内容提要：当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开，重新审视欧洲“战略自主”十分必要。首先，共同防务力量建设让欧盟近年来取得一些成就，但欧洲安全仍离不开美国主导的北约。其次，从欧美关系演化看，跨大西洋联盟在拜登政府上台后得到一定“修复”。最后，受乌克兰危机和对俄制裁的“反噬”等影响，欧洲在安全、能源领域更加依赖美国，“战略自主”会走多远，仍有待观察。
作者：赵纪周，中国社会科学院欧洲研究所助理研究员，德国柏林自由大学政治科学博士，主要从事欧洲外交安全与防务政策、美欧安全关系与北约、北极治理、中国海外利益维护、中欧美关系等方面的研究，主要著述有《叙利亚内战与欧洲》（合著）、《跨大西洋变局》（合著）和《锻塑欧洲：法国、德国和从〈爱丽舍宫条约〉到21世纪政治的嵌入式双边主义》（译著）以及“特朗普冲击波”下的美欧防务“再平衡”、美欧安全关系的“成本收益”分析：新联盟困境的理论视角、美欧防务“再平衡”评析等。
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来源：《国际社会科学杂志》（中文版）2023年第1期P94—P100
责任编辑：舒建军 张南茜
近些年来，欧洲“战略自主”（strategic autonomy）引发了很多评论。其中，2021年第4期的《国际安全》(International Security)季刊发表的文章《自主的幻想：如果美国撤军欧洲为何不能保障自身安全？》（下称《自主的幻想》），对欧洲的战略自主特别是欧盟防务能力的自主性提出了质疑。那么，在乌克兰危机仍然持续、欧洲安全格局遭遇严峻挑战的情况下，欧盟能否在安全与防务领域实现“战略自主”？拜登政府上台后欧美关系演化与走向如何？欧洲“战略自主”能走多远？本文拟对上述问题作简要论述。
欧洲安全“离不开”美国
从狭义上讲，“战略自主”是欧盟在安全与防务领域推进一体化的目标，即建设和拥有独立自主的防御能力。但《自主的幻想》一文提出了一个反事实问题，即“如果美国撤军，欧洲能否保障自身安全？”该文认为，过去十年俄罗斯军事实力提升及其进攻性行为导致欧洲安全局势恶化；从奥巴马政府的“重返亚太”到特朗普政府的“北约过时论”加之乌克兰危机的发酵升级，欧盟在自身长期防务投入不足、共同防务建设滞后而且不断遭到美国要求分担安全责任和军费支出的压力等情况下，对美国是否会“抛弃”自己、北约集体安全承诺效力以及跨大西洋联盟裂痕加大趋势充满焦虑。
实际上，近年来欧盟共同防务建设取得了诸多进展。2016年6月，《欧盟全球战略报告》（EUGS）提出了“让欧盟成为更强大、更有力的安全提供者”的目标，其中“战略自主”一词共出现9次。此后，2017年欧盟设立了总额为55亿欧元的“欧洲防务基金”（EDF），启动了由25个成员国签署的防务领域“永久结构性合作”（PESCO）等。2022年2月乌克兰危机爆发后，欧洲安全环境恶化；3月，欧盟通过了一项名为“战略指南针”（Strategic Compass）的行动计划，旨在为未来十年欧盟安全与防务政策建设制定前进方向。按照该计划，欧盟将在2030年前加强安全与防务政策，增强共同防御能力，并建立一支5000人的快速反应部队。德国朔尔茨政府更是大幅增加军费投入，加快国防装备升级换代，将于2030年前从美国采购35架F-35战斗机。但欧盟“战略自主”依然存在“防务外包”“共识政治”和“自我定位”等困局。而且，随着乌克兰危机的持续，欧洲特别是中东欧国家对俄罗斯“入侵”威胁的感知有增无减，欧盟在传统安全与防务保障上对美国的“依赖”不降反升。
因此，在可预见的未来，欧洲安全“离不开”美国。究其原因，《自主的幻想》一文认为主要在于两个相互加强的限制性因素。一是欧洲的“战略不和谐”（strategic cacophony），即各国对首要安全威胁的认知分化严重，导致其战略优先差异显著。2014年俄罗斯吞并克里米亚，打破了欧洲领土现状；但欧洲（不仅仅是欧盟）各国并没有迅速联合起来，而是加深了在威胁认知（安全观）上的巨大分歧。例如，保加利亚、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、卢森堡、葡萄牙、塞尔维亚、西班牙和斯洛文尼亚10国认为俄罗斯不重要或者不是威胁；法国、奥地利、克罗地亚、瑞士认为俄罗斯是威胁，但并非首要威胁；德国、比利时、荷兰、丹麦和英国认为俄罗斯和其他威胁大致上同等重要；捷克、挪威、罗马尼亚、斯洛文尼亚和瑞典认为俄罗斯是最大威胁，但其他威胁也很重要；爱沙尼亚、芬兰、拉脱维亚、立陶宛和波兰认为俄罗斯是目前具有压倒性的威胁。在各国战略文化、安全观分歧严重的情况下，欧盟内部很难就防务一体化建设达成广泛共识——目前，德法在武器联合研发（如欧洲本土战斗机项目FCAS）和其他防务合作（导弹防御系统）方面已经出现矛盾，两国由于政策理念和自身利益不同导致关系紧张，将给欧盟防务一体化带来不确定性。未来，在欧盟内部关于欧洲安全的“欧洲主义”和“大西洋主义”之争仍持续存在，而欧盟在防务能力建设上就不可能真正达成“战略共识”。
二是欧洲防务能力存在严重短板，短期内难以弥补且成本高昂——这在很大程度上受到前一个因素（欧洲“战略不和谐”）的不利影响。《自主的幻想》一文认为，欧洲发展自主的常规防务能力面临四项主要挑战：（1）主战坦克、火炮等常规遏制与防御武器系统长期缺乏。冷战结束后，欧洲各国普遍削减国防开支，但关键原因是欧洲“战略不和谐”——英法德等西欧国家不如中东欧、北欧国家更重视领土防御，在2014年克里米亚危机之后仍然存在严重的安全观分歧。（2）现代武器系统运用更加复杂，欧洲面临C4ISR（Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance, and Reconnaissance）系统运维、专业操作人员以及军事力量快速远距离投送等挑战。（3）机制化军事合作困难。各成员国军事结构缺乏整合，如果没有北约框架下美国作为霸权国的领导，欧洲内部分歧将不断深化进而更难进行机制化防务合作。（4）防务工业基地碎片化，存在功能重复、效率低下、规模不足以及供求失调等问题。欧洲仍然高度依赖从美国进口关键零部件与武器系统，远未实现“战略自主”。
此外，《自主的幻想》还认为，美国从欧洲部分或完全撤军，都不会改变欧洲各国威胁感知上的巨大差异。换言之，欧洲“战略不和谐”依然根深蒂固。各国在历史遗产、地理位置、政策资源和战略优先等方面的不同，必然会导致并增强它们在威胁认知和实际应对上的分化。事实上，由于俄罗斯的常规军事力量和核武器系统依然十分强大，欧盟在自身既无统一战略共识又缺乏独立防务能力的情况下远不足以能够同俄罗斯抗衡。因此，欧洲安全保障仍“离不开”美国及其主导的北约——实际上美国也不会允许欧洲“离开”；而拜登政府上台后跨大西洋联盟内的欧美关系演化及动向值得关注。
欧美关系演化及动向
2016—2020年特朗普政府推行“美国优先”外交政策，使其欧洲盟友遭到“特朗普冲击波”的巨大影响，欧美跨大西洋伙伴关系出现明显裂痕。但2021年拜登政府上台后，美国加紧重塑其全球同盟体系，“修复”在特朗普时期受损的欧美盟友关系。当年2月，拜登在慕尼黑安全会议上高调宣称“美国回来了”，将美欧伙伴关系视为应对21世纪全球挑战的基石；在七国集团峰会上，拜登则承诺重返多边主义，在共同议程上与欧洲等民主国家和市场经济体进行接触。美国安抚拉拢欧洲，目的在于一方面维持其作为全球霸权和北约盟主的地位，另一方面加强政治沟通和战略协调，形成联手应对所谓“系统性挑战”和“竞争对手”的“志同道合者”。
近年来，欧美双方各自和共同指涉的议题越来越指向中国和（或）俄罗斯，地缘政治博弈、大国竞争、意识形态对抗等冷战思维甚嚣尘上。例如，欧美在对华认知上趋于接近，在对华政策上则态度更加强硬。2019年3月，《欧盟与中国——战略前瞻》将中国定位为“合作伙伴、竞争对手和系统性对手”，反映出欧洲人对中国崛起的疑虑和防范。2022年2月乌克兰危机爆发后，美国不断“拱火”，导致欧洲安全格局演化更趋复杂，世界多极化前景不明，经济全球化走向堪忧。对于中国在这场危机中的中立立场，美欧一些国家政客与媒体歪曲历史，枉顾事实，不分是非，采取丑化、污蔑甚至指责等卑劣手段，企图通过“叙事战争”抹黑中国形象，诋毁中俄全面战略协作关系。5月美欧贸易和技术理事会（TTC）举行第二次会议，制裁和出口管制等越来越成为欧美联手对抗俄罗斯、打压中国的霸凌手段。6月北约（马德里）峰会出台的“战略新概念”文件，妄称中国为“系统性挑战”。10月，拜登政府抛出的美国《国家安全战略报告》提出将增进欧洲和印太两个区域的联动，打造更具行动力的盟伴体系。未来，欧洲有可能被美国在所谓印太地区事务上更多捆绑，以共同应对同中国的竞争。
总之，拜登上台后的欧美关系演化具有两个重要特征。一方面，从跨大西洋联盟内部向度看，欧美关系上得到一定“修复”，处于某种程度的“再平衡”。欧美之间接触磋商频密有利于重建彼此信任，北约借乌克兰危机得以“复活”，欧洲在传统安全领域对美国的依赖加强，显示了跨大西洋联盟的韧性与修复力；另一方面，从跨大西洋联盟的外部向度看，欧美之间在对华、对俄等地缘政治、全球战略、外交政策方面的协调力度加大，趋于扩大共识甚至联合行动。因此，美欧关系“再平衡”的同时，跨大西洋联盟的战略共识与政策协同程度明显提高，对外使命、目标指向更加明确，北约合法性得以维系。
不过，随着乌克兰危机持续和美西方对俄制裁越来越多地给欧洲造成的“反噬”之痛，欧洲对美国的信任与追随程度有所降低。虽然欧洲和美国在制裁俄罗斯方面处于统一战线的西方阵营，但前者为乌克兰危机和多轮制裁付出了比后者更高的经济、社会代价。欧洲很多国家的天然气价格飙升，导致欧洲工业运作成本高企，苦不堪言。当前乃至未来一段时期，欧洲经济面临不小挑战，这当然与很多因素相关；但其中一条，就是美国对欧洲的一系列“挖坑”和“吸血”动作。例如，2022年8月美国先后出台《通胀削减法案》（IRA）和《芯片与科学法案》，前者计划从2023年起在10年内提供高达3690亿美元的补贴，以支持电动汽车、关键矿物和清洁能源及发电设施的生产与投资，其中多项税收优惠的前提条件是在美国本土或北美地区生产和销售。该法案的实施，将促进美国更快地采用清洁能源，却使大众和宝马等欧洲汽车制造商和其他公司处于不利的地位。而后者，即《芯片与科学法案》，旨在提供520亿美元支持半导体公司在美国设立新的高端制造厂。对欧洲来说，美国的这两项举措都是在补贴本国企业，加剧了对欧洲的竞争力挑战，并可能迫使欧洲与美国和中国展开代价巨大的补贴竞赛，因此是不公平的。2023年1 月，欧洲议会产业暨能源委员会通过了《欧洲芯片法案》（简称 EU Chips Act）草案及相关修正案，这意味着该法案即将完成立法。其实，欧盟比美国更早提出将加强自身半导体研发地位——2022 年 2 月，欧盟委员会就提出了《欧洲芯片法案》立法建议与草案，希望至2030年实现芯片产能达到全球份额20%的目标。目前，欧洲占全球半导体市场总体份额的比例约为10%，而且较多依赖于第三方供应；可以预见的是，欧美未来在加强自身芯片制造领域地位中的竞争不可避免，欧洲在芯片领域的“战略自主”反映了其降低对美国依赖的战略意图和实际行动。
可以说，在能源危机和美国单方面补贴政策等交织作用下，欧洲很多企业将会转移到美国，欧洲去工业化的风险进一步加剧。在俄罗斯总统普京看来，欧洲当前经济面临困境，还不得不遭受美国的趁火打劫，欧盟因为自身的软弱如今已经沦为美国的“擦鞋垫”。此话虽然尖刻，但欧洲的确成了被美国坑得很惨的“冤大头”。事实上，从特朗普奉行所谓的“美国优先”开始，欧洲更多国家越来越意识到欧盟与美国的利益并不完全一致，需要不断探讨和制定独立于或者至少是不同于华盛顿的外交、产业和经贸等政策。因此，从欧美关系演化的角度看，欧洲要实现真正的“战略自主”，绝非一朝一夕之事；而对中欧美三边关系乃至全球格局来说，欧洲“战略自主”会走多远则值得做一探讨。
欧洲“战略自主”会走多远
欧盟究竟是一支怎样的力量，是一个长期争论的话题。从本质上说，作为一个拥有27个成员国、兼有政府间主义和超国家主义的欧洲国家一体化合作组织，欧盟不是一个主权国家，其内部利益博弈和决策机制可谓错综复杂。但同时，从其经济总量、国际影响力等方面看，作为一个整体的欧盟在区域和全球事务中都扮演着十分重要的角色，也提出了很多雄心勃勃的自身诉求。在中美战略竞争加剧的态势下，“战略自主”近年来成为欧洲孜孜以求的目标。在一些观察者看来，“战略自主”是欧洲人遭遇“特朗普冲击波”后的“终于觉醒”，而且最初主要体现在欧洲共同安全与防务政策领域的独立防务力量建设方面；后来，随着这一话语越来越多地被用于经贸、技术、能源等其他领域，欧盟力争扮演一个“全球玩家”而非充当“全球竞技场”，试图与中美两大全球力量相提并论。甚至有观点认为，欧洲最终会摆脱美国的控制——至少在安全上降低对美国的依赖，双方将渐行渐远，而欧美关系出现裂痕则更加有利于中国或中欧关系。
然而，欧洲与美国同盟体系的“修复”和重塑是二者共同的战略利益与价值观所决定的。欧美之间的分歧在特朗普时期加大，但它们在维护以西方为核心的国际秩序和自由主义价值观、防范和遏制不同类型的行为体等方面仍有很多共同利益。事实上，欧洲人对跨大西洋关系的“恢复”是期待的。在拜登上台前，2020年12月欧盟峰会就重申希望与美国新政府结成新的联盟，在贸易政策、抗击新冠、气候保护、多边主义和维护和平等优先事项上加强合作，而且还建议美国在应对俄罗斯等问题上采取共同政策。为回应俄罗斯在2022年2月对乌克兰发起的军事行动，迄今欧美等西方已经密集实施了一系列严厉的对俄经济金融与能源等领域的制裁措施，其出台速度之快，覆盖面之广，限制力度之强，都可谓创造了冷战结束之后的新纪录。寻求实现“战略自主”的欧洲不但没有同美国“疏离”“决裂”“对抗”，反而因为共同应对俄罗斯而与美国形成了“战时团结”；具有讽刺意味的是，欧洲人最先在独立防务建设上喊出“战略自主”的口号，却最终因为乌克兰危机这一重大现实地缘政治威胁而不得不在安全与防务问题上更加依赖美国；或许更可悲的是，欧洲由于制裁俄罗斯而遭到后者“反制裁”、“北溪-II”天然气管道被炸，加之推行所谓“绿色新政”政策等因素，正在面临严峻的能源短缺危机。在这种情况下，欧洲多国不得不从美国高价进口天然气进行囤积，导致寻求“自主”的欧洲在摆脱对俄能源之际却更加依赖美国；由于德国、法国等成员国对设置天然气价格上限意见不一，匈牙利等国反对欧盟委员会对俄罗斯天然气限价，欧盟内部分歧严重，在追随美国对俄制裁、援助乌克兰等问题上难以达成战略共识。因此，“战略自主”更多是欧洲人对内寻求团结、对外争取主动的一个口号。
当前，世界多极化、经济全球化、国际关系民主化的大方向仍然没有根本改变。欧盟提出“战略自主”是为了在大国博弈中争取和占据主动，谋求更有利的国际地位，但面临乌克兰危机、能源危机、难民问题、疫情反复等诸多重大考验。尽管当前欧洲难以真正实现“战略自主”，但也不会完全倒向美国——实际上，跨大西洋联盟并非铁板一块，欧美之间在经贸、安全、气候变化等领域或议题上仍然存在分歧。未来，不排除欧洲为了提高跟美国“讨价还价”的价码采取“投机主义”转而寻求同中国在某些议题或领域深化务实合作的可能——反之亦然。或许，欧洲在中美之间不能也不愿“选边站队”，而是选择走“第三条道路”以在中美之间寻找获取最大利益的空间，谋求有限的“战略自主”。这种情势，在当前已经有所体现，未来还会持续。欧洲“战略自主”能否实现又会走多远，尚待观察。
如何看待中欧竞争与合作
习近平总书记在党的二十大报告中指出，“当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开”，“和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字加重，人类社会面临前所未有的挑战”。这些重要论述，体现了关于新时代党的对外工作和中国特色外交事业所面临外部环境的清醒认识和理性判断。
当前，百年变局和世纪疫情交织叠加，大国博弈特别是中美战略竞争加剧，欧洲由于俄乌战争和对俄制裁遭遇能源短缺、难民涌入和经济增长乏力等一系列危机，正在经历被“反噬”之苦痛。近年来，欧洲提出并努力实现所谓的“战略自主”，而拜登政府上台后美国不断拉拢诱压欧洲盟友构建对抗俄罗斯遏制中国的各种小圈子，例如美欧贸易和技术理事会（TTC）和英美澳“AUKUS”等。在此背景下，未来5年乃至更长时期内，运筹好中欧关系需要客观看待当前世界形势特别是欧美强化协调联动，理性认识今天的欧盟及所谓的“战略自主”，妥善处理好中欧战略伙伴关系发展中的合作与竞争。
对中国来说，追求“战略自主”的欧洲是应当而且可以争取的战略合作伙伴；未来，运筹中欧关系需要正确认识、妥善应对双方之间的合作和竞争。2019年3月欧盟对中国的三重定位“合作伙伴、竞争对手和制度性对手”中，后两个提法让很多中国人觉得困惑甚至惊讶——毕竟自从2003年中欧建立全面战略合作伙伴关系以来，双方虽然在经贸、投资等领域也有分歧和摩擦，但相对于“合作”“伙伴”，“竞争”“对手”这类词汇却很刺耳。对此，国内有学者指出，“欧洲战略自主在一定程度上是中欧战略合作的基础，但它对中欧关系是一柄双刃剑，在一定程度上是中欧价值观冲突的重要诱因。”当前及未来一段时期，中国要应对欧美可能的安全战略“协调”、外交政策“联手”和意识形态“合流”等挑战。近年来，欧美双方各自和共同指涉的议题越来越指向中国和（或）俄罗斯，地缘政治博弈、大国竞争、意识形态对抗等冷战思维甚嚣尘上。
但中欧关系的基调是友好，合作是主流，具有强大韧性和活力。自1975年双方建交以来，中欧各自都已发生了许多重大深刻变化不断发展壮大起来，中欧关系则经受住了近半个世纪全球局势波谲云诡的挑战与考验，在广泛领域和议题上都拥有较大而且重要的理念共识以及相同或相似的诸多利益。中国作为发展中国家和新兴经济体，欧盟作为最大的发达国家集团，都应该享有和平、发展、安全的权利，也应当得到彼此尊重和相互理解。中欧之间存在很多可以合作、能够合作也必须合作的议题，例如反对单边主义和霸权主义、应对全球气候变化、发展绿色经济和数字经济合作、流行病防治、粮食危机、能源转型、核不扩散、跨国犯罪以及环境保护与生物多样性等方面。因此，中欧要立足现实、着眼长远，本着平等、互利、共享原则，一道致力于做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者，携手构建人类命运共同体。
当然，中欧关系并不总是一帆风顺。由于政治制度、发展阶段、社会文化等原因，中欧之间难免出现分歧；双方在经贸、投资、人权等领域的利益诉求有时候会产生冲突。近年来，欧洲对华政策发生了重大深刻变化：规范性（价值理念）明显高于实用性（务实合作），意识形态之争优先于经贸投资合作；强调“战略自主”，不断鼓噪降低或减少对华依赖，甚至不乏有随美（国）起舞、加快与中国“脱钩断链”的杂音；对中国对欧投资的警惕性上升、防范心理趋重，动辄以“安全”为名强化审查、设置障碍；特别是在半导体设备制造、芯片出口等对华技术贸易领域，在所谓印太地区安全和中国南海问题上，以及在乌克兰危机和制裁俄罗斯等方面，欧洲与美日韩印等各方勾连之势加强。今后，欧洲对华政策的两面性甚至多面性特征有可能更加突出。
毋庸讳言，中欧之间拥有广泛共同利益，也存在某些利益冲突；但中欧既是竞争对手更是合作伙伴。开展合作并不意味着没有或者不会发生竞争，而存在竞争并不必然排除合作的可能——合作与竞争只是国际行为体发展和推进对外关系中的两种不同形式和手段，并不完全对立、非此即彼；伙伴之间不仅仅只有合作，也存在或者可以竞争，而良性竞争就有可能成为伙伴之间你追我赶、同生共赢的驱动力；对手之间也不仅仅只是竞争，而是存在或者能够合作，务实合作则有可能成为对手之间弥合嫌隙、共商共享的黏合剂。因此，竞争与合作是始终贯穿并且相互交织于国际行为体关系发展历程之中的两类形式而非全部，是随着时空、议题、领域等具体情势不同而动态演化的。
因此，运筹好中欧关系，要继续坚持从战略高度牢牢把握中欧关系发展大方向和主基调，排除外部因素的干扰；应摒弃所谓“联欧抗美”的思维和做法，不要把欧洲看作对抗美国的棋子，也不要幻想美欧对华政策会产生对立性差异；既要提升战略定力、增强战略耐心，防止急功近利思想，避免过激态度和方式将欧洲“推向”美国；要“练好内功”，对欧洲未来调整对华政策保持一颗“平常心”，当然也务必要警惕美国对中欧关系进行“搅局”甚至“拱火”。在乌克兰危机爆发近一周年之际，2023年2月，中国外长王毅在德国出席慕尼黑安全会议并发表《建设一个更加安全的世界》主旨讲话，指出“中欧作为多极化进程的两大力量，两大市场，两大文明，我们做出的选择对世界的走向举足轻重”。在乌克兰危机的解决问题上，欧洲究竟将做出什么样的选择，当然离不开欧洲领导人的政治智慧，也是对欧洲战略自主的一次重大考验。
习近平总书记在党的二十大报告中指出，“构建人类命运共同体是世界各国人民前途所在”。中欧双方应坚持不搞零和博弈而是秉承合作共赢，以负责任态度做出符合自身、双方以及全人类共同利益的明智选择，携手将中欧全面战略伙伴关系打造成新型国际关系的典范，进一步为世界和平、发展、安全注入更多活力和稳定性。道虽远，行则将至。对欧洲战略自主来说如此，对中欧关系全面恢复或重启来说，亦是如此。
转自：“中国学派”微信公众号
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