作|者|简|介
聂辉华，中国人民大学经济学院教授。
本文原载于公众号“聂辉华教授”。
土地财政是
理解中国政治经济学的一把秘钥
——简评《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》
一
我在人民大学的前同事、现在任职于香港中文大学（深圳）的陶然教授最近写了一本新书，《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》。陶然教授对土地问题深有研究，人称“陶土地”，而我正好与海外合作者在关注土地与人口问题，因此这本书不可不买，不可不读。
我经常强调一句话，“中国的问题归根结底都是政治经济学问题”。而土地财政问题在政治经济学领域仿佛是“皇冠上的明珠”，又仿佛是“阿喀琉斯之踵”。因为土地财政是近三十年来最重要的经济问题之一，它几乎涉及中国政治经济学的各个方面：所有制、政府干预、财政收入、城乡关系、地区竞争、政企关系、社会稳定……。
所谓土地财政问题，就是地方政府的财政收入过于依赖土地出让金以及相关收入。土地财政意味着，一旦房价不涨，财政收入捉襟见肘，经济增长就四肢乏力，后果非常严重。陶然教授的这本新书，核心内容就是解释土地财政问题的原因、后果和解决之道。因此，无论是关注中国现实问题的学者，还是关于政策制定的官员，以及房地产行业的管理者，都值得关注本书。
在本书中，陶然教授首先提出了一个非常有意思的问题。经济学者们都知道，1994年的分税制改革是中国央地关系的一道分水岭。分税制改革实际上加强了中央财政的权力，降低了地方财政的权力，但为什么地方政府发展经济的积极性越发高涨并且财政收入也不断增加呢？为了回答这个问题，他构建了一个解释中国增长模式的分析框架，内生地解释了土地财政的出现以及中国经济在过去几十年里高速增长的原因。这个框架如下图所示（原图位于该书第66页）。看懂这个框架，也就理解了本书的主要内容之一。在陶然教授看来，中国的转型和高速经济确实体现了一种所谓的“中国模式”，这种模式的特征可以概括为“一二三”：在集权的经济管理体制下，民营企业在下游制造业进行“一类市场化竞争”；中央和地方政府在国际、国内展开“两层逐底式竞争”；国企在上游部门，国有银行在金融行业，地方政府在商住用地出让上实施“三领域行政性垄断”。
在这个分析框架下，地方政府之所以在财权减少之后反而更有激励发展经济，是因为中央政府在收紧财权之后就又给地方政府“开口子”，通过1998年开始启动的住房市场化政策为土地财政打开了“潘多拉魔盒”。也就是说，虽然地方政府在税收上的分成比例和边际激励降低了，但是加上土地收入后，总的财政收入和激励并没有减少，可谓“堤内损失堤外补”。
顺便说一句，很多人误以为1994年的分税制改革意味着财政分权或经济分权，实际上它意味着财政集权。陶然教授在书中对此进行了辨析。2008年10月，在北京大学国家发展研究院成立仪式上，张军教授在演讲中提到1994年分税制改革意味着财政集权时，当时博士刚毕业两年的我，作为他的评议人还觉得这个观点有点费解。
二
我这几天一口看完了本书，感觉受益良多。本书的第一个优点是逻辑非常清晰。无论是中国模式的分析框架，还是对土地财政、土地金融等重要问题的剖析，作者都提供了明确的、可检验的逻辑链条。例如，作者将土地财政的逻辑概括为：政府贷款或垫资建设工业开发区——制造业形成投资——制造业产品出口——带动本地第三产业发展——获取相关税收和商住用地出让金——覆盖政府早期投入成本。
本书第二个优点是对政策梳理非常精细。无论是宏观的土地管理政策、住房政策和城市落户政策，还是微观的地方融资平台和影子银行运作模式，作者都梳理得一清二楚。这显然归功于作者多年来丰富的调研经验，这一点对于像我这样杂事缠身、难以出差的学者来说，连羡慕都是奢侈的。
本书第三个优点是政策建议非常务实。在本书中，陶然教授对土地财政和土地金融导致的种种扭曲进行了尖锐的批评，又提供了务实的解决方案。我和陶然教授认识多年，知道他在学术观点的表达上通常比较激进，但是看了本书才知道他在政策建议上并不偏激。例如，如何推动农村集体经营性建设土地入市？不入市会导致土地资源闲置、土地供给不足、城乡差距扩大以及影响农村稳定，但入市又与城市政府垄断的土地供应格局冲突，如同“与虎谋皮”。陶然教授提出的破局之道是：先将集体土地国有化，然后由地方政府统筹入市，并将增量收益按一定比例分配给集体。这是一种“间接入市”的办法，但却是约束条件下实现帕累托改进的可行办法。循此思路，陶然教授在书中相继对征地补偿、农地“三权分置”改革、农地跨区交易、城市工业用地再开发以及城中村改造进行了鞭辟入里的分析，思路也都是通过做大增量来实现帕累托改进，从而最终提高土地利用效率。
三
诚然，凡是试图对“中国模式”进行解读或者提供分析框架的人，无一不遭致批评。这倒未必是盲人摸象的寓言，更像是一部“罗生门”电影，或者说其实是“横看成岭侧成峰”。大家角度不同，价值观不同，讲出来的故事自然不同。
陶然教授在书中提出的分析框架肯定也不是完美的。在我看来，至少有以下几个方面还值得思考和完善。
第一，在逻辑起点上，作者需要解释为什么地方政府会大力发展工业园区，而不是大力发展农业或者服务业？我认为，这是因为当时中国的资源禀赋（劳动人口多、土地面积广）决定了中国必须选择出口导向的劳动密集型工业作为主导产业，才能融入世界分工体系。这不仅仅是比较优势，也是因为这一位势正好从亚洲“四小龙”传到了中国大陆，所以也是国运。这可以解释，为什么中国在2001年加入WTO之后，经济发展一骑绝尘。我以为，劳动人口众多加上融入世界分工体系，是中国经济起飞最重要的两个因素。我们正在写的一篇文章就是要表达这个观点。正因为此，一看到人口出生率逐年下降，加上外部环境恶化，让人难免有一种“国运已失”的悲凉感。
第二，“国际国内两层逐底式竞争”的说法有待商榷。逐底竞争，英文是race to the bottom，意味着“比烂”。但是，不管是中国地区之间的竞争，还是中国参与国际分工，总体上并不是一种恶性竞争。这里既有横向的同质化竞争，也有纵向的差异化合作。经济发展如同涨潮，一波接一波，地区之间是存在不同层次的分工的，本质上都是融入世界分工体系。当然，横向竞争过程中难免会有对环境保护和劳工权利的漠视，但不同地区在不同发展阶段有不同的效用函数，用今天的眼光来批判过去的方式未必妥当。中国的成功经验是在发展中解决问题。
第三，官员的多元化激励问题。中国经济发展的动力，主要取决于官员的激励和企业的活力。著名经济学家张五常曾问，为什么那么多基层官员愿意“白加黑”、“5+2”拼命发展经济？陶然教授否定了“官员晋升锦标赛”理论，认为主要是土地财政会给地方带来更多利益，但这方面又缺乏更细致的论证。在尹振东和我合作的一篇《经济学季刊》论文中（尹振东和聂辉华，2020），我们认为官员发展经济的动力有三种：财政分成、政治晋升和寻租收益，我们重点揭示了第三点。没有寻租收益，很难解释那么多基层官员在晋升基本无望、又不能直接从财政分成中得到正式酬报的前提下，何以有那么大的积极性去大力建设工业园区。
陶然教授对中国问题的研究仍在路上，因为这只是他准备写作的“三部曲”中的第一部。我为此感到欣慰，也为他离开人民大学感到惋惜。几十年来，中国经济学界一直试图建立所谓“中国特色、中国风格、中国气派”的经济学。我想，陶然教授代表的进路不就是这种经济学吗？直面重大现实问题，脚踏实地深入调研，通过团队合作不断深入挖掘，用专业研究推动政策优化，努力做到“知行合一”。而不是像某些（很多）人那样，“文章写尽太平事，不肯俯首见苍生”，以至于终其一生，不过是发表了一堆（未必）精致而（确定）无用的paper（废纸）。人大除了陶然，还有两人在土地问题上具备彰显“人大学者”的美誉。毫无疑问，人大需要更多这样的中青年教授。
最后，期待更多关心中国经济发展的各界人士，一起来推动中国政治经济学的研究，这才是中国经济学的“圣杯”。
参考文献：
陶然，2022，《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》，辽宁人民出版社。尹振东、聂辉华，2020，《腐败、官员治理与经济发展》，《经济学季刊》，第19卷，第2期，411-432页。
聂辉华 2023年6月16日 协和医院
转自：“经济学家茶座 Teahouse”微信公众号
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