作者信息
吴开俊/广州大学副校长，教育经济研究中心主任，研究员，博士生导师；
庾紫林/广州大学教育学院博士研究生；
黄炳超/广州大学教育学院特聘副研究员，博士后，本文通讯作者。
本文摘要
义务教育课后服务生态演进分为萌芽无序期、市场主导期和减负提质期。“双减”政策下课后服务的性质、观念、目标、关系发生了根本性转变，实现了从“市场化竞争”转向“公益性服务”的教育公益属性回归，从学科“应试培训”转向非学科“素质能力提升”的教育观念革新，从“不托不管”转向“延时服务”的课后增值性服务供给，从市场化“双向互动”转向政府主导“多元协同”的边界权责关系。面向未来，需进一步构建科学化、系统化、有效性的多元协同保障机制，形成政府主导、学校主体、家庭参与、校外补充、社会联动的课后服务新格局，使教育回归学校、学校回归育人、学生回归成长，促进中小学生身心健康成长。
2021年7月“双减”政策颁布实施以来，从社会反响来看，这项政策在很大程度上获得了社会各界的理解和支持，不但强化了学校教育主阵地作用，让学生学习更好回归校园，而且促进了校外培训恶性竞争转向校内教育有益补充，在很大程度上减轻了中小学生过重作业负担和校外培训负担。与此同时，由于校外培训机构受到严格监管，中小学生课后服务需求成为各个家庭首要解决的问题。虽然全国义务教育学校基本都开展了课后服务，但是课后服务形式、质量、保障等方面差异较大，还有一定的改进空间，还需要建立健全公平而有质量的长效机制。
从国内外课后服务对比来看，欧美发达国家中小学课后服务形成了以美国为代表的政府主导及家庭辅助的“托管服务模式”，以英国为代表的市场主导及政府补贴支持的“拓展服务模式”，以及以法国为代表的政府与市场协同、家庭自由选择的“混合服务模式”。国外这三种代表性课后服务模式运行相对成熟，政府、学校、家庭、校外机构、社会组织等相关各方边界与权责关系比较清晰，较好地促进了课后服务有序开展。与国外相比，我国义务教育课后服务差异较大，“双减”政策颁布以前中小学校内课后服务提供体量小、各地做法差异大、质量参差不齐，导致校外培训机构成为课后服务的主阵地，形成了中小学生与校外培训机构“双向互动”市场化模式。由于这种市场化运作的“双向互动”课后服务脱离教育公益性属性的范畴，社会各界的意见和反响越来越强烈，认为中小学课后服务不应该只是学生个体与校外机构之间的二元关系，更应该纳入政府、学校和社会各界共同承担的义务教育基本公共服务保障范畴。邹敏从属性及权责的视角指出，中小学生课后服务涉及政府管理权、学校、家长、教师等多方权力嵌套，政策供给应使市场与课后服务保持恰当平衡。唐丽颖认为义务教育课后服务活动需要政府宏观调控和供给，形成政府推动、学校组织、社会参与、行业自律、家庭支持的多元主体协同育人格局。因此，“双减”政策下，中小学校如何提供更加合理有序、质量有保障的课后服务，满足学生课后托管及个性化学习的现实需要，有待进一步探索课后服务生态演进历程及内在机理特征，厘清相关各方边界权责关系，进一步分析课后服务生态变化特征，构建多元协同保障机制，形成良好的课后服务生态，促使教育回归学校、学校回归育人、学生回归成长，促进中小学生身心健康成长。
一、义务教育课后服务生态演进溯源
教育系统不但具有生态系统的物质循环、能量流动、信息传递的功能，而且具有生态演替性和自我调节性的基本特征。义务教育课后服务是相关各方彼此协同、相互依存的教育生态，并与外界环境不断进行物质、能量、信息交换的复杂系统。研究发现，我国义务教育课后服务可划分为三个时期，其演进历程的内在机理及规律性特征清晰可循。
（一）萌芽无序期（2000年以前）：课后服务生态初步形成
20世纪90年代，全国大力推行普及九年义务教育，2000年以前中小学校工作中心任务是完成“普九”目标，以期到2000年普及地区人口覆盖率为85%。随着生活水平大幅提高，人们对于教育重视和投入逐渐加强，这一时期沿海经济发达城市开始出现了“私人家教”或“大学生家教”服务，以及以介绍私人教师为主相对零散、无序的“家教中介”机构，提供上门课后作业辅导、学科科目辅导等课后服务。北京、上海、广州等大城市也逐渐出现零散分布且规模较大的校外辅导机构，这些机构大多初具一定规模，采取企业化、市场化模式运营。这一时期义务教育课后服务主要是分散式的中小学生自愿购买服务的个人行为，在一定程度上解决了很多家庭课后服务的现实需要。由于地方教育行政部门和中小学校没有过多干预和监管，因而不少公立学校教师兼职参与到有偿私人家教服务当中，萌芽时期的课后服务初步形成了无序发展的生态。
（二）市场主导期（2000—2020年）：“双向互动”课后服务生态
进入21世纪以来，人们对文化和教育的现实需求日益增长，许多家庭开始寻求购买校外课后服务，各式各样的“家教中介”“托管班”“辅导班”“1对1辅导”等承接课后服务的机构应运而生。随着课后服务需求越来越大，造就了一大批从事教育培训的企业。2009 年4月，《教育部关于当前加强中小学管理规范办学行为的指导意见》颁布，要求中小学校“科学安排作息时间，切实减轻学生过重课业负担”，这一举措严格控制学生在校时间的初衷是为学生“减负”，但是衍生出了“三点半难题”的现实困境，无意中为社会资本进入中小学教育培训市场留下了政策空间。校外培训机构遍地开花，生源数量和资本积累越来越大，迎来了市场主导的校外培训机构高速扩张发展。在2019年底爆发新冠肺炎疫情以来，“作业帮”“猿辅导”等校外辅导机构敏锐地抓住了在线教育的巨大市场需求，致力于中小学生全学科线上学习辅导服务，生源呈现爆发式增长，一度“作业帮”累计激活用户设备突破8亿台且每月活跃用户达1.7亿人次，“猿辅导”全国累计用户突破4亿人次，成为全国中小学在线教育领军品牌。由于线上教学便利性带来了巨大网络流量，这一时期校外培训机构爆发式发展达到了历史顶峰。课后服务形成了以社会资本“一家独大”的市场化主导模式，中小学生自愿选择、自主购买的行为与校外培训机构之间形成了“双向互动”的课后服务生态。市场化课后服务使得教育行政部门难以监管，中小学校、社会组织难以介入，其功利主义价值观占了上风，导致教育价值取向偏离的教育生态失衡。由于市场化的中小学生课后服务具有较大诱惑力，公立学校教师兼职参与有偿课后补习的情况越来越严重，扰乱了正常教学秩序。2013年以来教育部先后颁布《小学生减负十条规定》和《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》，禁止公办学校教师组织和参与课后补习，明确将公办在职教师有偿补课进行整治督导。2017年3月，《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》颁布，首次提出中小学校在学生课后服务中的“主渠道”作用，政策目标是解决“三点半难题”，减轻学生校外培训负担，但是处于政策转向的初始阶段。2018年8月，《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》出台，在全国范围内对课外补习机构进行整治，逐步加大对课后服务行为的监管力度。同年12月，教育部等九部委联合印发《中小学生减负措施》把“普遍建立弹性离校制度”“做好课后服务”等作为减轻学生校外培训负担的配套制度。截至2020年底，全国各省市、自治区纷纷出台义务教育课后服务实施意见，遗憾的是收效甚微，以市场为主导课后服务的主渠道地位并没有得到根本性改变，“双向互动”的课后服务生态仍然是主流。究其根本原因，一方面是上级政策制度目标缺乏强制性的考核、督导机制，横向部委之间也没有形成有效协调机制，下级政府政策执行过程中的“自由裁量权”没有得到很好约束，上下没有形成有效合力；另一方面，我国适龄儿童人口数量庞大，许多家庭普遍都有课后托管、课后服务的现实需求，再加上规模庞大的校外培训机构群体抱团“共谋”形成很大的抵制力量。
（三）减负提质期（2021年起）：“多元协同”课后服务生态
校外作业辅导和学科类培训造成校外教育培训功能定位不准、价值追求偏离、过分强化分数、超前超标培训、恶性竞争等种种乱象愈演愈烈，中小学生的作业负担和校外培训负担越来越重，严重影响了正常的教学秩序和学生课后生活，助推了全社会的教育和升学焦虑。随着社会各界对“减负”的呼声越来越大，对课后服务生态治理和校外教育培训机构的整治引起了国家领导人的高度重视。2021年5月中央深改委审议通过“双减”政策，6月教育部成立校外教育培训监管司，强化校外培训机构整治。全国义务教育阶段的校外培训、学科辅导、课后服务等被提上整顿治理日程，为“双减”系列政策出台奠定了基础。
2021年7月“双减”政策颁布以来，教育部牵头20个部门组成了“双减”工作专门协调机制，单独或会同多个部门快速密集出台20余个配套文件，建立起“1+N”政策制度体系，全国各省市、自治区政府结合各地实际制定详细的实施意见（实施方案）贯彻落实，形成全国“一盘棋”的组合式治理政策。可见，“双减”政策设计目标和初衷并不是期待通过某一个“独味单方”达到“猛药去疴”的效果，而是运用兼具各类配方的“复方良药”进行“综合疗法”。具体来说，“双减”不但限制主导课后服务的社会资本野蛮生长和无序扩张，更重要的是减轻学生作业负担和校外培训负担，要求义务教育学校提供课后服务，促进校外培训恶性竞争转向校内教育的有益补充。教育部数据显示，截至2022年2月，原来12.4万个义务教育阶段线下学科类校外培训机构压减到9728个（压减率为92.14%），原来263个线上校外培训机构压减到34个（压减率为87.07%）。伴随“双减”政策的实施，教育的重心重新回归学校，课后服务生态得到很大改善，注重满足学生的多样化需求和课后服务质量提升。从现实条件来看，由于经费、师资、设施、技术等资源条件有限，中小学校难以独自承担全部课后服务保障，有赖于地方政府主导支持经费、技术、信息等方面投入，进一步重构以政府为主导、以学校为主体，以及学生家庭、校外机构、社会组织等教育生态圈内要素共同参与、多元协同的课后服务生态。
二、义务教育课后服务生态演进机理审视
从演进历程来看，义务教育课后服务生态每一阶段均有不同的机理特征，“双减”政策下课后服务生态发生了根本性变化，在性质、观念、目标和关系等方面实现了“四个转变”。
（一）课后服务性质转变：从“市场化竞争”转向“公益性服务”的教育公益属性回归
关于课后服务属性的研究，学界较多从公共产品理论视角进行界定。布坎南等在保罗·萨缪尔森“公共产品”概念基础上提出了“准公共产品”，是指介于公共产品和私人产品之间具有一定公益性的产品。教育领域出现了基本公共教育服务、准公共教育服务、私人教育服务等划分，法律法规上对此进行了限定。由于校外培训机构向中小学生提供课后服务属于市场化行为，教育、工商、市场监管等各地政府行政部门并没有形成横向协调机制，校外机构之间的恶性竞争成为不可回避的现实问题。教育行政部门难以干预校外培训机构的市场行为，只能监管公办教师参与校外培训及中小学校的乱收费行为。因此，在“双减”政策出台之前，教育部规定各地政府可以通过“购买服务”或“财政补贴”等方式对参与课后服务的学校、单位和教师给予适当补助，严禁以课后服务名义乱收费，这一举措为中小学校开展课后服务提供了政策依据。“双减”政策明确坚持校外培训公益属性，充分考虑其涉及重大民生的特点，将义务教育阶段学科类校外培训收费纳入政府指导价管理，明确收费标准，坚决遏制过高收费和过度逐利行为，体现了课后服务作为基本公共服务的属性取向。“双减”政策明确要求各省级政府制定义务学校课后服务经费保障办法，采取财政补贴、服务性收费或代收费等方式筹措经费，明确经费标准和确保保障到位，促使课后服务由原来市场化竞争行为转向政府“买单”的公益性服务，体现了义务教育公益属性的理性回归。
（二）课后服务观念转变：从学科“应试培训”转向非学科“素质能力提升”的教育观念革新
“双减”外在要求是减轻中小学生过重作业负担和校外培训负担，内在要求是降低课程考核难度，转变家长育儿观念，减轻社会焦虑，提高课堂教学质量，在根本上革新全社会的教育发展观和育儿观。引导家长、中小学校和社会各界等树立正确的教育观、质量观、育儿观、人才观，凝聚全社会教育共识和缓解教育焦虑，帮助孩子们从以往过重的校外学科应试培训中“抽身”出来，将有限的时间合理分配到非学科类的科学、文艺、体育等方面的素质能力提升上。“双减”政策是系统工程，国家和各地政府通过颁布一系列配套治理制度，引导校外学科应试培训向非学科素质能力提升转变，严禁校外培训机构干扰学校教学秩序，统筹非学科类培训机构的服务、资源、技术，有效丰富和补充校内课后服务。“双减”政策明确规定要为学有余力的学生拓展学习空间，开展丰富多彩的科普、文体、艺术、劳动、阅读、兴趣小组及社团活动，助力中小学校课后服务高质量发展，促进中小学校教育质量和课后服务能力不断提升。
（三）课后服务目标转变：从“不托不管”转向“延时服务”的课后增值性服务供给
“双减”政策以前，中小学不承担课后服务工作，“三点半难题”成为许多家庭面临的现实问题，不得不选择校外培训机构进行“课后托管”或者课后作业辅导。《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》指出：“充分发挥中小学校课后服务主渠道作用，广大中小学校要结合实际积极作为，充分利用学校在管理、人员、场地、资源等方面的优势，主动承担起学生课后服务责任。”这是首次官方文件明确中小学校承担课后服务的“主渠道”职责，中小学生是否参加课后服务由学生和家长自愿选择，要求学校加强管理并建立健全课后服务制度。“双减”政策工作目标更加清晰明确地要求中小学校务必提供满足学生需求的课后服务，使得学生学习更好回归校园。这是国家层面对中小学生课后服务目标方向的重大转变，使得中小学校从之前的“不托不管”转向主动提供课后“延时服务”，很大程度上体现了学校课堂教学在课后的增值性延续供给，这一举措成功地获得了社会各界和广大家庭的广泛支持，成为进一步增强教育服务能力、使人民群众具有更多获得感和幸福感的民生工程。
（四）课后服务关系转变：从市场化“双向互动”转向政府主导“多元协同”的边界权责关系
从课后服务各方关系来看，地方政府对于资源的使用、管理与收益均有“边界”，主要服务于辖区的共同利益。西方政治学认为，政府也是一个利益集团，“集团（或组织）的存在是为了增进其成员的权利”。教育部相关制度中厘清了义务教育课后服务各方边界权责关系，不但要求各地教育行政部门主导统筹规划课后服务资源和需求，加强与相关部门沟通协调，形成课后服务工作合力，而且要积极向本地区党委、政府报告情况并争取政府资金支持，为各方边界权责关系协调和工作有序开展指明方向。杨清溪、邬志辉把义务教育课后服务划分为看护服务和发展服务两种形式，课后看护服务是政府应承担的基本公共教育，课后发展服务界定为准公共教育服务。义务教育课后服务一直以来都是学生个体与校外培训机构之间市场化的“双向互动”关系，“双减”政策进一步明确厘清了各地政府起主导作用，中小学校作为承接课后服务主阵地和主渠道角色，以及家庭、校外机构、社会组织等利益相关者“多元协同”的边界权责关系。“双减”政策下，课后服务亟须加强校内校外相结合，促进中小学校、学生家庭、校外机构、社会组织等生态圈内要素共同参与、多元协同。
三、义务教育课后服务多元协同保障机制构建
我国地区差异较大，城乡之间、学校之间发展很不平衡，依赖教育政策顶层设计和统筹协调能力才能推动教育系统有序运转。“双减”政策下，义务教育课后服务亟须构建多元协同的保障机制，才能提供更加合理有序的服务。
（一）政府主导机制：促进课后服务资源及治理制度的“生态化配置”
教育生态系统自我调节功能表现在教育发展需求、资源配置等方面的生态化配置，表现为政策自上而下实施过程中因地制宜解决实际问题的能力。“双减”政策为开展课后服务提供了宏观层面政策指引，为各地政府制定相关配套治理制度提供了“各显神通”的政策空间。地方政府主导课后服务教育资源、经费、技术、制度等方面的“生态化配置”，为课后服务营造良好教育生态环境。首先，加强政府对“双减”工作的领导。各级地方政府、教育行政部门、妇女联合会统筹协调社会资源，因地制宜地制定系列配套治理制度。广东省广州市成立市委书记任组长的“双减”工作领导小组，市教育局出台“双减”实施方案，牵头组建“双减”专门协调机制，市、区两级全部成立“双减”工作领导小组。辽宁省沈阳市形成“1+1+N”政策保障体系，统筹社会资源配置保障“双减”实施。其次，探索构建“财政补贴+拓展服务收费”相结合的经费保障机制。通过增加地方财政补贴、服务性收费或代收费等方式，确保经费落实到位。再次，完善课后服务教师激励机制。统筹核定义务教育教师编制，加大参与课后服务教师和相关人员专项补助的激励和保障。最后，探索课后服务优质教育资源跨区供给机制。各地根据实际合理界定课后服务财政补贴经费、基本设施、教师配置等标准，鼓励优秀教师常态化跨校流动，共享课后服务教学资源、教科研成果。北京市密云区太师屯镇中心小学是教师轮岗政策的积极响应者，2021年9月至今来校交流教师已达157人次，派出交流教师达176人次，有效地促进了优质教育资源流动。
（二）学校主体机制：确保学校课后服务主阵地的“质量效益”最大化
中小学校为主体的校内课后服务首先要具备基本服务质量保障，最大程度上促进“质量效益”最大化。一是深化中小学课堂教学改革。全国各大城市纷纷颁布一系列“减负提质”文件，主要集中在课堂教学、作业管理、师资培训等方面。广州市印发了“1+3”文件，从教育生态、课堂教学改革、教育评价实施方案3个维度连环设计，促进课堂教学提质增效。二是保障课后服务师资、场地、设施等基本条件。中小学校要结合本校现实条件，开展校内课后服务全面覆盖，切实保障课后服务时间。陕西省西安市高新区以目标责任制推动课后服务全覆盖，实现义务教育学校“5+2”全覆盖，结束时间不早于18:30。海南省确保课后服务“应开尽开”，推动实现课后服务全覆盖、服务时间全达标，参加率达98.18%。三是开设社团活动等丰富多彩的拓展性课后服务，包括舞蹈、艺术设计、美术、羽毛球、篮球、乒乓球、游泳、机器人、编程、3D设计等形式多样的活动。四川省成都市龙泉驿区整合文化和旅游资源，全区67所义务教育学校开设了蜀绣、川剧、舞狮、面塑、蓝染、草编、空竹、陶艺、扎染、烙画、剪纸等50余门传统文化课程，极大丰富了课后服务课程体系。四是建立课后服务资源及管理平台。推动信息技术与教育教学深度融合，将课后服务和学生成长档案等融入其中，为学生提供更加精准化、个性化的课后服务。山东省推动多样化课后服务，惠及中小学生826万名，教育云平台开通学校空间386个、教师空间2.76万个、学生空间22.5万个，上传优质教学资源3346件，进一步满足学生现实需求。
（三）家庭参与机制：实现“内卷化”传统育儿观念及教育焦虑的缓解
《中华人民共和国家庭教育促进法》第十四条明确规定：“父母或者其他监护人应当树立家庭是第一个课堂、家长是第一任老师的责任意识。”家庭参与课后服务体现在家长理性地看待孩子成长预期，凝聚教育共识，营造浓厚学习氛围，注重培养孩子健全人格和健康体魄。首先，转变家长传统育儿观念。当前，课后服务亟须建立家庭参与的有效机制，引导家长树立正确的育儿观、教育观、人才观。济南市建成1000所标准化家长学校和100所示范校，1343所学校开展家庭教育在线服务，建设“泉家共成长”家庭教育掌上服务平台，家长单日平均访问1.82万人次，为家长提供咨询及辅导。其次，建立家庭参与教育机制。加强校内校外相结合，制订家校联动教育方案，以家委会、家长学校为载体，打造家庭、学校和社会有效衔接促进的家庭教育指导服务网络。上海市张江高科实验小学融合“家、校、社”多方资源，设计研发100余门亲子线上微课，丰富课后服务课程资源，形成了“与经典同行、与成长为伴”亲子阅读品牌，每天均有2000余个家庭参与阅读活动。最后，建立家庭教育辅导站。配备家庭教育指导专（兼）职队伍，为学生课后参与社会实践、社团活动提供帮助。内蒙古通过聘任退休教师、家长志愿者、社会公益团体等方式，充实完善课后服务力量。
（四）校外补充机制：加强公平而有质量校外课后服务的“生态化补偿”
“双减”政策明确义务教育学校必须开展课后服务，一方面学校开展课后服务面临师资、场地、设施等硬件条件不足的挑战，另一方面部分学校难以满足学有余力学生对于科技类、文艺类、体育类等多元化非学科课后服务的拓展性需求。近年来，各地中小学校尝试打开学校的边界，引进校外教育资源，让学校课后服务供给更加丰富、优质，更具可选择性，不失为一种对课后服务生态进行“补偿”的有效举措。首先，整合促进校外资源供给。鼓励和引导校外培训机构开发更加丰富优质的非学科类教育教学资源。广州市教育行政部门组织中小学校、家委会代表，参与遴选引进第三方优质非学科类课后服务，开设艺术类、科技类、运动类、社会能力类、综合素养类等丰富的课后服务。河南省郑州市管城回族区合理统筹校外周边资源，开展校馆共建、校企合作和大学小学“手拉手”，研发素养、品格、体验、特色“四类课程”，构建特色课后服务活动课程体系。安徽省合肥市青年路小学借助校外资源，开发“德智体美劳”五大领域课后服务活动课程体系，开展国防、思政、安全教育和森林课堂研学，参与学生超2000人次。其次，增加第三方线上学习服务供给。探索购买第三方优质在线课程资源，为教师备课和学生个性化学习提供高质量服务，为师生在线开放式研讨交流创造便利条件。最后，健全校外培训机构监管机制。严格监管校外培训机构课后服务和干扰学校教学秩序行为，引导通过正常竞争或者遴选等程序参与中小学校课后服务，营造良好的校外课后服务生态。
（五）社会联动机制：强化社会各界组织紧密联动的“配套化治理”
“双减”政策明确支持家校社协同，强化社会各界组织联动的“配套化治理”，提升课后服务支持保障能力。一是扩大社会资源供给机制。探索公益性社会组织课后服务供给，利用公共图书馆、流动图书馆、纪念馆等公共文化服务阵地，以及青少年宫、青少年活动中心、博物馆、文化馆等校外文化场馆，保障课后服务所需的仪器设施、运动场馆、体育设施等。北京市西城区推行点“餐”到校丰富课后服务内容，区教委整合12家区属少年宫、科技馆等校外资源，首批开设200多个课后服务活动项目。江苏省泰州市课后服务开展“三走进”活动，走进科普教育基地、科研机构和高等院校，开发10条精品科普研学线路、依托41所全国重点高校开展“高校科学营”系列活动。二是鼓励开展课后服务志愿活动。广泛发动社会各界志愿者参与课后服务活动，统筹校外实践活动课程，鼓励开展学生研学实践。建立健全校内外相结合的义务教育课后服务专兼职师资队伍。三是发挥校外行业协会作用。发挥协会在行业内的引领带头作用，构建形成社会组织联动机制。重庆市九龙坡区体育局在区科协、区武术协会支持下，成立攀岩、科技名师工作室和传统武术进校园等项目基地，全区已建成青少年体育训练基地64个、全国青少年体育特色学校50多所，常年参加体育特色运动的学生超过15万人次。四是鼓励形式多样的社会捐赠。鼓励“货币捐赠+物品捐赠”相结合的社会捐赠，为课后服务开展提供更加丰富的教学条件支持。倡议设立义务教育课后服务“公益基金”，为课后服务筹集充足的支持经费。
完
本文内容刊登于《中国教育学刊》2023年第三期，内容以正式出版物为准
本文转自微信公众号“中国教育学刊（ID:zgjyxk)”
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