论《海南自由贸易港法》对我国法治的重大发展

来源：《中国社会科学文摘》2023年第7期P5—P6

作者单位：海南大学法学院，摘自《中国高校社会科学》2023年1期，李树民摘

设立特殊经济开放区域（Special Economic Zones，简称SEZ），实行更高水平的开放，是世界各国谋求全球资源优化配置、吸聚国际经济活动和实现高水平发展的主要方略，是当今世界经济发展的一大特色。有关研究显示，全球有数千个SEZ，其共同底色是境内关外的定位与特殊经贸制度的实行。我国自改革开放以来设立了多个经济特区、自由贸易试验区等，但建立海南自由贸易港（以下简称海南自贸港或自贸港）是我国开放力度最大、制度保障最有力的重大战略举措。新的重大开放举措，必然需要新的制度创新。为此，全国人大常委会于2021年6月通过了《海南自由贸易港法》（以下简称《自贸港法》）。

检视《立法法》，我国立法可以概括为两个层次：一是中央立法，包括全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规；二是地方立法，主要有地方性法规、经济特区法规等。而《自贸港法》第10条创设的自贸港法规制定权，不仅授权海南省人大及其常委会可以对法律和行政法规进行变通，而且还可以就原本属于中央立法的事项制定自贸港法规，故自贸港法规突破了我国《立法法》的已有格局和规定，构成我国立法的新类，是我国立法史上一项全新的制度设计。

世界各国的SEZ都是本国法律的创造物，受本国法律的调整，因而自然会体现本国法律对SEZ的定位和要求。海南自贸港也不例外。《自贸港法》第3条就规定“海南自由贸易港建设，应当体现中国特色”。从内容来看，《自贸港法》体现出的浓郁中国特色，是我国对世界范围内SEZ法律制度的丰富和发展。《自贸港法》的中国特色元素可概括如下。

首先，海南自贸港是中国共产党领导的具有中国特色的自贸港。党的十九大以来，党中央和国务院对海南自贸港建设作出了一系列重要部署。特别是2020年6月党中央、国务院出台的《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》），对海南自贸港建设进行了专项性的规划设计。《总体方案》在指导思想上，要求以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导；在基本原则上，要求坚持党的集中统一领导，坚持中国特色社会主义道路，确保自贸港建设的正确方向；在组织实施上，要求充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，加强党对自贸港建设的全面领导。《自贸港法》是贯彻落实中央决策，特别是《总体方案》的重大立法举措，是这些决策的法律化和制度化。因此，《自贸港法》第3条强调海南自贸港应体现中国特色中的最大中国特色，无疑应当是党的领导和社会主义道路。这是海南自贸港建设的制度优势所在，也是确保海南自贸港建设成效和健康发展的政治保障。

其次，《自贸港法》体现出我国统筹规划的制度优势。正是由于具有这一优势，海南自贸港建设才可以专心致志、不受滋扰地开展。反观境外，由于各种势力相互倾轧，一些SEZ颇受连累。以针对美国对外贸易区的阿姆科钢铁公司（以下简称阿姆科）诉思坦斯案（Armco Steel Corp．v．Stans）为例，处于区外的阿姆科就对对外贸易区提出了挑战，认为这些区域逃避了美国的关税和钢铁进口配额，使美国国内产业处于不利的竞争地位，造成了关税倒置，请求法院宣布设立这些区域的决定非法无效。虽然美国法院没有支持阿姆科的诉求，但美国1991年修改的《对外贸易区条例》规定，第三方、受直接影响和有正当理由的当事方有权要求审查已批准的对外贸易区或分区的生产加工活动，有权要求审查这些区域的其他活动是否违反公共利益、健康或安全，有权在对外贸易区委员会批准和审查中举行听证。此外，这些区域的申请人在美国对外贸易区委员会审批这些区域之前，需要获得申请人所在地的批准。可见，外国的一些SEZ时常受到多方掣肘，而海南自贸港由于有中央统一规划部署，不受区域纷争的影响。

我国统筹规划的制度优势不仅可以使自贸港不受掣肘地进行建设，而且还能够使自贸港与我国内地互促互进。例如，海南自贸港自身的市场规模有限，需要我国内地超大市场的支持，为此需要有恰当的制度设计。境外SEZ所在国的法律，一般都规定从SEZ进入所在国其他区域的商品要征收或补征税收。虽然《自贸港法》第14条、第29条也规定货物由自贸港进入我国内地原则上按进口对待和征税，但第29条同时也规定对自贸港鼓励类产业企业生产的不含进口料件或者含进口料件在自贸港加工增值达到一定比例的货物，进入内地免征关税。这一规定不仅是对自贸港鼓励类产业企业的支持，更是对这类企业以零关税从一线进口料件在自贸港加工增值超过规定比例销售内地免征关税，突破了境外SEZ制度设计中商品由SEZ入境有税必征的通例，是我国在保持自贸港境内关外定位的基础上以内地市场对自贸港发展的巨大支持。同时，《自贸港法》第29条还规定货物由内地进入自贸港，按照规定退还已征增值税、消费税。这不仅与货物进入SEZ即为离境的法理和各国的普遍实践一致，而且也有利于内地货物在自贸港市场上与境外货物开展公平竞争，以自贸港的开放增进内地的发展。总之，自贸港与内地互促互进的设计，充分体现了我国强大的制度优势。

再次，《自贸港法》充分体现了以人民为中心的发展理念。以人民为中心在《自贸港法》中多有体现。例如，共计八章的《自贸港法》设专章对生态环境保护做出了专门规定，建立了最严格的生态环境保护制度，旨在建设一个生态宜居的自贸港。综观全球数以千计的SEZ，其所属国少有在SEZ相关立法中将生态环境保护提升到如此高度。相反，让私人拥有、开发和经营SEZ或SEZ之类的新城，在一些国家大行其道，利益的驱使通常使得这类SEZ忽略生态环境的保护。又如，与境外绝大多数SEZ规模小、不允许居民居住其间不同，海南自贸港地域辽阔，有大量的居民生活在其中。在海南自贸港一线放开和实行零关税的条件下，自贸港内的居民能否免税购买和消费进口商品，就成为对海南自贸港制度理念的又一测试。对此，《总体方案》规定对自贸港内居民消费的进境商品，允许免税购买，实行正面清单管理，体现了自贸港建设造福人民的宗旨。

最后，《自贸港法》是在国家层面上为在一个区域进行的开放所开展的专项立法，从而在制度形式上也形成了重大创新并体现出鲜明的中国特色。虽然海南自贸港是我国改革开放的重大战略，但毕竟只在海南岛这一区域实施。从我国来看，此前仅有全国人大为香港和澳门回归祖国专门制定过香港和澳门基本法。除此之外，无论是对深圳特区、上海浦东新区或其他SEZ，我国都没有在国家层面上进行单独立法。从境外来看，各国通常采用一部立法普适于该国所有SEZ的立法模式。例如，美国一部《对外贸易区法》适用于所有对外贸易区的申请、设立、运行和监管，并没有对哪个对外贸易区进行单独立法，也不允许这些区域制定自己的法律。可见，对海南自贸港单独立法无疑是我国乃至世界首创。我国之所以对海南自贸港采取在国家层面单独立法的模式，主要原因在于，海南自贸港是我国全面深化改革开放的新标杆和彰显我国对外开放意志的重大战略成果，只有高位阶的法律，才能与自贸港的重要地位相匹配；也只有制定高位阶的立法，才有助于自贸港制度与我国的其他制度彼此协调，避免冲突，保障自贸港制度创新的权威性和稳定性。

总之，《自贸港法》创设的海南自贸港法律法规体系和自贸港法规制定权，创造性确立的对标世界最高水平开放形态的经贸制度，蕴含的中国特色，是对我国法律制度乃至世界各国SEZ制度的重大发展和贡献，同时也彰显了在当今百年未有之大变局和经济全球化遭遇逆流的条件下我国扩大改革开放的坚强意志，必将永铭史册。《自贸港法》对我国法治的系列性重大创新发展，对于海南自贸港封关运作后理顺自贸港与内地之间的法律关系，特别是对自贸港所需制度建设及其权限具有重要影响，同时这部法律具有的独特性也带来了一些前所未有的法律问题，值得密切关注和深入研究。海南自贸港法律法规体系及其内容建设，没有先例可循，对于其中问题的研究要不落窠臼，进行思维创新。惟其如此，才能够为海南自贸港的建设和我国法治的发展提供支持。

转自：“中国学派”微信公众号

如有侵权，请联系本站删除！