶贫和运输扶贫两个层面展开（赵崧淞，2019）。现有文献多是从铁路系统与扶贫对象点对点的帮扶路径出发，或是着眼于铁路的传统功能，缺乏对作为“条”的铁路系统如何在“块”内部通过提供特殊性物品赋能地方发展的相关研究。
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案例分析
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案例的选择
本文作者于2019年7月和2020年8月带队分别前往四川省和云南省，通过实地调研，比较分析了四川省D县的公益性慢火车（简称“小慢慢”）与云南省S县的米轨旅游观光小火车（简称“滇南米轨”）。调研团队运用半结构式访谈，在调研过程中采访了地方政府系统工作人员12人，铁路部门工作人员29人，列车旅客197人。
1.地方差异：D县与S县的比较
四川省D县和云南省S县在经济发展水平等方面存在着较大差异。S县的经济发展水平显著高于D县，前者2018年的区域生产总值是后者的6.7倍，人均生产总值为2.3倍。作为曾经的深度贫困县，2018年时D县尚有2万多未脱贫人口，而S县的财政总收入更是达到了D县的12.5倍。财政收入作为政府履行各项职能的保证，是测量政府能力的重要指标（Levi，1988）。表2中两地各项社会服务的比较也直观反映出了地方政府在提供公共物品上的差异。
两地的显著差异决定了掌握特殊性公共物品的铁路系统在赋能地方发展过程中的不同模式。在S县，5633/4次慢火车在该县境内一共停靠10站。该列车的通行弥补了D县域内公共交通设施薄弱的现状，成为当地居民日常通勤的重要方式，并为当地居民创造了一个物资集散地和市场交易枢纽。S县则是云南南部地区的经贸和旅游中心之一，有着保存较为完整的古城风貌和众多名胜古迹。其中，米轨铁路是当地的一大历史文化特色。当地政府通过主动寻求与铁路部门的合作，利用废置已久的米轨线路开发了铁路观光项目，促进了地方旅游业的发展。
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D县的“小慢慢”
四川境内运行的5633/4次慢火车，自1970年开通运营已有半个世纪。列车连接着四川凉山彝族自治州和四川攀枝花等地，沿线多属于彝族聚居地区，95％的乘客是彝族居民。全线共有27个车站，353公里。因其停站多、开行速度慢，而在当地居民中获得了“小慢慢”的昵称。该列车的开通，使当地许多居民在还没有看见公路和汽车之前就已经看到了铁路和火车。现在，当地虽有了公路，“小慢慢”仍是当地居民日常出行的重要工具。
D县位于四川凉山州中北部，山地多、海拔高，曾是一个国家级深度贫困县。落后的交通条件严重制约了当地的发展。对于D县的居民而言，“小慢慢”并非通过该县的唯一火车，2022年以前同一线路（普雄到攀枝花南）上还有通过该县的T8869次特快列车，但该列车在D县境内仅停靠一站。相比之下，“小慢慢”在D县境内停靠10站，每两站间的运行间隔时间仅为12分钟。两车的票价也存在较大差异，从普雄站至攀枝花南站，T8869次列车硬座票价为51.5元，而“小慢慢”仅为26.5元。
除了票价和停站间隔之外，为便于当地居民的日常通勤出行，“小慢慢”还采取了一系列不同于普通国铁列车的改进措施：一是优化了慢车运行图，使其全程在白天运行，最大程度上满足了沿线居民进行市场交易的需要，也消除了旅客夜间回家时走山路的危险与不便。二是改善车厢设计，方便当地居民携带大件行李和家禽家畜。三是完善车站配套设施，改善旅客出行条件，如延长站台、增设雨棚、补强照明、与地方政府协调修筑通站的公路等。
1.“条赋块能”的形式：“条”对“块”功能的补充
“小慢慢”在实际运行中已不仅仅是传统意义上的火车，而是扮演了多重角色，它有效地弥补了本该由D县地方政府来提供的诸多公共物品和服务。具体体现在如下几个方面：
（1）城乡公共交通：5633/4次列车在D县境内密集停靠了10站，串联起了县内的主要乡镇。每两站间的平均距离仅为8.3公里，远远短于普通列车的停站间距，更接近城乡公交。此外，因该列车中有超过9成的乘客都是住在沿线的彝族居民（主要是农民、商贩和学生），为方便沿线彝族旅客出行，车次水牌上采用彝文、汉字双语标记，列车车厢内与车站站台上，也都醒目地悬挂着双语指示牌。不仅如此，列车上还专门配置了彝族列车员提供双语播音服务，配备了彝族安全员维护乘车秩序。
“小慢慢”的列车员表示，相比传统火车，“小慢慢”对当地居民更像是用于通勤的公交车和地铁（SC20190718d）。城市里的公交和地铁串起工作场所与居住地，而这趟列车在当地人看来，就是凉山的地铁（SC20190718e）。“小慢慢”优惠的价格和便民的服务非常类似于城市中的公交和地铁，其票价长期执行的是普速旅客列车运价标准，全程票价仅26.5元，最低2元，60岁以上老人和贫困户可以免费乘坐（SC20190718f）。
（2）货运功能：“小慢慢”不仅方便了当地居民出行，也成为他们从事货物运输的重要交通工具。国铁集团对于客运和货运的区分有着严格的规定，一般的客运列车不允许乘客携带超出规格的大件货物，更不要说乘客随身携带家禽家畜。但“小慢慢”针对当地居民的生活习惯和出行情况进行了特殊的安排，使得其部分承担了当地群众的货运需求。通过“小慢慢”运载的货物种类繁多，农民将土豆、核桃和家禽等带到山下出售，换取日常生活用品；商贩到县城采购果蔬和轻工业产品回乡售卖；村民建房所需的水泥和砖瓦也通过“小慢慢”运送。
在5633/4次列车的乘客中，有一部分乘客需要通过“小慢慢”来贩卖他们的家禽家畜（主要包括鸡、鸭、鹅、猪、牛、羊等）。据列车员A反映，“在秋冬季，特别是彝族年前后，列车上的牲畜车厢要被家禽家畜装满，整个车厢就成了‘动物园’（SC20190718d）。”
为了满足乘客安置牲畜的需求，路方对行李车厢进行了改装，除了可装载货运物件外，车厢地板加装栓挂杆，便于栓挂家畜，并设有分隔开各家牲口的一个个凹槽和为处理牲口卫生问题专门打的直通铁轨的小洞。不仅如此，为安置这些特殊“乘客”，铁路工作人员对行李车车窗进行了改造以增加透气功能，还对地板进行了防水改造。在每趟列车始发前，行李员都会冲洗车厢，喷洒消毒液，并在车站专门安排临时装卸工，帮助这些特殊“乘客”上下车。
（3）校车功能：对当地上学的孩子而言，“小慢慢”在运行当中还扮演了校车的角色。每逢周五、周日，列车上大部分是在县城上学的彝族学生娃们（SC20190718c）。彝族小孩YＭ家住D县Ｍ乡，她从8岁开始，每周末都会搭乘5633/4次列车往返于学校和家里。从学校回家的路程有100多公里，坐火车比较快捷，从西昌站坐车43分钟后在Ｍ乡站下车，票价8.5元（SC20190718a）。此外，在5634次列车停靠的H站附近有一所中学，该学校学生多来自附近的乡镇，在周五，学校都会统一组织学生乘坐慢火车，为此该所学校还特意调整了放学时间，以便于与列车的开行时间同步（SC20190718b）。这所学校的校长认为：“这些大山里的孩子如果没有这趟火车，出来求学的可能性是很小的（SC20190718b）。”
（4）市场功能：“小慢慢”集公交、货车、校车功能于一体，成为当地居民日常接触与交流的主要公共空间。这种公共空间的存在也催生了商贸交易活动。我们观察到列车内的空间还兼具集市交易功能，通勤乘客在车上可以售卖自己的商品。列车集市交易的商品可以分为三类：一是农产品，主要包括当地产的土豆、苞谷、荞麦，以及少量当地不适宜种植的水果和蔬菜；二是自制副产品，如酸菜、腊肉、彝族小吃、首饰等；三是城市工厂生产的轻工业产品，如包装精美的食品、饮料和玩具等。
为了便利这种交易，路方对“小慢慢”的车厢进行了改造，车厢内只放两排长椅，乘客卸下的背篓就可以放在两排长椅之间的过道上，这就形成了一个小型的集市格局。“小慢慢”上的日用品交易集市对沿线居民的生活产生了重要的影响（SC20190718g、SC20190718h）。例如，当地人在乘车外出时可以携带自产的农副产品出售，在卖掉之后回来时买回方便面、饼干、锅碗瓢盆等一些山里缺少的生活用品，并在村里搞“二次贩卖”。“小慢慢”不仅帮助沿途居民实现了基本日用品的交易，还有居民通过这个“列车市场”逐步实现了发家致富（SC20190718i）。
2.条块互动中的主体：铁路为主
“小慢慢”的运行虽给当地居民带来了诸多便利，但其对于整个铁路系统来说却是一个亏本生意。全国铁路开行的与凉山慢火车类似的车次数量，从2012年的532趟减少到2020年的290趟。其中，经济考量是慢火车“式微”的主要原因。停站频繁的慢车占用了大量的路网资源，停开慢车后，同一路线可以开行更多的Z、T、K字头列车。这些列车不仅单位时间客运量更大，且单位票价相比慢车也更高。随着社会经济的发展，乘客对于更快捷运输方式的需求也同样在增长。“停慢开快”是铁路系统满足乘客需求，提高路网利用效率的举措。因此，少数慢火车的坚持开行，特别是像5633/4次列车这样几十年不变票价的慢火车，属于铁路部门帮助地方发展的主动举措。媒体报道中曾将公益性慢火车解释为“是各地铁路部门按照服务老少边穷地区脱贫攻坚的部署要求，实施的一项惠民工程，旨在方便沿线人民群众出行，优化贫困地区群众生活”。本案例所在的四川凉山州，曾拥有11个深度贫困县，是“精准扶贫”关注的重点地区。2018年春节，习近平总书记专程赴凉山考察脱贫攻坚工作。拥有半个多世纪开行历史的“小慢慢”，在“精准扶贫”的大背景下又具有了特殊的意义。此类列车的坚持运营成为了铁路系统参与脱贫攻坚的代表性措施之一。除了本文研究的慢火车之外，成都铁路局在凉山地区还定期开设了“健康列车”，在火车上设置医疗站，方便沿线群众就医。可以说，铁路系统对当地公共物品的替代性提供是多方面的。
3.赋能机制：“条”对基层社会的嵌入
尽管慢车是铁路系统主动为之，但这并不意味着铁路与地方之间就没有互动。调研中我们发现，凉山州慢火车沿线地区的汉族铁路职工，不乏20世纪60年代三线建设时期从外地（哈尔滨、沈阳、成都、贵阳、重庆等）奔赴当地支援成昆铁路建设的铁路工人的后代。这些“铁二代”“铁三代”们出生并成长在当地，成为了地道的当地人。此外，路方还会特别为“小慢慢”招收彝族列车员和安全员，以更好了解和服务彝族旅客的出行需要（SC20190718d）。通过基层铁路工作人员与当地社会间千丝万缕的联系，路方能够及时地感知地方社会的需求，并做出了上文提及的一系列特殊的安排（如彝文报站、家禽家畜车厢、为了方便日用品交易对车厢座位进行的改造等）。
除上述凉山州的案例外，在一些特殊情况下，地方政府也会与铁路方面直接沟通慢车开行的事宜。例如，在昆明至攀枝花之间开行了6161/2次公益性慢火车与上文提及的“小慢慢”极为类似。自1970年开行以来，该列车一直是方便沿线居民出行的“公交车”和“致富车”。但后因为永广铁路建设和成昆铁路甸尾站改造变更了运行路线，这给云南楚雄自治州境内的黑井镇（原停靠站）的居民生活带来了严重影响，后经黑井镇党委和政府的积极努力，该次列车再次恢复原开行路线，当地政府也为此专门向管辖本线路的昆明局集团公司写了感谢信。这些情况也说明，慢火车的开设不仅仅是铁路方面单方面意志的结果，同样需要铁路“嵌入”地方、感知地方的需求。
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S县的“滇南米轨”
云南S县是红河州北部的一个重要旅游集散地，至今已有1200多年的历史，有保存较为完整的古城风貌和众多的名胜古迹，是周边各县中旅游资源最丰富、全国重点文物保护单位最多的城市。
1.“条赋块能”的形式：提供地方进一步发展所需的关键资源
S县虽被滇越铁路绕过，但作为支线的个碧石铁路经过此地。它是中国的第一条民营铁路（也是全国唯一的寸轨铁路），全长177公里，始建于1915年，1936年全线竣工通车，1970年被改（扩）建为米轨铁路（云南省地方志编纂委员会，1994），2003年停止客运。由于铁路短途客货运市场的丧失，2010年后个碧石铁路一直处于荒废状态。尽管该铁路处于废置状态，但其所有权和管理权仍属于原铁道部下设的昆明铁路局，地方政府无权擅自使用或改建。
S县地方政府希望通过开发这一宝贵的历史文化资源来发展旅游业并带动地方经济发展。为此，S县人民政府积极主动地与铁路系统进行沟通，争取铁路系统的支持。2013年5月，S县人民政府向昆明铁路局（现昆明局集团公司）表达了开发米轨铁路的合作意向。2013年6月，昆明铁路局米轨开发筹备组通过与昆明市、红河州共同调研磋商，对云南米轨铁路的保护与开发达成了初步的共识。2014年2月，中国铁路总公司安排部署相关机构开展调研，云南米轨铁路保护与开发利用规划研究报告出炉。根据该规划，S县将打造分段式的特色旅游观光列车，分段开行，整体联通，形成连接周边景区、自然景观和历史文化景观的多样复合的铁路旅游观光走廊。在开发旅游观光列车的基础上，根据沿线工业城市的发展情况，局部运行货运列车，继续为云南经济服务，提高米轨铁路的总体利用效率和价值。同年8月，昆明铁路局与S县有关部门、古城旅游投资公司开始共同研究S县临安火车站片区保护详细规划。2015年1月，S县古城小火车项目正式启动，将停运了多年的个碧石铁路打造成了全新的观光旅游线。
2.条块互动中的主体：地方为主
实际上，在S县提出合作之前，昆明铁路局已有了盘活米轨资源、保护米轨历史文化遗产的意向。例如，早在2012年，昆明铁路局就成立了米轨铁路开发利用筹备组。但旅游资源的开发是一个系统性工程，除铁路之外，还包括对当地景点的修缮、道路的维护、旅游资源的开发和推广等。而铁路部门只有管理铁路线路和车站的权限，想要通过旅游开发盘活废置的米轨资源，必须有作为“块”的地方政府的配合，仅仅依靠铁路系统难以形成具有市场吸引力的米轨资源。
目前，小火车的开行频率一般是一天两次（节假日是一天三次）。小火车串联三个旅游目的地，并在每个站点停靠较长时间以供游客游玩和采购商品。小火车作为一种更新旅游体验的手段和载体，对于主打旅游、旅游项目数量多但同质化严重的S县来说，是一种独具特色的旅游项目，能够缓解游客的审美疲劳。小火车的运行同时也推进了铁路沿线的景区景点、酒店客栈、餐饮饭馆、购物场所、娱乐休闲场所等要素产品的等级提升与整体服务质量的提高。不少乘坐的旅客表示，来S县旅游的目的主要就是体验这里的米轨小火车（YN20200824a）。
近年来，S县的游客逐年增多，其中来自外省的游客更是大幅增加。以2019年“十一”黄金周为例，S县共接待海内外游客154万人次，实现旅游收入16亿余元。在旅游旺季，观光小火车常常出现一票难求的情况。正如红河州博物馆原馆长L所说，S县以其固有的众多历史名胜与深厚的文化底蕴，并辅以观光小火车这样的新的旅游方式，才有了S县旅游业发达的现状（YN20200824b）。
3.赋能机制：通过正式制度开展合作
在S县米轨旅游资源开发的过程中，地方政府和铁路系统通过一系列的正式制度实现了良好的合作。在米轨观光列车正式开通的2015年，S县人民政府共投资6亿多元用于当地历史文化（旅游）资源的保护和开发。针对米轨观光列车的日常运营，S县专门成立了“S古城小火车运营管理有限公司”（简称“小火车公司”），该公司由S县古城旅游投资有限公司全额出资设立，负责售票和旅游服务；昆明铁路局提供机车车辆，负责列车运行和线路维护。根据小火车景区的负责人介绍，S县每年给昆明铁路局支付700万元费用，小火车景区年净收入大约是400万人民币（YN20200824c）。
在S县的案例中，地方的发展水平与地方政府能力都相对D县更高。地方政府在有能力提供基本公共服务的基础上，还有财力寻求进一步发展（开发观光旅游项目）。而作为“条”的铁路系统掌握了具有一定历史和观光价值的路轨资源，是地方发展旅游业可以利用的重要资源。可以说，地方具备了发展的能力和意愿，而路方掌握了有利于地方发展的资源，但只靠其中的一方无法完成项目的开发。在这种情况下，地方政府主动寻求与铁路系统的合作，通过成立项目公司、财政补贴、附属基础设施建设等措施，盘活了铁路系统在本辖区的闲置路轨，使其变成了能产生社会经济效应的旅游资源。
这种类型的“条赋块能”模式并不仅限于S县的米轨开发。近几年，不少城市的中心城区与市郊的长距离通勤逐渐成为地方交通发展中的短板。一些地方政府为了解决这一问题，与国铁集团及其下属的铁路局集团公司协商，利用国铁线路的闲置运力开行市郊列车，缓解市内公共交通供给不足的问题。和S县的情况相似，在这些路地合作的案例中，地方政府扮演了主动的角色。它们投入了财政资金、土地等资源保障国铁线路市郊化改造工程的建设和市郊铁路的运营。有的地方成立了提供旅客运输服务的公司，获得了车站和车辆的使用权，路方则在这些合作中提供司机和线路资源并负责线路、车站和车辆的运营和维护。这种地方深度参与的案例，与上文D县完全由国铁主导的地方公共品代替性赋能，形成了鲜明的对比。
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总结：“条赋块能”的不同实现形式及其延伸
本文基于铁路在地方发展中所扮演的不同角色，研究了“条”赋能“块”的具体形式及其机制。研究发现，当“条”所提供的公共物品像铁路一样具有明确的次国家地理边界（即嵌入特定“块”的辖区之内）时，其就具备了赋能“块”发展的条件。基于四川省D县和云南省S县的案例比较可以发现，“条”赋能“块”发展的具体形式在很大程度上取决于地方政府（“块”）的能力。
如表3所示，铁路赋能地方发展的形式在两地存在差异。在D县，因为当地既有的政府能力存在短板，作为“条”的铁路系统在维持其运输职能的同时提供了诸多本应由地方提供的公共物品，扮演了包括域内公共交通、农贸市场、校车等角色。虽然这种职能替代式的赋能是路方主动为之（在全国各地开行的“公益性慢火车”），但铁路在D县沿线所采取的具体措施和在当地社会中具有的独特功能，则是铁路系统职工嵌入当地社会、感知并回应地方需求的结果。在这个意义上，铁路系统表现出了一定的“嵌入性自主（Eｍbedded Autonoｍy）”（Evans，1995）。在S县，当地政府能力相对更高，在满足基本公共服务供给的同时希望通过开发旅游项目进一步促进地方的发展。作为“条”的昆明铁路局掌握了具有历史文化和旅游价值的轨道和列车资源。通过合作协定与项目公司等正式制度，路地双方开发了具有特色的铁路观光项目，促进了当地旅游业的发展。与此同时，作为“条”的铁路系统不仅得到了地方政府的资金回报，也实现了对铁路文化遗产的保护。从两个案例的比较中可以看到，政府能力的差异影响了“条”赋能“块”的公共品类型以及在条块互动中“块”的主动性。
本文重点关注了“条”对地方（“块”）发展的赋能。在理论上，条块间的互动还可以呈现另一种格局，即作为“块”的地方赋能作为“条”的职能部门（“块赋条能”），例如上文提及的油田地区案例。因篇幅限制，本文不对这一类条块间的关系深入展开讨论。但有理由相信在地方发展这一议题中，“条赋块能”的互动形式具有更强的解释力。一方面地方政府作为地方发展的第一责任人，有着更强的意愿去推动当地的发展（周黎安，2014）；另一方面作为中央职能机构极其下属部门的“条”掌握了大量能够影响地方发展的政策资源或行政规制的权力。地方政府则尝试通过各种手段从“条”部门获取这些资源（Ｍa，2022）。因此，“条”与“块”在政策资源和行为逻辑上并非完全对等的两个主体，两者间的互动关系同样存在着偏重。
本研究除了为认识中国的条块关系提供了一个新的理论视角之外，还具有一定的现实意义。本文所选取的两个案例均位于中国西南部，铁路系统在这些地方的社会经济发展中所发挥的作用远远超出了其一般意义上的运输功能。既有文献中对“条”如何帮助落后的“块”的研究，多关注点对点、运动式的脱贫帮扶（如对口帮扶）。这种帮扶更多体现的是科层体系如何在运动式治理的高压下实现上级特定政策目标。而本文的发现则为思考作为“条”的部门如何在常态化运作过程中助力“块”的发展提供了一个新的视角。
文章来源：《经济社会体制比较》2023年第5期，注释从略。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
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