类别：政府治理
导言
政策试点包含多种目的，但并非都与简单的政策测试或完善有关。因此，判断政策试点的成功与否是复杂的，需要的不单是依据宣称的目标进行简单的判断。此前有学者提供了一个判断政策成功与否的框架，将项目成功与过程成功和政治成功区分开来。最近九位英国学者Kath Checkland ，Jonathan Hammond ，Anna Coleman，Julie Macinnes ， Rasa Mikelyte，Sarah Croke，Jenny Billings ，Simon Bailey，Pauline Allen合作，他们沿用Bovens对这一框架的修改，并将其应用于政策试点，认为试点过程、结果和长期效果都可以从项目和政治两个方面进行评判。他们在英国国民健康服务（English National Health Service）的试点项目"先锋项目"（Vanguard program）中检验了这一新框架，并展示了对成功的不同方面的考虑是如何揭示该项目及其后续影响的。最后还考虑了该框架对全面、多方面评估政策试点项目的影响。论文发表在公共管理类顶级期刊PA上面。
（文献来源：Checkland,K., Hammond,J., Coleman,A., Macinnes,J.,Mikelyte,R., Croke,S., Billings,J., Bailey,S.,& Allen,P. (2023)Success”in policypiloting: Process, programs, and politics. Public Administration, 101(2): 463-480. DOI: https://doi.org/10.1111/padm.12790）.
研究问题
在更大范围推广之前对政策措施进行试点（有时被称为"政策实验"）在许多司法管辖区越来越流行（Heil mann,2008;Nair&Howlett,2016;Tassey,2013），部分原因是这种做法与明显理性和非政治化的政策制定有着隐含的（有时是明确的）联系（Brodkin&Kaufman,2000;Martin&Sanderson,1999）。英国内阁办公室（UK Cabinet Office）2003年的一份报告建议将试点作为政策制定的默认方（Jowell,2003），确立了一个在更广泛推广政策之前，应对政策试点仔细评估的理性过程。Rogers-Dillon（2004，24）对政策试点的这股风潮进行了考量，认为这是一种对"冷静、纯净的政策世界"的向往，它是技术性的、高效的,远离"混乱的政治世界"。
然而，现实要比这一理想所设想的复杂得多。Ettelt el al.（2014）在探讨英国国民健康服务中政策试点的运作时指出，除了对政策理念进行理性检验，试点还被用来加速政策的实施，试点能否"成功"实现其目标并不那么重要，重要的是它能否促进政策的实施。Rogers-Dillon(2004）强调了试点项目可能产生的政党政治或意识形态效应,认为20世纪90年代美国一些州仅仅是"工作福利"试点项目（即将福利权利与工作参与联系起来的项目）的存在就改变了公众和政治舆论，使以前无法想象的福利方法成为主流。这些影响与试点结果或行为无关，而是因为它们的存在推翻了之前关于福利项目公平性和公正性的根深蒂固的假设。Nair和Howlett（2016）将试点视为"框定或预测未来"（第1页），阐明了与政策相关的意义，表达并建立了权力关系。而Bailey el al.（2017）的研究表明，地方试点提供了一种政治叙事，增强了现有的国家政策议程。
那么，如何判断任何特定政策试点的成功呢？直接的实验方法意味着理性地预先指定预期结果，然后明确判断其实现情况。但Ettelt el al.（2014）、Bailey el al.（2017）和Rogers-Dillon（2004）所描述的更为混乱和突发的过程却不那么容易判断。Marsh和McConnel（Marsh&McConnell,2010;McConnell,2010）指出了政策成功的三个维度：过程成功，即成功制定政策，包括通过立法或建立支持性联盟；项目成功，包括成功实施政策和实现预期目标；政治成功，即政策提高政府声誉或推进其意识形态的潜力。Bovens(2010)修改了这一框架，认为政策制定和政策实施都可以从项目和政治角度来考虑。本文作者们认为这种框架需要进一步修改，以解决试点项目的性质问题，因为试点项目是有时间限制的政策项目，发生在特定的地方(Bailey et al., 2019).他们提供了一个经过修改的框架来考虑政策试点的成功，并以英格兰的政策试点为例对其进行了检验。
本文的政策范例是英格兰国家医疗服务体系（ NHS England）的先锋新护理模式项目（Vanguard New Care Models program）（2014a）。这些资金充足、得到支持的试点项目旨在衍生和测试提供医疗和护理服务的更综合方式（NHS England，2015b）。该项目被官方认定为"成功"的项目，展示了更好的服务设计方法（NHS England，2019b）。对该项目进行评估，以验证这一说法。利用我们修改过的框架，结果表明，虽然该项目达到了一些结果目标，但对当地的长期影响和进一步推广却很有限。此外，还展示了早期关于成功的政治主张如何阻碍了更广泛的推广或从试点中系统学习。后一项发现表明，在评估试点成功与否时，必须考虑到政治因素。最后，强调了我们的框架在支持对政策试点进行多方面和全面评估方面的价值，这反过来又能更好地理解以后的政策轨迹。
理论与假设：成功与政策试点的框架
McConnel（2010）认为，评判政策成功与否应采取一种更细致入微的方法，而不是以实现预定目标为重点。他认为，任何特定政策的成败都是多元的、有争议的，而政策科学"缺乏一个总体性的启发式框架，使得分析人员能以超越通常是粗糙的、二元对立的成败言论的方式来看待政策的多重结果（McConnell，2010年，346）。他接着定义了这一框架，确定了政策成功的三个方面。过程成功指的是政策制定过程。McConnel（2010）认为，一个成功的政策制定过程是"政府完成其既定目标，几乎不存在反对意见，支持者几乎遍布全球"（McConnel，2010，352）。成功的维度包括在政策背后建立一个稳定的联盟，以及没有明显的反对意见；项目成功指成功实施和实现预期目标，包括目标人群受益；政治成功指的是某项政策带来的政治利益。这可能包括维持选举联盟、改善选举前景或压制反对意见。在政策成功的每个方面，McConnell（2010）都指出了一个范围，从完全符合标准的"成功"到不符合标准的"失败"。在两者之间--"灰色地带"--可能是部分成功，允许对政策影响做出更复杂的判断（Marsh&McConnell，2010年）。
最近，人们开始关注政策成功判断的时间性：在什么时候判断一项政策是合适的？在最近的一本书中，t'Hart（2019）探讨了政策的成功，并在Marsh和McConnell（2010）的成功判断框架中加入了政策可持续性的问题。他认为一项政策的完全成功在于：(a)它明显地创造了具有广泛价值的社会结果；(b)它的设计、决策和实施过程既提高了其解决问题的能力，又增强了其政治合法性；(c)即使面对不断变化的环境，也能在一段相当长的时间内保持这种绩效。(t'Hart，2019，5）
那么，我们应该如何判断政策试点的成功与否呢？试点不同于全面政策实施，因为它们在时间和空间上都是有限的(Bailey et al., 2019)。此外，试点体现了测试潜在政策解决方案这一表面上合理的目的；因此，从修辞上讲，试点至少体现了其价值的不确定性。重要的是，必须考虑t'Hart（2019）所阐述的政策成功的时间维度，试点政策的长期推广或传播是一个重要的判断因素。许多关于政策试点的文献都将试点的使用置于以证据为基础的政策假设之中，将其视为在更大范围推广之前对政策进行测试的小规模实验(Burch & Wood, 1983; Jowell, 2003)。在实践中，这些假设受到了试点中对于知识和证据的政治性构建和使用的挑战（Martin & Sanderson, 1999; Sanderson, 2002）。将在这些问题的基础上进一步考虑政治对试点项目的目的和结果所产生的影响。
Harrison and Wood（1999）超越了实验的概念，展示了试点“人为操纵的涌现”是如何受到早期宽松定义的“聪明的想法”（这被认为比传统的自上而下的实施更有效）的激励而产生的。这表明，除了试点其他隐含目的（如示范）外，人们对实验的理解更具"生成性"（Ansell&Bartenberger,2016）。Ettelt el al.（2014）延伸了这一观点，认为试点项目可能受到多种目的（实验、示范、早期采用和学习）的驱动，其中只有部分目的可能是明确的，这些目的可能会在项目过程中发生转变和交叉。在这种情况下，"成功"并不是一个简单的概念，需要一种分析方法来适应试点项目所跨越的不同政治"层面"，以及从临时试点到持久组织安排所隐含的成功的时间维度（Bailey el al.，2019）。
考虑到这些问题，本研究借鉴了Bovens（2010年）对Marsh和McConnell（2010年）框架的修改。同意Bovens的观点，即政策过程和政策结果都可以而且应该从项目和政治两个方面来判断，认为，与Ettelt el al.的分析一致，试点项目的长期推出或终止也应该从这两个方面来考虑。
研究方法
本文借鉴了更广泛的评估项目，其结果已在其他地方报告(Checkland et al., 2019; Coleman, Billings, et al., 2020a; Morciano et al., 2020)。在本文中，通过收集的数据来回答以下问题：
•在多大程度上可以判断先锋试点项目是成功的？
•们提出的框架是否抓住了试点成功的相关方面，如何加以改进？
研究者们借鉴了三方面的研究结果：对项目启动和监督的初步定性研究；对项目运作的定性案例研究；以及对相关政策文件的持续研究，包括那些利用先锋项目来论证未来政策方向的文件。他们参考了其他地方发表的定量影响分析(Morciano et al., 2020).首先分析了英国国家医疗健康服务体系为支持该项目而制定的所有政策文件（NHS England，2014a，2014b，2015a，2015b，2017），重点是了解所信奉的项目目标。分析(Checkland et al., 2019)这些文件：•在指定的先锋地区实施综合护理项目。•利用“先锋队”的经验来设计可以推广的"标准方法和产品"。•对照"基准"监测绩效，并利用这些信息指导未来的投资决策。
然后，研究者们采访了29位利益相关者，包括英国国家医疗服务系统的高级管理人员、支持地方先锋项目的地区工作人员、国家监督小组成员以及国家监管机构、英国国家医疗服务系统改进委员会和护理质量委员会的代表。受访者的选择有目的地代表了参与项目的主要利益相关者群体，包括负责启动项目的高级管理人员、领导项目的人员、负责日常运行的人员以及负责相关评估活动的人员。此外，他们还采用了"滚雪球"式的抽样方法，以确定了解该项目某些方面情况的关键人物，包括监管机构的代表和发挥咨询/监督作用的人员。
访谈采用半结构式访谈，为每组受访者量身定制了主题指南。重点是他们在试点项目的规划、启动和运作方面的经验及其结果。该项目于2015年4月正式启动，并于2018年3月底结束。访谈在项目的第二年第三年进行。访谈内容逐字记录，并使用计算机分析程序NVivo进行分析。
研究的第二阶段采用了定性案例研究的方法，以探讨参与在地方一级实施和运作先锋项目（2015-2018年）的参与者的过程和经验。他们选择了六个案例研究点进行深入研究：两个多媒体中心、两个儿童保健中心和两个幼儿保健先锋队。2018年10月至2019年7月期间，在六个案例研究地点与不同的受访者开展了焦点小组和访谈。个人访谈用于征求参与者对其在项目中的个人角色和经历的思考。焦点小组被用作引发小组间反思性讨论的一种手段（Nyumba et al.，2018年）。这种方法尤其适用于参与试点项目的高级管理人员群体和公众贡献者，要求这些贡献者对历史事件和决策过程进行回顾性反思。焦点小组的方法在引发启发性讨论方面尤为重要，这使我们能够从不同角度更深入地了解特定决策是如何做出的。访谈包括面对面访谈和电话访谈。焦点小组是面对面进行的，至少由一名研究人员主持。各地共有80名受访者参与，其中包括临床委托小组(CCG)、医疗机构、地方当局、志愿组织、先锋项目负责人、一线员工和患者/公众的现任和前任代表。一名国家医疗服务系统（NHS）员工同时参加了访谈和焦点小组。
研究结果
试点过程的项目成功：项目的制定和启动是否成功？
从这个角度看，该项目取得了巨大成功。所涉及的时间非常紧迫：提出试点项目的《五年前瞻》（NHS England，2014a）于2014年9月发布，12月公布了如何申请加入该项目的详细信息，2015年3月选定了首批29个先锋医疗点，试点工作在数月内启动。与此同时，一个范围广泛的支持项目也已建立（NHS England，2015b），为每个被选中的医疗点提供单独的"客户经理"，同时还设立了工作流，以解决跨组织和跨部门整合医疗的预期问题。到2015年9月（试点启动后仅6个月），所有50个站点都已在所有五种"模式"中投入运行，指定了国家牵头人、先锋"模式"牵头人、支持流牵头人和战略客户经理，资金已分配给各站点，支持项目也已投入运行。因此，就项目而言，试点过程是非常成功的。
试点过程的政治成功：启动该项目的政治影响如何？
必须结合当代政治环境来看待先锋项目启动的政治影响。2014年发布《五年前瞻》时，英国国家医疗服务体系与英国和其他地方的其他公共服务机构一样，都在实施所谓的"紧缩"政策（The Centre for LocalEconomic Strategies，2014年），旨在支持从2008年全球金融风暴中复苏。因此，国家医疗服务系统的资金增长缓慢，低于医疗成本通胀水平（Appleby&Gainsbury，2017年）。英国国家医疗服务体系预计将出现严重的资金短缺（Torjesen，2012年），英国国家医疗服务体系和卫生与社会关怀部正在与英国财政部谈判，以获得额外资金。这笔资金以"维持能力和转型"资金的形式获得，其中一部分用于支持先锋项目（NHS England，2014b）。在获得这笔资金的同时，人们还期望在服务提供方面进行相关的"转型"，而不是用来弥补赤字。因此，"先锋项目"的设立至少在一定程度上是为了"框定未来"（Nair&Howlett,2016,p.1），表明英国国家医疗服务体系可以改变，而且可以迅速改变。受访者也意识到了这一点：
在实践中，我们发现，人们的兴趣非常浓厚，而且往往是在政治驱动下，很快就开始展示结果。于是，突然就有报告说，国务卿希望每周一上午都能更新先锋地区与其他地区的非选择性入院率。项目不应该是这样启动和运行的。一年之内，你就会开始问这些问题了（ID018）
试点结果的项目成功：试点项目是否实现了既定目标？
就Ettelt el al.（2014年）对试点项目目的的描述而言，政策文件（NHS England，2014a、2014b、2015a、2015b、2017年）表明，先锋项目的设想是支持早期实施和学习，其明确意图是先锋站点将测试变革方法，并将其更广泛地推广（Checkland el al.，2019年）。此外还有示范的因素，其论点是"所有这三种护理模式（PACS、MCPs和ECH）都将展示对医院外护理的重塑，其中PACS和MCPs将为整个人口组织这种护理，而增强型护理之家则将其方法瞄准护理之家环境"（NHS England，2015b，4）。2015年7月，进一步的指导意见为"先锋项目"设定了一个明确的目标，即开发随后可在更大范围内推广的方法：
每个先锋系统都植根于当地的不同社区。全国性的"新护理模式"项目将这些单独的地方线索汇集成明确的模式，以利用共同的机会进行彻底的护理重新设计，并消除变革的障碍。通过一揽子支持项目，我们的重点是在最佳实践的基础上创建简单的标准方法和产品，并与"先锋队"共同制作，从一开始就为在全国推广而设计。(NHS England，2015b，9）
然而，在实现承诺广泛推广的"标准方法和产品"方面却不太成功。该项目为期3年，在项目即将结束时，发布了每种先锋类型的"框架"（HS England，2016b、2016c、2016d）。其中两个框架（MCPs和PACS）具有高度抽象性和分散性，指出了那些寻求更好地整合跨部门医疗服务的人可能会考虑的工作领域。两者都没有提供可直接支持地方行动的标准方法或"产品"。护理院强化医疗保健框架则更为具体，规定了为改善护理院护理而应提供的服务（HS England，2014a）。最后，项目将对绩效进行监测和管理。在项目开始时，先锋们有很大的余地来决定自己的结果目标，但在项目进行到一半时，情况发生了变化。最后一年的资金取决于能否成功达到两个指标--减少急诊入院人数和缩短平均住院时间。一项定量评估探讨了该项目对这些标准化指标的影响（Morciano el al.，2020年）。评估结果有细微差别，但基本上表明，在项目结束时，急诊入院人数略有下降，这主要集中在护理之家先锋项目中。对住院时间没有影响。
总之，就项目而言，试点项目的成功与否参差不齐。
试点结果的政治成功：项目结果是否产生了政治影响？
现在，将根据对"政治"的定义，即与英国国家权力和资源分配有关的定义，并从最初的项目发起者的角度出发，来考虑项目结果的政治影响。2019年，英国国家医疗服务体系发布了《英国国家医疗服务体系长期项目》（NHS Long Term Plan）（NHS England,2019b）。这项为期10年的项目列出了国家医疗服务体系在较长时期内的优先事项，在一定程度上是对国家医疗服务体系宣布在未来5年内支出增幅将超过通胀率的回应。该项目阐述了国家医疗服务体系将如何负责任地使用这笔"纳税人的投资"（NHS England，2019年b，第100页）。该项目虽然没有明确要求进一步增加资金，但可以说是一项公共服务正在进行的论证的一部分，即它应该获得更多的公共资源份额。在进行论证时，"先锋项目"的"成功"是一个突出的论据：
三年来，我们通过综合医疗"先锋队"（Vanguards）和综合医疗系统（Integrated CareSystems）对《五年前瞻》中的替代模式进行了测试。先锋项目"获得的资金不到英国国家医疗服务体系资金的十分之一，但却对急诊入院率产生了积极影响，并证明了主动识别、评估和支持高风险患者，帮助他们延长独立生活时间的益处。(NHS England，2019b，第13页）
该报告附有一张条形图，比较了两类"先锋"（多专科社区提供者及初级和急症护理系统）与"国家医疗服务系统其他部分"之间的急诊入院增长率。图表标明，"先锋项目"成功地降低了增长率，并指出这一结论在统计学上具有重要意义。尽管如此，国家政策文件还是将显示积极效果的单一结果指标作为试点项目成功的证据。因此，试点项目的结果被用于政治目的，因为这些结果支持了国家医疗服务体系应该获得更多资源的说法。
试点项目的效果成功：接下来发生了什么？
尽管《长期项目》提到了"各地社区服务的一系列重新设计"，但实际上，只有"加强护理院医疗保健先锋项目"得到了更广泛的实施。与新的初级医疗合同相关联，全科医生团体正受到激励，为护理院居民建立新的服务，这些服务与先锋ECHC服务框架有一些相似之处（Coleman,Croke,&Checkland,2020b）。在其他地区，"先锋项目"中的"社区保健项目"和"儿童保健服务项目"的服务改革内容得以保留或在当地推广，但并没有像最初的试点政策所设想的那样在更大范围内系统实施，也没有可以直接推广的"简单标准方法"（Checkland el al.，2021年）。因此，从试点中衍生出来的新服务提供模式并没有以广泛传播的形式取得明显的项目成功。
试点项目未能催化最初设想的广泛变革，原因之一是国家政策在项目实施5年后仅一年就发生了变化。这项新政策规定，全国44个地理区域的医疗服务提供者必须制定项目（可持续性和转型项目-STP），以促进服务整合（Hammond el al.，2017年）。此时，试点项目尚未全面实施，也没有明显的有益结果。然而，STP国家政策规定，只有在各地区能够解决以下问题的情况下，才会向其提供资金：
您有什么项目采用新的院外护理模式，例如多专科社区提供者(MCP)或初级和急症护理系统(PACS)？为什么英格兰国家医疗服务系统应优先考虑向您所在的地区提供转型资金？您项目何时采用"加强护理之家健康先锋"即将推出的最佳实践？(NHS England，2015a，第15页）
试点效果政治成功：试点的政治效果如何？
要清楚地确定试点项目的总体效果在多大程度上支持了成功的政治诉求，也许为时尚早。正如《长期项目》以及围绕可持续性和转型合作伙伴关系的论述所证明的那样，有一种政治论述认为先锋项目已经"奏效"，并展示了应如何重新设计服务以改善整合，以及如何有效利用"纳税人的投资"，但除了为护理之家提供新服务外，只有有限的证据表明这导致了任何具体的后续活动。现在的政策重点是将可持续性和转型伙伴关系转变为所谓的"综合护理系统"。在规定如何发展这些系统的政策文件中，"先锋项目"再次被视为提供了一个蓝图：
[综合护理系统]还纳入了从50个"先锋"等举措中汲取的经验，这些举措测试并完善了新的护理模式。在这些最成功的"先锋"中，英国国家医疗服务体系的提供者和委托者、议会、护理院和其他机构制定了更具预防性的护理方法，并显著减少了急诊入院人数。(NHS England，2019a，第2）
因此，有一些证据表明，与试点项目相关的政治红利和政治效应仍在持续，立法的不断发展也是建立在试点成功的基础之上的。
进一步讨论
将政策试点概念化为理性的、按离散阶段进行的实验过程，这并不反映现实情况。现实情况可能是混乱的、表演性的和政治性的。认识到这一点，与评估标准化干预措施的预设结果相比，得出试点成功或失败的结论变得更加复杂和不确定。基于他人在这一领域的工作，我们开发了一个框架，以支持从多个维度解构政策试点的影响，并探索每个维度的成功之处。将这一框架应用于先锋项目的案例研究，我们发现它支持对试点"成功"的不同方面进行更加细致入微的描述。这有助于超越对是否实现了最初结果的简单评估，去探究试点项目在政治上是如何被用来实现其他目标的。这与Ettelt el al.（2014）关于政策试点目的的复杂性、模糊性和流动性的论述不谋而合，提供了一个框架，使原本可能被掩盖的试点影响浮出水面，并有可能考虑到更细致入微的因果解释。
本评估从发起和运行试点项目的英国国家医疗服务系统（NHS）的角度出发。由于篇幅有限，我们无法按照McConnel el al.（2020）的建议从其他角度进行全面评估，但我们可以从其他角度重新进行评估。例如，从"先锋项目"当地参与者的角度进行探讨，可能会使人们考虑到个人和组织因参与备受瞩目的试点项目而获得的地方和国家政治优势。在这方面，Bailey el al.（2017）认为，地方参与者的声誉因与被认为影响了国家政策的地方试点项目相关联而得到提升，而Hammond el al.（2021）则发现，尽管在备受瞩目的创新政策试点项目中缺乏任何有意义的地方项目成功，但地方参与者认为，他们与试点项目的联系为他们获得进一步的资助机会奠定了良好的基础。另外，从卫生与社会关怀部的角度来看，支持医疗改革的合理方法可能会带来政治红利，在2012年普遍认为国家医疗服务体系进行了灾难性的重大重组之后，这种红利被认为是有价值的（Timmins，2012）。明确宣布应用该框架的视角，有利于这种与政策试点的多尺度、时间和地域限制性的接触。
结论
政策试点评估往往采用相对简单的方法，即根据特定的结果标准来考虑试点是否"奏效"。研究证明，这种方法对试点的目的和效果的理解是有限的。将有关政策成功的文献与有关政策试点的文献结合起来，形成了一个框架，在这个框架内，可以将实证评估的结果与对更广泛的政策环境的分析结合起来，以一种更加细致和多方面的方式来考虑试点的成功与否。虽然不同的评论者可能会对我们汇总表中每一格的具体判断持不同意见，但我们的评判标准和所评判的试点项目的具体方面是明确的，这就提供了一个更细致的评估框架，有利于进行建设性的讨论。此外，明确地从所有这些方面来考虑试点项目，有望支持设计更全面、更细致的评估项目，而不是简单地试图证明"什么是有效的"。本文还展示了如何将成功的项目要素与政治要素明确分开，从而对特定政策决策的前因后果进行分析，促进对当代政策轨迹的深入理解。这反过来又有助于对后来的政策发展有更细致的了解。例如，早期对"先锋项目"成功的政治诉求可能抑制了对促进项目成功所需的实际步骤的长期考虑，这对寻求实施新的服务整合方法的国家医疗服务体系管理者具有潜在的重大影响。此外，框架有助于对试点项目进行更细致的了解，超越所宣称的理由，并鼓励评估者和其他人员明确地考虑特定的试点项目在多大程度上确实是对政策理念进行检验的理性尝试，或者它们实际上是否代表了一种实施方法。然后可以根据这些更为复杂的目标来判断"成功"与否。
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