类别：非营利组织
导言
学界广泛研究了由政府和公私安排严格提供的公共服务的公共价值创造和分配机制，如公私伙伴关系（PPPs）。然而，这类研究往往只关注金钱的价值和经济绩效标准。最近两位巴西学者Claudio José Oliveira dos Reis＆Ricardo Corrêa Gomes则深入研究了如何在PPP环境中创造和分配公共价值，以及公共价值机制如何影响这些现象。考虑到文献缺乏一个综合性和结构化的分析框架来评估这类现象，这篇概念性的文章讨论了关于公共价值机制的4个主流的PPP主题（信息共享、公共和私有能力、风险治理及利益相关者导向），这可能与PPPs的公共价值创造（破坏）和分配（非分配）有关。因此，本文强调了从超越经济绩效标准的公共价值创造方面评估PPP的必要性，并通过提出公共价值创造和分配的框架来填补了已有的研究空隙。论文发表在公共管理类顶级期刊PA上面。
（文献来源：Oliveira dos Reis , C. J. & Gomes, C. (2023). Public value creation and appropriation mechanisms in public–private partnerships: How does it play a role?, Public Administration, 101(2): 693–715. DOI: 10.1111/padm.12826）
研究问题
发达国家和发展中国家越来越多的政府都实施了公私伙伴关系（PPPs），以应对面临的财政限制和提高公共服务质量的使命(Grimsey & Lewis, 2017; Hodge & Greve, 2019; Levitt et al., 2019)。根据新公共管理理论，各国政府经常认为，公私合作伙伴关系的表现优于传统的公共服务供应，以证明其实施是合理的。尽管如此，公共行政和管理（PAM）文献缺乏经验证据来支持这一论点(O'Shea et al., 2019; Verweij & Van Meerkerk, 2020, 2021)。此外，公私合作伙伴关系经常根据金钱价值和经济绩效标准进行评估(Ball et al., 2007; Grimsey & Lewis, 2005; Hodge & Greve, 2017; Iossa & Martimort, 2015)。虽然这些都是相关的绩效指标，但由于忽视了社会价值的视角，这些标准在PPP文献中一直存在争议(Quelin et al., 2017; Vecchi & Casalini, 2019)。公共服务的使用者和公民的视角也普遍地(Osborne, 2021)被忽视了对公私伙伴所提供的公共服务的评价(Guo & Ho, 2019). 在这方面，一些PAM和战略学者认为，对公私合作伙伴的公共服务提供成功的评估必须包括基于社会的指标(Quelin et al., 2017), 考虑最脆弱的受益人(Lazzarini, 2020), 并在整体上为公共服务使用者和社会实现组织绩效和公共价值创造之间的平衡(Cabral et al., 2019)。
与此相一致，一些学者认为，在PAM领域，需要超越严格的基于经济的绩效标准(例如效率和效能)，以适应公共价值的视角，作为“应对网络化、多部门、无人完全负责的世界的挑战和以前的公共管理方法的缺点”(Bryson et al., 2014, p. 445)。从这个意义上说，公共价值的主题已经在PAM文献中得到了广泛讨论(Huijbregts et al., 2021; Van der Wal et al., 2015). 在这方面，学者们评估了关于严格由政府和公私安排提供的公共服务的公共价值创造(Cabral et al., 2019; Lazzarini, 2020; Reynaers, 2014; Reynaers & de Graaf, 2014). 虽然最近在PPP公共价值的文献有了一些进展，但PPP如何创造公共价值的问题需要更多的探索(Cabral et al., 2019; Lazzarini, 2020; Reynaers, 2014; Reynaers & de Graaf, 2014)。
学者们还通过采用不同的方法来关注公共价值创造的现象(e.g., Bozeman, 2007; Meynhardt, 2009; Moore, 1995). 虽然最近已经提出了相关的方向，以促进对如何在公共服务环境中创造公共价值的理解(e.g., Hartley et al., 2017, 2019; Osborne et al., 2021), 但在公共服务提供中，多个利益相关者（例如，公共和私人行为者，以及公共服务用户/公民）如何分配公共价值的问题也需要进一步理解(Cabral et al., 2019; de Bruijn & Dicke, 2006; Lazzarini, 2020; Parrado & Reynaers, 2020; Reynaers, 2020). 价值创造－分配现象已经在战略学者的私营部门文献中被广泛探索(Bacq & Aguilera, 2021; Garcia-Castro & Aguilera, 2015), 以及将这一学科的见解引入PAM，可以增加一种更微妙的方法来创造价值——通过公共服务提供来创造和分配。因此，通过考虑在公共服务提供中平衡公共价值和私人价值的相关性(Alford, 2016; Benington, 2011; Engen et al., 2020; Osborne, 2018, 2021), 对公共价值分配现象的思考对于理解公私互动中的公共价值创造过程也至关重要，在公私互动中，一些利益相关者可能在提供公共服务方面比其他人拥有更多的价值(Paik et al., 2019)。
为了填补这一空隙，并受到Cabral等人（2019年）的启发，研究者们提出了以下问题：(1)如何在PPP环境中创造和分配公共价值？；以及(2)公共价值机制如何影响这种混合安排中的这些现象？为了回答这些问题，把PPPs看作由公共合作伙伴（政府实体）与私人合作伙伴（私营公私和非政府组织，Hart, 2003）之间的捆绑合同（如：设计、建造、操作和转移）支持的正式安排。公私合作伙伴是混合治理安排，将公共和私人特征相结合，如基于经济和基于社会的激励（Kivleniece et al.，2017），以及行政控制、战略决策权和产权在公共和私人合作伙伴之间共享(Ménard, 2004)。最后，公私合作是建立在公共-私人互动的基础上的，公共和私人利益可能会发生冲突，因此治理机制与解决这些多个行为者之间可能出现的潜在的邪恶问题或利益冲突有关(Bryson et al., 2017; Sørensen & Torfing, 2009)。然后，基于公共价值和PPP文献，讨论了四个主流主题，如公共价值机制(信息共享、公共和私人能力、风险治理和利益相关者导向)，这些主题可以与PPP的公共价值相关联。在公私安排中可能影响这些现象的潜在机制的清单还不够全面(Cabral et al., 2019)。PAM和战略学者基于经验证据指出，选择这些主题的标准是其相关性程度及其对PPP公共价值的潜在影响。
四种机制
学者们采用了公共价值的定义，即通过提供高质量的公共服务为公共服务用户和公民带来高效益的程度(Cabral et al., 2019; Lazzarini, 2020; Quelin et al., 2017)，关于(i)国家义务和原则(Bozeman, 2007; Guo & Ho, 2019)所包含的权利、利益和特权以及(ii)他们的个人需求、偏好和期望(Meynhardt, 2009; Osborne, 2021; Osborne et al., 2021)。因此，一定程度上，在PPPs安排实现了高水平(低水平)的公共价值结果后，就可以创造(破坏)公共价值。然后，这些选定的主题可以作为增强(阻碍)PPP的公共价值的相关机制。从这个角度来看，公共利益可以被分配(不分配)，在公共利益相关者之间以平衡(不平衡)的方式分配，考虑到一些利益相关者在公共服务提供方面可以比其他人获得更多的价值(Garcia-Castro & Aguilera, 2015; Paik et al., 2019)。
对于第一个机制，学者们认为信息共享是公共价值(Bozeman, 2007; Jørgensen & Bozeman, 2007)，并确认这些机制对于提高公共倡议(Douglas & Meijer, 2016)和PPP设置(Reynaers, 2014)中的公共价值是必要的。其理由是，这些机制有助于让公共服务提供者(如公共和私人行为者)对公共服务提供负责，并允许公共服务用户/公民对其进行监测和评估，强制执行这些公共服务提供者以保护公私的社会目标。然后，信息共享可以促进PPP的公共价值创造与分配，因为它促进了(i)有效的PPP的风险识别和合作伙伴之间的平衡分配，(ii) 有助于政府合作伙伴及第三方来分析公私合作项目的成本及效益，分析与其他提供模式相比，公私合作项目是否具有比较优势，(iii) 它有助于评估公私合作伙伴关系对公共服务使用者/公民的社会效益/影响，(iv) 它促进了合作伙伴之间可靠信息的交换，以实现PPP的社会目标，(v)促进合作伙伴之间的信任和有效合作，以实现PPP的社会目标，以及(vi)衡量PPP的社会绩效。
关于第二种机制，运作能力(公私能力)也被认为是在公共服务提供中创造公共价值的一个重要机制(Moore, 1995, 2000)。从这个意义上说，实证研究表明，由于合作伙伴的资源/能力的多样性和互补性，公共和私人能力可以提高PPP环境中的公共价值，从而促进提供高质量的公共服务，进而提高社会绩效(Alonso & Andrews, 2019; Kivleniece & Quelin, 2012; Quelin et al., 2019)。因此，公共和私营部门的能力可以增强公私合作伙伴关系的公共价值创造和占用，一旦它允许以下方面的发展：(i)公共合作伙伴的合同管理能力，例如，以评估私人合作伙伴在追求社会成果方面的行为;(ii)私人合作伙伴的执行管理能力，例如，以提供根据公共合作伙伴和公共服务用户/公民的需求，更好地调整公共服务。(iii)基于异构和互补能力共享的部分所有者实现PPP社会目标的知识，(iv)实现PPP社会成果的有效伙伴关系能力，以及(v)利益相关者的管理能力，如管理多个利益相关者的需求、偏好和期望等 (例如，合作伙伴和公共服务使用者/公民)。
关于第三种机制，学者们已经证明，公共服务提供可能出现复杂的风险，不仅影响公共服务提供者，也影响公共服务用户/公民(Brown & Osborne, 2013; Renn, 2008)，这也是PPPs的情况(Flemig et al., 2016)。因此，这些学者认为，应采取一种更有前途和更透明的风险治理方法，以包含所有这些利益相关者的观点和需求，进而提高PPP的社会价值(Brown & Osborne, 2013; Renn, 2008)。在这种情况下，风险治理可以增强公私合作伙伴关系的公共价值创造和分配，因为它允许(i)明确识别合作伙伴之外的公共服务用户/公民的风险，(ii)在合作伙伴和公共服务用户/公民之间平衡风险收益，(iii)风险最小化过程基于合作伙伴和公共服务用户/公民之间的对话。(iv)风险分析过程考虑了对公共服务使用者/公民的风险暗示超出了对合作伙伴的风险暗示，(v)在合作伙伴和公共服务用户/公民之间，根据他们有争议的观点和不同的需求、偏好和期望进行风险谈判。
最后，考虑到第四种机制，学者们还认为，利益相关者导向是实现高绩效结果(Lazzarini et al., 2020)和在公共服务提供中创造公共价值(Osborne & Strokosch, 2021)的必要条件。这是因为它考虑了公共服务用户和公民在其生产/管理方面的过去经验和知识(Alford, 2016; Dudau et al., 2019; Trischler et al., 2019)，以及他们在使用/消费中的需求、经验和期望(Osborne et al., 2021)。然后利益相关者导向可以增强PPP的公共价值创造和分配，因为它使(i)采用公共服务用户/公民之前的既往经验和知识作为PPP公共服务设计的来源，(ii)公共服务使用者/公民参与公共服务提供的生产/管理，(iii)采用公共服务用户/公民在使用/消费公私合作伙伴的公共服务提供方面的经验，(iv)使公私伙伴关系能够积极影响公共服务使用者/市民在使用/消费公共服务方面的需求、经验和期望。
可以指出，过去的研究已经讨论了这些选定的主题对公共价值的影响。然而，PAM文献缺乏一个集成性和结构化的分析框架，包括多种公共价值机制，以评估PPP提供公共服务背景下的公共价值创造和分配现象(Cabral et al., 2019)。从这个意义上说，本研究填补了这一文献空白，并提出了一个公共价值创造和分配(PVCA)框架来指导研究人员和从业者进行这些混合安排。
公私伙伴关系中的公共价值机制与命题
1 公私伙伴关系中的公共价值机制——信息共享
信息共享的主题在公共部门中一直被视为相关的，因为它与公共问责制有关，其中包括透明度、公平、民主、响应性和责任的概念(Mulgan, 2000)。信息共享可以被视为一种与公共机构安排相关的机制(Bovens, 2010)，因此它可以促进政府控制(Romzek & Dubnick, 1987)、利益相关者监控(Grimmelikhuijsen & Meijer, 2014)，以及利益相关者对公共服务提供的参与(Douglas & Meijer, 2016)。因此，信息共享被认为是一个重要的公共价值来源(Bozeman, 2007; Douglas & Meijer, 2016; Jørgensen & Bozeman, 2007; Moore, 1995)。当单独或共同满足(不满足)上述信息共享条件时，信息共享机制的存在(缺乏)可以实现(阻碍)PPP中的公共价值)。综上所述，在PPP实现信息共享条件的程度上，PVCA会受到影响。这一期望总结在命题1中:
命题1：公私合作安排中的信息共享越好，公私合作(PPPs)就越有可能促进公共价值的创造和分配。
2 公私合作关系中的公共价值机制——公私能力
许多政府已经让私营部门参与提供公共服务，以便从私营能力中获益，因为这些能力可以提高公共组织的绩效(Lazzarini et al.,2020; Mahoney et al., 2009; Moore, 1995)。然而，对在公共-私有交互中支持私有能力的因素知之甚少(Quelin et al., 2019)。公私合作伙伴关系在多大程度上实现了这种公共和私人能力，可以影响PVCA。这一期望总结在命题2中：
命题2：公私合作安排中的公共和私人能力越好，公私合作中公共价值的创造和分配就越有可能得到加强。
3 公私合作伙伴关系中的公共价值机制——风险治理
风险分配过程是PPP文献中探索最多的主题之一，这一现象已经在风险识别和分配策略方面得到了特别的处理(Grimsey & Lewis, 2002; Hodge, 2004; Wang et al., 2018)。另一方面，学者们已经表明，仅凭风险分配并不足以保证PPP的良好表现，因为这种合同方面应该与其他关系方面相补充(例如，信任和冲突管理；Warsen et al., 2019)。公共和私人合作伙伴之间的风险分配在PPPs(Iossa & Martimort, 2012)的成本和利益方面提出了一些挑战，因为它们通常有受许多类型风险的长期合同(Bing et al., 2005)。这些问题反过来又会对公共财政产生影响(Engel et al., 2013)。学者们认为，公私合作伙伴关系应根据其能力来承担风险(Ng & Loosemore, 2007)。当满足(不满足)上述风险治理条件时，风险治理的存在(缺乏)可以单独或集体地实现(阻碍)PPP中的公共价值。在这样的背景下，可以根据PPP实现这种风险治理条件的程度来塑造PVCA。这一期望总结在提案3中：
命题3：参与公私合作安排的合作伙伴和其他利益相关者之间的风险治理越好，公私合作伙伴关系中公共价值的创造和分配就越有可能得到加强。
4 公私合作伙伴关系中的公共价值机制——利益相关者导向
学者们已经表明，利益相关者导向(即公共倡议在多大程度上考虑公共服务提供者和用户/公民的观点)是实现高绩效结果(Lazzarini et al., 2020)和公共服务提供有效性的必要条件(Osborne & Strokosch,2021)。学者们还声称公共服务提供者/公民的观点、想法和建议是相关的投入，从而使他们参与公共服务的提供可以产生公共价值的共创(即，公共服务提供者、用户/公民和其他相关利益整合资源以共同创造价值的程度)，或共同破坏(即，当这些利益相关者未能以互利的方式整合资源时；Alford, 2016; Brandsen et al., 2018; Echeverri & Skålén, 2011; Engen et al., 2020; Osborne, 2018, 2021)。从这个意义上说，当服务提供者和用户/公民在公共服务提供过程中进行互动时，公共价值的共同创造就产生了(Grönroos, 2017)。因此，学者们注意到需要采用一个整体框架来评估公共服务提供中的价值创造，不仅要考虑其生产过程(即共同设计和共同生产)，还要考虑其使用/消费过程(即共同体验和共同建设)，考虑公共服务使用者/公民的需求、偏好和期望(Osborne et al., 2021)。当上述条件单独或组合存在(不存在)时，利益相关者导向的存在(缺乏)可以实现(阻碍)PPP中的公共价值。因此，公私合作伙伴关系实现这种利益相关者导向的程度会影响PVCA。命题4总结了这一期望：
命题4：公私合作安排中的利益相关者导向越好，公私合作中公共价值的创造和分配就越有可能得到加强。
5 公私合作伙伴关系中公共价值机制的相互作用
上述公共价值机制之间潜在的调节和促进作用，要考虑以下PPP的一些前提。PPP往往有不完整的合同(Hart, 2003)和复杂的合同安排(Brown et al., 2010)，这对他们的公共服务提供模式提出了挑战。然后，PPP可以在公共和私人合作伙伴和其他利益相关者之间呈现不对称的信息，这可能导致利益冲突和机会主义行为(Smith et al., 2018)。PPP也建立在公私互动的基础上，这些多个参与者的需求、偏好和期望应该得到充分的管理，以确保PPP的公共价值(Cabral et al., 2019; Lazzarini, 2020; Reynaers, 2014)。适当比例的信息共享的存在(缺乏)可以增强(阻碍)风险治理，进而增强(阻碍)PPP的公共价值。命题5总结了这一期望：
命题5：公私合作机制的信息共享越好，其风险治理越好，从而提升公私合作的公共价值。
讨论公私合作伙伴的信息共享在其公共和私人能力中的作用。由于PPP利益相关者之间缺乏透明度和可靠的信息交换而导致的信息不对称也可能造成公共和私人能力之间的不平衡，从而阻碍PPP目标的实现(Alonso &Andrews, 2019; Quelin et al., 2019)。在这种情况下，平衡公共和私人能力是至关重要的，因为它可以直接与公共倡议的高性能结果相关联(Lazzarini et al., 2020)。因此，获得关于PPP各阶段(Reynaers, 2014; Reynaers & Grimmelikhuijsen, 2015; Willems, 2014)的更完整、可靠和有用的信息的能力(Douglas & Meijer, 2016)有助于实现公私合作伙伴之间更平衡的PPP能力。适当比例的信息共享的存在(缺乏)可以增强(阻碍)公共和私人的能力，进而增强(阻碍)PPP的公共价值。命题6总结了这一期望：
命题6：公私合作的信息共享越好，公私合作的公共和私人能力就越平衡，从而提高公私合作的公共价值。
探讨公私合作伙伴关系的公共和私人能力对其风险治理的潜在影响。由于缺乏对公私合作风险的认识，公私合作伙伴和其他利益相关者(如公共服务使用者/公民)之间的风险转移往往是不对称的(Ball et al., 2007)。因此，通过在与风险相关(Grimsey & Lewis, 2002)的公私安排中实现有效的公共和私人能力(Argyres & Mayer, 2007; Brown & Potoski, 2003; Cabral, 2017)，PPP风险也可以被有效地识别并在其利益相关者之间更均匀地分配。这是相关的，平衡的公共和私人能力的存在(缺乏)可以增强(阻碍)风险治理，进而有助于实现(阻碍)PPP的公共价值。命题7总结了这一期望：
命题7：公私合作安排中的公共和私人能力越平衡，其风险治理就越好，这反过来又会提高公私合作的公共价值。
探讨了PPP利益相关者导向对其风险治理的潜在影响。采用利益相关者导向(即共同设计、共同生产、共同体验和合作建设的方法；例如，Alford, 2016; Dudau et al., 2019; Osborne et al., 2021; Trischler et al., 2019)，可以降低PPP在公共服务的生产和使用/消费方面的风险。这是因为所有利益相关者的需求、偏好和期望(例如，不仅关于公共服务提供者，而且关于公共服务使用者/公民)将在公私合作伙伴关系的风险分配和管理中得到考虑。从这个角度来看，在PPP情境中加强一种更有希望的风险治理方法的运用(Brown & Osborne, 2013; Renn, 2008)。有效的利益相关者导向的存在(缺乏)可以实现(阻碍)风险治理，反过来，增强(阻碍)PPP的公共价值。命题8总结了这一期望：
命题8：公私合作安排中的利益相关者导向越好，其风险治理就越好，从而提升公私合作的公共价值。
最后，在这个概念框架的基础上，总结了一个关于PPP情境的PVCA框架，如图1所示。
研究结论
研究通过提出一个关于公私安排中公共价值创造(破坏)和分配(非分配)的新概念框架，为正在进行的关于公私安排中公共价值创造和分配的辩论做出了贡献(Cabral et al., 2019; Lazzarini, 2020; Reynaers, 2014; Reynaers & De Graaf, 2014)。有必要在以经济绩效为主导的方法之外，从为公共服务使用者/公民创造公共价值的角度来评估公私合作关系。在公私安排中，经济和社会价值创造之间的平衡是可能的，因为前者可以作为实现后者的补偿/激励(Barnett & Salomon, 2006; Lazzarini et al., 2021; Zahra & Wright, 2016)。尽管如此，社会视角必须被视为PPP设置的核心维度，公私互动发挥着相关作用，多个利益相关者之间可能会产生冲突的目标/利益(Guo & Ho, 2019; Quelin et al., 2017)。因此，有必要维护PPP的公共利益和社会目标，这可以通过我们讨论的几种公共价值机制来保证。与多元方法相一致(Osborne, 2006)，本框架对不同公共价值机制条件的存在(不存在)如何增强(阻碍)PPP的公共价值结果提出了一些见解。
学者们可以衡量PPP环境下公共价值机制条件(如各信息共享条件的强度)和公共价值结果(如社会效益产生的强度)的存在程度。从这个角度出发，学者们可以评估公共服务使用者和公民从PPP的公共服务提供中受益或不受益的程度。为此，学者可以采用定制的量表（如规则），其量表中的点代表了每个被分析结构的不同层次(Lazzarini et al., 2020; Oakleaf, 2009)。从这个意义上说，学者可以收集关于PPP安排的定性数据(例如，通过与利益相关者的深度访谈和官方报告分析)和定量数据(例如，对社会福利生产/影响的双重差分估计)，从而可以应用三角测量来提高数据的可靠性(Jick, 1979)。通过考虑到这些规则允许在相同规模下不同响应之间的可比性，学者们可以实证调查这些公共价值机制条件(如单独或组合)的不同配置(Fiss, 2007, 2011)如何导致相同和不同的结果(即高和低公共价值)。为此，学者们可以采用模糊集定性比较分析法(fsQCA)，特别是在只有小N和中间N的研究设计可用的情况下(see Ragin, 2000, 2008)。此外，就我们研究的实际意义而言，从事这些混合安排的从业者可以采用本框架作为指导方针，以改进公私合作伙伴关系的设计、实施和评估，从而确保其基于社会的绩效。
转自：“治理学术”微信公众号
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