类别：政府治理
导言
合作是改善公共服务的常用方法。如果合作失败，通常会归咎于交易成本、组织惰性或过早评估。然而，最近三位牛津大学学者Thomas Elston, Germà Bel, ＆ Han Wang则发现另一合作问题，过度合作。本研究通过英国一个著名的协作失败案例表明，将公共服务问题误诊为可能通过合作来改善现状的方式同样会产生糟糕的结果。通过对地方税收管理相关的11年绩效数据进行堆叠差分估计，研究发现市际协作并没有改善公共服务的成本或质量。补充研究结果表明，这与其说是由于治理问题、组织惰性或评估不及时造成的，不如说是由于合作议会之间缺乏基本的相互依存性造成的，而这正是协作所要解决的“具体问题”。由于内部已经实现了规模经济，协作伙伴之间没有相互依赖性，因此无法通过税收管理合作进一步实现经济效益。对政府的政策启示是，只有在物质资源相互依存的情况下，组织间合作才能提高公共服务绩效。在这种情况下，单一组织的单方面行动无法实现预期目标。当市政间的相互依存关系不存在或不重要时，组织应抵制来自利益相关者的压力，不要为了提高地方形象或“感觉良好”而采用不恰当的协作方案。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。
（文献来源：Elston,T.,Bel,C., & Wang,H.(2023).If it ain’t broke, don’t fix it:
When collaborative public management becomes collaborative excess
. Public Administration Review, online first, 83(4): 1-68. DOI: https://doi.org/10.1111/puar.13708）.
研究问题
提高公共服务机构之间联合工作的数量与质量，是针对世界各国政府管理建议中重复次数最多的一项（Peters, 2015; Trein et al., 2019; Molenveld et al., 2020）。就拿我们自己亲身经历的政府工作来说，很少有人能举出“合作不力”的例子。很难想象，如果没有各方行动者的共同努力和协作，当今社会面临的许多公共难题和社会挑战——例如不平等问题、对老年人的照料、减少犯罪和罪犯改造——应该如何得到解决。因此，协作型公共管理已成为一项“明智之举”(Stout & Keast, 2021, p.17) ，并成为了“解决复杂公共问题的主要方法”(Silvia, 2018, p.472) 。
然而，不同组织或部门工作的整合不力，只是公共管理面临的众多挑战之一。即使协作执行得完美无瑕，也不可能为公共服务问题提供万能的“解决方案”(Huxham & Vangen, 2005; O’Flynn, 2008) 。相反，政策干预需要与实际问题紧密契合。尽管说起来容易，但做起来难。组织中充斥着目的和结果的不确定性(March & Olsen, 1976) ，而且分析能力往往不足。令人信服的“解决方案”甚至可能在 问题被识别或理解之前就已出现(Cohen et al., 1972) 。
因此，在公共管理合作的具体案例中，虽然许多研究都试图解释合作不足或 “合作空白”(Hamilton et al., 2021)，即由于相互依赖的各方之间缺乏协调从而产生社会成本。而过度合作的相反情况则仅仅作为一种逻辑上的可能性被抛弃了。相反，决策的不完善意味着，作为错误解决方案的多机构合作，并不存在伙伴之间有意义的相互依存关系，而这是一个完全现实的前景(as Litwak and Rothman noted long ago) ——值得更多的研究关注。
本文考虑了领导力与公共部门改革过程中变革和阻力的关系，这一点很少有研究认为是在改革过程中同时发生的。贡献在于阐述一种与嵌入性相适应的领导力实践观点，以及领导者参与变革战略根据情况以促进和抵制公共部门改革。主要发现是公共部门领导者在利用其制度环境所产生的因素方面的能动性是决定公共部门改革的变革路径和阻力的根本(Searle 2005) 。特别是，作者们提出了一个新的概念，“滑流”（Slipstreaming），适用于空气动力学的类比来描述公共部门的领导者如何利用现有的制度逻辑中提供的资源，引入一个新的和不同的逻辑。制度逻辑指的是影响社会行为的规则、规范、惯例和信仰体系(Thornton, Ocasio, and Lounsbury 2012)。
合作的魅力
至少存在四种情况会导致合作过度：
首先，两个或多个组织之间的“相互依存”关系在公共部门中极为常见(Bingham & O'Leary, 2014; Peters, 2015)。此外，由于全球化、不断变化的社会期望以及组织的日益专业化，相互依存性不断增强(O'Toole, 1997; Eriksson et al., 2020)。因此，Agranoff 和 McGuire 谈到了“相互依存的独特性”和“管理者面临跨界相互依存挑战的时代”。在这种情况下，鼓励更多的合作可能会被视为确保改善公共服务的“安全赌注”——也就无需进行更透彻的研究分析。
其次，公共服务的使用者、管理者和评论者都很容易回忆起“整合不力”的事例，这对有关公共服务改进的判断产生了影响。从官僚机构之间数据共享不畅，到对贫困和犯罪等“恶性问题”的反应不一致，政府部门始终在强调亟需加强“协作”（Peters, 2015）。然而，反复强调某个例子并不能预测问题的可行性。事实上，行为科学家一直在警告学界“可得性偏差”和“确认性偏差”的危险性：前者是指根据一个例子回忆起来的容易程度或生动程度来误判其发生的概率，后者是指与先前预期相反的事实被低估(Battaglio Jr. et al., 2019; James et al., 2020) 。因此，协调失败的突出实例（如果是非典型性的），或政府总是整合不力的先验预期，可能会导致对相互依赖的普遍性或重要性估计过高，从而引发不合理的合作。此外，如果社会（公民、政治家、媒体）不断要求政府进行“更多的协作”，公共管理者可能会过度弥补，从而参与更多的组织间合作，或在并非适合协作的事务中这样做。
合作过剩的第三个原因可能是难以精确计算机构间相互依赖的实际程度（O’Flynn, 2008, p.191）。合作者通常会逐渐“发现”他们的协同作用，而不是从一开始就坚定地确定目标和利益(Ansell & Gash, 2008; Koppenjan, 2008; Innes & Booher, 2018)。此外，量化这种相互依赖性又带来了许多额外的障碍。严格来说，多方依赖的强度取决于“切断关系的机会成本”(Baldwin, 1980, p.501)；但在实践中，这却是一项艰难的计算工作。因此，许多伙伴关系很可能是在对相互依存关系知之甚少、对伙伴关系的成本和收益估算非常有限的情况下建立的。此外，Tjosvold（1986）认为，相互依存是由社会建构的，因此一个群体可能会忽视或质疑另一个群体认为非常重要的联系（see also Hedlund et al., 2022）。
最后，抛开上述隐含的工具理性逻辑，同样为合作过度提供了几条额外的发生路径。行为实验表明：管理者对已有框定的合作机会反应更积极。垃圾桶模型表明：决策是混乱的，“解决方案”可以在问题出现之前发生，而不是在响应中出现。而新制度主义者认为：管理者寻求的不仅仅是技术上的优越性，而是影响资源获取和组织自主性的外部利益相关者之间的合法性(Ashworth, et al., 2009; Campbell, 2021)。因此，框架效应、寻找问题的解决方案、以及象征性的形象提升动机(Dickinson & Sullivan, 2014; Jacobsen, 2015; Dixon & Elston, 2020)，都会产生合作过剩。
因此，总体而言，合作过度并不像人们想象的那样不可能；并且认识到这一现象给学界带来了实践与理论上的双重好处。由于组织关系可能是高度“资源消耗型”的(Huxham & Vangen, 2005)，因此，组织关系会使合作伙伴面临全新的风险(Walter & Thurmaier, 2021)和相互依赖性(Elston et al., 2018)，而这种不合理的协作会产生额外的机会成本。此外，如果合作能力是有限的，那么没有前途的合作关系可能会取代更有成效的关系(Lubell et al., 2010; Scott & Thomas, 2017)，这意味着在一个领域的合作过剩会导致另一个领域的合作缺口。把公共服务问题误诊为有可能通过协作来解决，就会推迟寻求更合适的解决方法。至于理论层面，合作过度暗含了伙伴关系失败的一个新原因，补充了现有对“合作阻力”或“合作摩擦”（如交易成本）的关注。具体来说，协作过剩首先质疑的是问题诊断和合作本身的适当性，而不是其具体实施的有效性。
合作过度：案例与假设
评估市际合作
市际合作（IMC）是协同型公共管理(Chen & Thurmaier, 2008; Li et al., 2021)的一个分支学科，即两个或两个以上相邻或不相邻的地方政府跨辖区共同提供一项或多项公共服务（Allers & de Greef, 2018; Teles & Swianiewicz, 2018; Aldag et al., 2020）。它往往被认为是市政合并或服务外包的替代品，其评估结果往往令人失望（Blom-Hansen et al., 2016; Blesse & Roesel, 2019; Galizzi et al., 2023）。特别是，IMC的提出是希望通过产生规模经济，或改善公共池塘资源的负外部性，从而通过协调和管理来实现地方公共服务的成本节约和质量改进。在本案例中，成本和质量都是合作的驱动因素，也是接下来关注的重点。
在更大的区域范围内提供相同的服务可以减少不可分割的固定成本；实现劳动力和管理流程的批量专业化，提高生产率；实现了对超出任何单个合作伙伴购买力的新技术进行集中投资。许多整合营销传播也能够切实提高服务质量。同时，规模的扩大有助于服务质量的提高：例如，能够更专业地处理那些在小城市中很少发生的复杂案件；或者提供更好的就业前景，以留住和发展员工。
市际合作是研究协作过剩的理想案例。因此，基础假设是：
假设1:城市间的协作降低了成本，提升了公共服务的质量。
相互依存程度
当实现复杂的政策目标（例如，降低刑满释放人员的重新犯罪率）依赖于多个服务提供者（例如，司法、医疗保健、教育、住房等）时，就会出现“任务型”的相互依赖（Elston, et al., 2018）。每个部门都致力于实现一个支配性的政策目标，并且没有一个部门可以单独实现（Agranoff & McGuire, 2003; Bingham & O'Leary, 2014; Peters, 2015; Innes & Booher, 2018）。相反，当合作仅仅是作为降低成本或提高质量的一种手段时，就像下面考察的城市间合作一样，任务相互依赖性并不能很好地描述其潜在的动机。至于过度合作对改革失败的影响，存在两种不同的机制，相互依赖程度低或缺失都可能会损害绩效。因此，得出第二个假设：
假设2:在市政当局之间存在实质性相互依赖的情况下，市际协作可以提高绩效。
交易成本、组织惰性和效果延迟
“协作过度”的文献庞杂。通过协作失败的三个解释来阐述这一概念似乎更为合适。它们分别是：交易成本、组织惯性和效果延迟。
制定和执行合同和组织间协议的成本可能是当前文献中对合作失败的最主要解释(Warner, 2015; Blåka, 2017a; Scott & Bardach, 2019)。当交易的每一方试图保护自己免受有限理性的影响时，就会产生交易成本以及机会主义行为 (Brown & Potoski, 2005; Walter & Thurmaier, 2021)。这些保护措施可能包括对潜在的合作伙伴进行“尽职调查”、编写详细的合同，其中对许多可能的未来情况做出规约，并对业绩和合同合规性进行定期监督。因为所有这些保护措施都消耗资源，所以合理的决策意味着生产成本和交易成本之和最小化(Williamson, 1985, p.22)。因此，提出假设：
假设3a:在交易成本受限于采用简化的治理安排的情况下，市际协作可以提高管理绩效。
无力或不愿调整组织目标以满足伙伴关系也是一个导致治理失败的原因。这种惰性可能是Fleishman (2009, p.41)所称的合作普遍的“不便因素”；或者它可能反映了保护自主性的愿望，或者在协调合作时所带来的个人和对方在共存方面的困难(Thomson & Perry, 2006)。组织惰性会导致表面的或自相矛盾的合作，而不是“真正的合作”（Hardy & Phillips, 1998; O’Flynn, 2008; Innes & Booher, 2018, ch. 3; Stout & Keast, 2021）。此外，特别是在共享服务中，跨不同管辖区的政策和流程标准化至关重要，因为不同的“定制”服务，其定位无法确保规模经济的产生。因此：
假设3b：在组织惰性较低的地方，市际协作能够提升管理绩效。
最后，人们普遍认为，协作不能提供“快速解决的方案”，只有随着时间的推移才能实现效益（Leach et al., 2002; Imperial, 2005; Ovseiko et al., 2014）。正如Koppenjan所指出的：“很难期望通过正确的合作立即产生结果。合作各方必须经历一个学习曲线，这需要时间”(see also Scott & Thomas, 2017; Li & Huang, 2023)。与合作相关的短期成效可能会影响生产率，这是由于在合作以前，独立的服务业务需要时间重组造成的。包括涉及管理层和人员的更替、潜在的“人才流失”以及员工士气和焦虑等问题（Andrews & Boyne, 2012; Wynen et al., 2019）。对行政人员和服务用户来说，程序和信通技术的统一将意味着放弃熟悉的例行程序，建立新的程序——这对不成熟的伙伴关系提出了额外的要求。因此，预计短期和长期影响会有所不同：
假设3c：城市间的协作在短期内会损害管理绩效，但在长期内会降低成本并提高管理质量。
案例背景与数据方法
研究者们用英格兰城市间合作的相关数据来检验假设。英格兰的地方政府是两层议会结构，并分为五种类型的委员会，是由“区”和“县”委员会组成的双层系统。在每个县的边界内有几个区，与它们共同承担行政责任；然后是单层的伦敦行政区、大都会区和其他地方的单一当局，它们是承担区县综合职能的“全能”议会。因为英国议会服务的人口远远超过欧洲或美国的大多数地区，因此市际合作很少见。直到大约15年前，财政紧缩和尝试市政合并替代合作的愿望促使广泛的合作网络形成(Dixon & Elston, 2020)。我们利用这一系列自愿和不完全的合作来评估合作对公共服务提供的成本和质量的影响，重点是国家下一级地方的财政税收，这是最经常“合作共享”的地方服务之一，也是一个可以获得长期的、多维的和全国标准化的绩效数据领域。
为了验证这些假设，研究者们构建了一个面板数据集，其中包括税收绩效和成本、服务提供模式（IMC或独立）以及当地社会经济状况的理事会级数据。选择2009年至2019年这一时期是因为这一时期市际合作被大部分采用，并提供了一个罕见的间隔期，即在此期间没有出现市政合并，从而影响分析结果。最终考察对象包括了从2009年到2019年的近300个理事会级单位。
本研究采用了堆叠的双重拆分模型进行研究设计（Cengiz et al., 2019; Baker et al., 2022）。将每一次合作视为一个单独的子实验，围绕这个子实验，我们利用当年受影响和未受影响的地方当局来构建差异中的差异。然后，我们将所有具体事件的差异叠加起来，以估计对服务质量和成本的影响，跟踪每个合作时间（即IMC开始年份）前后的一组地方当局。
研究结果
首先检验协作对服务质量和成本的影响(假设1)。然后，检查市际合作前的成本函数，以检验合作过剩(假设2)。最后，探讨了交易成本、治理惰性和效果延迟作为合作失败的替代解释(假设3a-c)。
市际合作对治理成本和质量的影响
采用IMC对年内税收率的影响，将虚拟变量IMC作为唯一的回归变量。估计显示，在一个地方理事会采取了合作服务后，其征税率的下降幅度比那些独立委员会高了0.249%。纳入了社会经济变量(人口和人均GDP)和随时间变化的地方税特征，发现市政税的征收质量因此下降了约15%。
如前所述，英格兰部分农村地区有两级地方政府系统，在每个郡议会下面有几个区议会(每个都充当计费机构)。为了检验这种制度上的差异是否会影响我们的结果，将样本分成两个小组，并检验其内部跨类型的影响。显著性差异证实了其结果主要是由非IMC和IMC地区议会之间的差异所驱动的。
最后，结果显示年内税收率的下降并没有发生在合作之前。IMC前几年的系数与0没有显著差异。处理效应在合作当年立即显现。IMC采用前后估计系数的变化增加了我们对识别策略有效性的信心，因为很难解释IMC采用后一年内这种不连续的增长是由不可观察的趋势造成的。
转到第二个因变量——交易成本，结果显示，在整体水平上，市际合作对行政成本的影响是负面的(即成本增加)。然而，通过议会类型的分析发现，这种影响完全是由区议会和非区议会之间的差异导致的。尽管其余的组内和组间比较都不显著，但系数的方向表明，市际合作不会降低交易成本。
相互依存程度
在确定市际合作未能节省成本或提高国内财产税征收质量后，现在来解释这一点。IMC是基于这样一种观念，即小型地方政府未能达到技术效率，因此，在没有合作的情况下，它们相互依赖，通过跨辖区提供公共服务来达到最低效率规模。为了检验这个假设，在2009年分析了这项公共服务的成本函数，当时大多数IMCs尚未实施。极大似然估计。这一分析表明，最佳税基约为40100套住房。重要的是，英国最小的委员会几乎与这个最优值平行，大多数实际上落在二次函数的右边，显示出边际效益递减的生产效率。因此，与提倡合作改革的“共享服务，节约成本”口号相反(地方政府协会(LGA)，2012年)，没有发现任何证据表明，英格兰理事会在获得税收成本改善方面表现出任何外部依赖性。
交易成本、组织惰性和延迟效果
谈到合作失败的主要替代解释，我们会从交易成本开始。先前关于IMCs的研究倾向于区分两种交易成本水平不同的治理类型：一是联合组织，其中参与的市政当局在关于共享服务的决策中拥有平等的发言权，并且通常建立一个新的组织来执行这些决定；二是地方间合同，IMC的一名成员与所有其他成员签订合同，承担共同的工作，并有权在没有协商的情况下做出大多数决定。因此，前者更具有参与性和复杂性，交易成本更高；后者更简单，允许更精简的决策。在英格兰，IMC的两种主要类型与上述两种方法密切相关。交互项的不显著系数表明，治理类型不影响IMC下的质量或成本改进。
组织惰性也可以解释为表现不佳。通过检查(很大程度上)由各个议会自行决定的税收政策的两个领域来检验这一点：同比增长率和空置房产贴现。当部门间常委会结束后，合作结果与自行决定相关政策方面的理事会间的差异与之前相比没有减少时，组织惰性就会存在。一位受访者称，“协调工作可能是最大的挑战”；另一名团队领导表示，“最大的挑战”是“试图让每个人都明白(不同委员会成员)想要什么”。为了推断组织惯性，模拟了市际合作前后的效果。结果变量由D级税率变化的绝对值来衡量。整体而言，IMC市际合作后的议会税收调整减少了46.4%至52.3%。当控制更多变量时，结果也成立。这两个结果都表明，IMC理事会在合作后更有可能遵循统一的税收标准，这表明组织惰性无法解释合作失败。
最后，考虑到市际合作的过程中可能对人员、客户和日常事务造成干扰，通过一系列合作期限的截止时间点来比较短期和长期影响。通过采用1至3年的IMC持续时间来区分短期影响；而随后相应年份的总和则是长期影响。结果显示，时间维度确实是一个重要的因素，研究结果的系数和显著性都呈现显著的短期下降趋势。虽然在某些情况下，负面影响在长期内消失了，但在整体的实际合作中，管理质量和成本都没有提高。
讨论与结论
合作的目的是提高英格兰国内财产税征收的质量并降低其成本，这是由“任何共享服务固有的规模经济”所驱动的。为了平衡各辖区的需求，实现更大的专业化，并从承包商那里获得批量购买折扣，地方议会希望在经济衰退后的紧缩导致政府间拨款大幅削减的巨大金融危机时期降低成本并增加税收收入。然而，实证分析坚定地驳斥了第一个假设。采用综合管理委员会后，与以前那些选择保留自主提供服务的委员会相比，财产税征收不足的情况有所增加，而总的行政开支亦有所增加(归因于地区委员会)。
为了解释这些结果，我首先检验了地方理事会之间的相互依赖性。使用2009年的数据，进行了随机分析，以估计样本量约为40100套住宅时，规模经济将被耗尽。绝大多数英国议会与欧洲的许多其他地区(例如法国、西班牙和意大利)和美国不同，正在以超过最低效率规模的规模运营，这些国家同样无法通过采用IMC实现成本节约。这表明，几十年的议会合并使得英国地方当局“越来越大”，因此不存在实现合作的外部相互依赖性(假设2)。
合作过度与失败的其他突出解释是一致的，包括那些来自交易成本、组织惰性和时效的解释。但是没有发现更简单的(“领导机构”)和更复杂的(“联合委员会”)治理模式之间的差异效应(假设3a)。此外，两个组织惰性测试(关于税率和折扣制度的自由选择)排除了对组织间合作失败的解释 (假设3b)。最后发现，合作成本和质量都在短期内恶化；此外，尽管随着IMC的成熟，负面影响消失了，但其效率仍然没有超过独立委员会的自主实践。因此，合作不能被合理化为一种“投资储蓄”战略，即以较大的长期收益来证明初始成本支出是合理的。
结论
通过使用纵向数据和准实验方法，证明了英格兰地区间合作的重要实践是如何在本质上试图“修复”一个从未真正“损坏”的公共服务。在英格兰已经形成的超大规模的议会中，国家级税收管理没有受到次优组织规模的影响。从短期来看，共享服务实际上损害了其效率。因此，我们证明，合作过度有助于解释改革失败，而对协作“摩擦”(交易成本、组织惯性)或过早评估的传统原因却无法解释改革失败。
市际合作为这一努力提供了一个有价值的检验案例，提供了对合作者之间相互依赖(或不相互依赖)的程度以及对结果的透明观察。但是，如果要在协作性公共管理的其他子类型中寻找协作过度，那么随之而来对组织间相互依赖测量的困难，将需要学者在方法上寻求更进一步的创新。
转自：“治理学术”微信公众号
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