来源：《学海》2023年第3期
中国式现代化公共管理创新的重大探索：
2023年机构改革的理论分析
作者简介
高小平，管理学博士，中国行政管理学会研究员。
摘要
2023年，改革开放以来的第九轮机构改革拉开帷幕。改革方案凸显了现代政府治理的本质要求，将统筹发展和安全的战略在组织、职能、任务中做出制度性安排，将增强改革的系统性、整体性、协同性作为战略目标落实到改革工作之中，推进科技体制、数字化建设、公共服务、民生保障、金融监管等方面的结构优化和流程重塑，加快建设服务型政府。机构改革在整体性治理与专业化管理、技术驱动与管理创新、地方先行与全面推进、战略目标与分步实施等辩证关系方面做出了可贵的探索，既有本国鲜明特色、又有国际经验借鉴，是中国式现代化公共管理的重大创新。
文章结构
1. 引言：改革的主维度
2. 改革的重点：职能转变与组织再造
3. 改革的契合点：整体性治理与专业化管理
4. 改革的亮点：数字驱动与监管强化
5. 改革的新起点：地方先行与全面推动
6. 改革“稳”与“进”：战略目标与分步施工
2023年3月，第十四届全国人民代表大会第一次会议审议并批准了国务院机构改革方案。这是改革开放以来第九轮机构改革，是中国式现代化公共管理创新的重大探索。深入研究2023年机构改革和制度创新，对于推动改革实践和深化理论研究，具有重要意义。本文以行政学、公共管理学和治理理论的视域、方法、学理，从改革的背景与维度、职能与机构、整体性治理与专业化管理、数字驱动与监管强化、地方先行与全面推动、战略目标与分步实施等方面略做分析。
01
引言：改革的主维度
在我国，公共管理是指公共机构特别是国家或政府组织以一定的体制、功能、过程及环节为主体，制定公共政策，处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。公共管理属于社会的上层建筑，应该适应生产力和生产关系的要求，经济基础在不断发展，公共管理也要随之不断调整和完善，“改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式”。新时代机构改革是推动上层建筑适应经济基础的重要力量，是全面深化经济体制改革和社会治理体系改革的重要推手，并成为公共管理创新的“机会窗口”。
本轮改革是在党的二十大精神指引下进行的，重点是解决多头监管、防范金融风险、加强公共服务。这也是分析机构改革的三个主维度。
中国式现代化政府治理体系是“职责明确、依法行政的政府治理体系”。这次改革将在2018年机构改革和近年来简政放权、放管结合、优化服务改革的基础上，进一步优化政府机构设置和职能配置，加强那些该加强的和亟须加强的机构、职能，着重解决分业监管、多头管理、重叠监管、监管真空等问题，以及监管标准不统一、监管手段不力、监管合力不足等弊端。本轮改革探索的一个关键点是，抓住主要矛盾，按照职能定位与职能转变相结合的思路，科学界定政府职能范围，理顺部门职责分工。
协同治理是现代政府治理的本质要求。统筹发展和安全是协同治理的重要抓手。2023年机构改革将统筹发展和安全的战略在组织、职能、任务中做出的制度性安排，预示着国家高质量发展与高水平安全体系的建设能力将得到提升。从治理的层次性分析，统筹发展和安全在宏观和中观层面主要通过发展战略、总体国家安全观、应急管理和党政办事机构互嵌的体制得以实现。公共管理体系要适应这个部署，就需要进行大刀阔斧的改革。在金融领域加强集中统一领导，促进金融发展，防范金融风险。在社会领域推进治理体系和治理能力改善，释放社会活力，防范社会风险。这是本轮改革探索的又一个关键点。
建设人民满意的服务型政府需要公共服务体制保障。科技是第一生产力，是高质量发展的动力，也是公共服务的“顶配”产品。这次改革对科技体制不顺的问题做出了重大回应。同时，针对乡村发展、知识产权保护、社会老龄化等方面的现实情况，突出问题导向，补短板，增强公共服务均衡性和可及性，在机构和职能方面做了调整，促进公共服务横向到边纵向到底。
如果把本轮机构改革形容为一场战斗，那么主战场就集中在以上三个方面，改革中决心大、力度强、尺度宽的政策举措也聚焦于这三个维度。解决多头监管和包揽过多的问题，以深化政府职能转变；优化科技体制和防范金融风险，以创新政府管理；整合公共服务机构，加强公共服务，以加快建设服务型政府。这些举措紧扣国家治理体系和治理能力现代化的主题，对于全面提升中国式现代化公共管理必将产生深远影响。
02
改革的重点：职能转变与组织再造
政府职能和公共组织是国家行政管理的承载体，是历次机构改革都要触及的“基本面”。自改革开放以来，我国行政管理体制改革，在公共职能性制度、组织结构性制度和运行流程性制度等各方面都取得很大成绩，其中突出标志就是“放管服”改革有了积极进展，政府职能发生了深刻转变。政府行政审批管理模式向政务服务模式转型，审批事项不仅在数量上大幅裁减，而且在时效性方面也有较大提高，涉外经济管理实行负面清单制，基本与国际惯例接轨。政府决策民主化科学化水平提升，服务经济和社会发展的能力明显改善。总体上看，我国行政管理制度体系与社会主义市场经济体制、社会主义民主政治的要求是基本相适应的。
但经济基础对上层建筑的要求是一个动态调整、渐进施压的过程，上层建筑领域的创新不可能毕其功于几次机构改革。现行公共管理特别是组织结构、关键体制与新时代中国特色社会主义事业发展的新要求还不完全适应，行政工作中存在的形式主义、官僚主义、不作为和低效能等问题大都与体制机制有关，这严重制约着中国特色社会主义制度优越性的充分发挥。当前，深化公共管理改革的重点领域仍然是政府职能，关键任务仍然是转变政府职能。
政府是由职能、结构、功能、保障等要素构成的有机体。在众多构成要素中，职能是逻辑起点。对职能所赋予的法定权力决定了组织的权力、运行的效率和机制的活力，没有职能性权力的合理配置，就不会有行政效能。然而，职能是一种能量，不可离开具体物质载体而存在，政府职能只有在一定的组织机构中才能得到行使，这就需要在职能配置的同时，进行机构设置。公共管理制度是一个系统，如果把政府比作一台汽车，职能和机构就是前面的两个轮子，承担驱动、转向的功能，管动力和方向；其他各种管理要素，如运行机制、协调方式等都属于后轮，虽然其运转与职能、机构之间会产生相互的关联，但对于前进方向并不具有决定性影响。
改革开放以来，我国的公共组织机构改革与政府职能转变之间的关系，既紧密联系，又有所区别。早期改革（1982年至1998年），国务院工作机构的数量，尤其是部和委的数量有一个快速下降的过程，这是为了通过机构精简、人员裁撤引发职能转移，叫作“撤庙减和尚”，逼政府瘦身；中期改革（1998年至2012年）是机构和职能同步改革，“撤庙换经”，让政府改掉原来的工作内容；近期（2012年至2023年）则是职能转变先行，机构精简跟上，是“换经撤庙”。总的改革趋势是政府职能定位越准，为市场经济服务得就越好，市场决定性作用就发挥得越好，政府部门机构的效能和声誉也就越高；反之，机构设置科学化程度不高，则成为改革对象的概率就越高。政府职能转变越深入，机构设置就越合理。职能转变路径越是宽阔，如从依赖机构改革到立足职能转变本身、职能范围从全能政府到有限政府、职能重心从政治职能到经济职能和社会职能、职能履行方式从管制型政府到监管型政府和服务型政府，机构改革的成效就越大。
新时代背景下，政府职能转变与推进政府机构优化日益显现双引擎作用，以加强培育市场和社会力量为基准，形成职能领域的简政放权与机构领域的放管结合，再到整合意义上的优化服务，推进政府职能法治化，这就成为中国式现代化行政管理职能制度与组织制度创新的鲜明特征。
本轮机构改革继续坚持职能和机构同步进行，进一步明确现代政府部门的职能定位，转变不合理的职能，加强社会有需求的新职能。例如，为了应对老龄化现象，国家需要加强该领域政府职能。这次改革按照国家战略，对老龄工作管理体制进行改革，将卫健委应对人口老龄化政策管理、全国老龄工作协调等具体职责划入民政部。老龄委办公室也由设在卫健委改为设在民政部，将职责作了较大的拓宽。这些举措有利于加强对养老事业的监管和服务体系建设。
职能制度创新的另一种方式是理顺职责关系，克服职能分配上的“叠床架屋”等不合理现象。为了解决职责边界不清所造成的多头管理、重复管理问题，需要界定不同机构之间的职能关系。例如，在科技部的改革中，将组织拟订科技促进农业农村发展规划和政策、指导农村科技进步的职责划入农业农村部，将组织发展规划的职责划入发改委等部门，将拟订高新技术产业化、指导创新示范区和科技园区、指导科技服务业及技术市场、科技中介等职责划入工信部，将引进国外智力职责划入人社部。这样，科技部可以集中“新型举国体制”的职能资源，推动科技战略和体制改革落地，更好地发挥协调统筹方面的宏观管理权力，不再参与到具体科研项目的评审和管理中，避免“既是领队又是裁判员”，使决策和施政更加顺畅，为企业和科研人员“松绑”，提供更加有效的服务，为科技创新发展营造优质环境。
在职能和机构改革中，需要思考和解决不同类型组织的法律赋权和功能定位问题，探索法律的规范性价值作用，制约行政性权变，应用技术手段实现设立特定组织的目的，以加快法治政府建设。在地方改革中，机构属性上要区分集体决策制和首长负责制，对事务性管理要素可以归并、合署，决策层机构则要按法设、照规办，在实践中增强党组织重大事项的决策能力，把方向、管全局、议大事，增强行政系统的执行能力，在政府职责范围内努力提高贯彻落实党的路线方针政策的效能，把公共管理事务管好、管到位。这就涉及如何处理整体性治理与专业化管理的关系问题。
03
改革的契合点：整体性治理与专业化管理
从国际公共管理发展看，制度和机构都与一段时期的政治发展、社会思潮有着千丝万缕的联系。从20世纪70年代开始，很多国家为推动政府变革，展开了声势浩大的新公共管理行动——引入竞争机制，削减机构，激发活力，提高效率，促进发展。但随后在实际运作中也出现了一些负面情况——过度竞争导致管理无序，于是美国、英国等在20世纪末、21世纪初进入了后新公共管理时期。罗伯特·登哈特从理论范式的层面对“后新公共管理”进行概括，认为是“新公共服务”模式，出版了专著《新公共服务》。与此同时，在对新公共管理的批评中生发出整体性治理的思想，佩里·希克斯和帕却克·登力维在《整体政府》一书中提出“整体性治理”的概念，即以公众需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，跨越组织功能边界，在政策、规章、服务、监督等方面，对行政层级、政府功能、政府与市场关系等领域存在的碎片化问题进行修补，实现从分散走向集中，从部分走向整体，从零碎走向整合，为公众提供一站式的服务。
客观地分析，整体性治理作为世界范围内的改革浪潮，不仅是对新公共管理带来的管理碎片化反思的结果，而且与另外两件看似无关实则有关的事情有联系。其一是网络治理和数字化治理的兴起，其二是中国经济社会发展取得巨大成就。毛泽东指出：“中国古书上这样说：‘上医医国，中医医人，下医医病。’这意思就是强调人的整体性，和巴甫洛夫学说是一致的。”我国政治体系的基本结构和运行功能表明，政府作为政治机关与其他国家机关是一个整体，都是执政党与人民、国家与社会、政府与市场辩证互动的联系结点和实现枢纽。行政管理制度的改革创新是推进党的领导、人民当家做主和依法治国有机结合和深化实现的有效路径。这就决定了政府机构改革要服从整体性，在党的领导下进行，顺从民意，以正确的认知为改革发展实践的向导，以理论省思为加快改革进程的遵循和规范。中国政府治理适应外部环境变化的主要做法，一个是调适科层制架构，以非常规治理机制来弥补、破解组织僵化和部门割裂等问题；另一个就是顺应信息网络技术日新月异的趋势，实行整体性治理。在很多国家口号大于行动、民众认为政府治理只是“花架子”的情况下，中国的行政改革则别出机杼，为探索整体性治理作出了贡献。
现代政府治理在辩证的意义上，应当是整体性与专业化的互相依存、有机统一，作为一种现实的治理方略和政策工具，关键是找到整体性治理与专业化管理之间的契合点。整体性治理是专业化管理的宏观模态，是专业化管理的行动指南；专业化管理则是整体性治理的微观形态，是整体性治理的实现方式。如同在行政文件中，“指导思想”、“总体要求”和“基本原则”往往体现的是整体性治理，而“工作任务”、“实施步骤”和“组织保障”则是针对专业化管理而言的。一个好的文件，既要强调整体布局，发挥“纲领之要”的作用，又须做到专业化管理的精准，方能“敷理以举统”。在机构改革中，行政管理中的“大部门制”重点解决的是机构职能的碎片化问题，属于整体性治理的范畴；“同一件事由一个部门负责”重点解决的是管理的有效性问题，属于专业化管理范畴。彼此必须共存于同一个系统中。
这一轮改革的整体性治理通过新组建的中央金融委员会、中央金融工作委员会、中央科技委员会、中央社会工作部、中央港澳工作办公室等机构得以大幅度推进。与此同时，改革在专业化管理上也提出了新要求，主要从三条路径推进：
第一条是调整机构，深化专业部门改革。例如，在2018年机构改革中已经实现的银监会和保监会机构整合形成银保监会基础上，新组建国家金融监督管理总局，并将央行对金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责划入该总局。这样建立的金监总局的监管对象就是“大金融”，实现在行政系统中统一监管所有涉及金融事务的综合化专业监管体制创新。
第二条是整合分散在国务院不同部门的相同或相似的职责。这是一条通过重新配置部门职责、减少职能交叉和分散的途径，具有“小改小革”色彩，只调整相关部门职责，不调整原有国务院机构，相对较易。例如，将证监委调整为国务院直属机构，为加强资本市场的监管，将国家发改委行使的企业债券发行审核职责划入证监委，由其统一负责企业债券发行审核工作。又如，将国家乡村振兴局的牵头开展防止返贫监测和帮扶、开展东西部协作、对口支援、社会帮扶、资金分配、农村社会事业和公共服务等职能划入农业农村部，这样有利于该部统筹做好“三农”工作，加快建设现代化农业强国。
第三条是优化配置部门的公共管理专业性资源。公共管理是以政府为主、其他公共组织、事业单位参与的国家管理行为。公共管理资源是政府及部门所属的机构所拥有的实现组织目标的权力、人力、物力、财力、技术、信息等一切要素的总称。以往在很多人的印象中，一谈到资源就想到权力，这与“官本位”的思想意识有关，具有片面性和误导性。公共管理资源在职能、编制等要素给定的情况下，主要表现为技术和信息等专业性资源，而这些资源大量存在于政府所属的事业单位中，是部门履行行政管理职责的技术支撑。在这次改革中，将科学技术部所属的四个技术机构分别做了优化调整，即中国农村技术开发中心被划入农业农村部，中国生物技术发展中心被划入国家卫生健康委员会，中国21世纪议程管理中心、科学技术部高技术研究发展中心被划入国家自然科学基金委员会。这一做法有利于营造“专业人做专业事”的管理文化氛围。
整体性治理与专业化管理之间存在着巨大的张力，也充满了尖锐的矛盾，关键是保持两者的平衡，不能失之偏颇。机构改革的目的之一就是摸索两者的契合点。现代信息技术为公共管理的精细化、精准化、均衡化提供了新工具，加快数字政府建设成为当务之急。
04
改革的亮点：数字驱动与监管强化
在信息时代，数字驱动、数字转型成为经济社会发展的引擎。推进数字治理和数字发展成为公共管理的“必修课”，也是许多国家的战略选择。2023年国务院机构改革方案刚一公布，社会各界便进行热议，认为组建国家数据局是制度变革的一大看点。
国家数据局是统筹数据资源的一个综合性机构。虽然这个机构不是国务院组成部门和直属机构，而是由国家发改委管理的国家局，但就事权而言，其组织建构的级别是很高的，是在之前并未设立国家层面的相应司局级管理机构、仅一些地方政府设立机构的情况下，一步到位地在中央政府建立起来的，这表明其具有很强的重要性和必要性。国家发改委高技术司数字经济相关部门以及中央网信办承担上述职能的相关部门或将成为国家数据局机构的主体，同时将新建若干内设机构。组建国家数据局，表明国家下决心强化数据基础制度构建，也可以认为是我国正式迈入数字时代的一个“符号”。笔者曾在2002年做过“智能化将成为现代行政管理发展的方向”的预判。2015年笔者提出发挥公共管理部门职能，加强政府关于大数据的战略、规划和政策措施，组织制定大数据的搜集、管理、开放、应用等标准规范，以提高国家治理能力，促进经济社会发展。现在这一进程正在加速推进。
在行政管理制度体系中，与结构性制度（以行政机构为载体）、运行性制度（以运行机制为载体）相伴生的是赋能性制度。数字技术赋能是公共管理系统所拥有能量的一次飞跃，它不是现代化的一种“注脚”，而是要在知识体系内做出自主表达，冲决“板结”和“中间阻隔”的体制，在国家建构中将权力延伸进社会，这将使人力资源、绩效测评、行政流程、公共服务等均发生质的变化。建立专门的数据机构，对于构成良好的信息共享环境，贯彻共同意志，推动国家持续创新，都具有重大意义。
行政管理制度的数字赋能，首先表现在促进经济社会发展方面。通过大数据行政机构的努力，将整合数字中国、数字经济、数字社会，推进数据统一大市场建设，为健全社会主义市场经济体制、建成全国统一大市场体系奠定数字化基石。其次，突出显现在深化“放管服”改革上。在新形势下，政府推动经济发展不能过分依赖财政和货币政策进行“强刺激”，但必须时常对行政管理体制改革进行“强推动”。数字赋能的改革，通过授权、资源投入、合作和认可等手段，激励相应制度主体主动实现其功能，可以加快简政放权、放管结合、优化服务的速度，增强改革的积极性、主动性，提高创新的安全性、稳定性，在更大范围激发市场活力，释放更多改革红利。第三，广泛应用于公共管理领域。全面适应公众对数字技术的需求，这有助于提高公共服务效果，提升社会共识性、政府公信力及团体黏合度。
从机构改革方案中可以看出，国家数据局不仅具有促进数字化转型发展的职能，更重要的是健全和加强政府监管的责任。世界各国都把推进信息技术发展作为实现政府监管创新的重要手段，但目前存在着监管分散的问题。这次改革将原来由多个部门承担的与数据管理接近的事务划入该局，比如，将中央网信办承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发改委承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入该局，使得这个机构拥有了此前分散在15个部门中的职能，在行政执行方面具有较为统一的权限，对内可以系统谋划和布局，对外可以促进数据交换和应用，有望解决长期存在、不易破除的“数据分割”“重复建设”“信息孤岛”“数据烟囱”“数据安全”等顽疾。这对于探索新型监管方式具有很强的引领性。
信息化建设是一项便民、利民的“民心工程”，也是一档“烧钱”的、“无底洞”的“买卖”。如何在新体制框架内建设好数字中国？在笔者看来，很多事看准了就办，看不清的就调查研究。尊重基层的首创精神，把地方试点和全面推动结合起来，是一条正确的路径。
05
改革的新起点：地方先行与全面推动
在中国进行的这场革命式制度变迁中，公共管理创新的参与者众多，有行政组织和各类公共机构，有中央政府和地方政府，有单个主体和多种类型组织，从各类参与公共管理改革的主体、各类主体以及领域之间的关系来分析，无非就是纵向和横向两种关系，纵向的系统是政府上下级别间的关系，横向的系统是政府与非政府公共组织间的关系。在政府间关系中，主要应研究中央与地方的关系，以及不同层级政府的地位和作用，重点是研究行政“级差”的质性特点。从经验研究看，两条线的交叉点在基层，即央地关系的落脚点是如何调动地方政府特别是基层政府的积极性，政事关系的归宿也在非政府公共组织尤其是基层事业单位如何提供优质公共服务、反映民众诉求、承担社会责任、规范行业自律、联络沟通信息等方面。我们在调研中发现，在城乡融合发展中，基层公共服务治理失序现象时有发生，这与治理结构中主体行为、资源禀赋、体制机制、关系网络等要素存在巨大差异和互动失调有逻辑关系，失序主要表现为偏离公益属性、政府部门间合作壁垒凸显、基层组织与企业结盟与利益渗透、社会参与缺位等。很多地方采取了党建引领、健全体制、规范行动边界和合作治理等措施，构建区域内基层服务治理网络，取得一定成效。因此，公共管理改革就是要充分发扬地方基层的首创精神，及时总结一线改革的好做法，将其中带有典型性、规律性的经验上升到科学理论、公共政策、管理制度的高度，在中央层面进行肯定，向全国推广。
尊重地方和基层的首创精神，是马克思主义人民立场最鲜明的品格，是中国特色社会主义的根本立场和基本方法。我国各地情况千差万别，改革既要加强统一领导，又要充分调动地方的积极性、主动性和创造性。基层在社会实践中因地制宜探索形成的改革成果，往往蕴含着普遍性价值，做好总结和推广工作，本身就体现了对改革规律的遵循。1980年，浙江温州市民章华妹从当地工商行政管理所拿到了工作人员手书的“温州市工商行政管理局个体工商业营业执照”，证号为“10101号”，标志着政府行政管理制度在市场化合法性问题上的首肯。1982年，英国萨赛克斯大学发展研究所研究员杰克·哥瑞到访江苏苏州地区考察社队企业，发现苏南农村遍地开花的企业促进了经济发展，他认为这是在中共十一届三中全会后，中国地方政府采取改革政策取得的成功，与政府对企业实行责任制有很大关系。这种地方政府首创的改革案例不胜枚举。
政府建立数据局的探索也是地方先行的典型例子。最早成立大数据管理局的地方是沈阳、广州、成都三市。2015年，广东省广州市成立大数据管理局。截至2019年6月，我国已有18个省级行政区在政府系统中设有大数据管理机构，有208个地区设有大数据管理机构。
地方先行先试与全国统一联动之间合作发展的制度纽带是什么？
一是公共性取向的合谋。古人说，“合谋相辅，计安天下”。公共性是国家治理、政府治理、社会治理的共同目标和价值基础。我国现代社会中公共性与人民性是一致的，公共性是贯彻落实“以人民为中心”的抓手。在制度创新中，公共性代表了治理的现代性，通过制度对公共诉求的回应、对治理主体权力的约束和对社会体系的开放包容来实现。机构改革最重要的一个方面就是“把权力关进笼子里”，并通过机构设置和持续改革的具体实践来推动公共权利的最大化。
二是务实谦逊的行事风格。谦虚谨慎、低调内敛，是个人的优秀性格特质，更是组织的崇高精神境界。要看清事物本来的样子就需要眼睛向下看实地去调研，冷静清醒地脚踏实地做分析，没有务实谦逊的态度是不行的。刘邦坦言自己“不如子房”“不如萧何”“不如韩信”。谦德观是中华民族优秀的传统文化，是中国共产党人长期执政的道德基石。《易经·系辞下》说：谦，德之柄也。“柄”就是根本。自改革开放以来，历次机构改革前都要在制定和施行方案过程中广泛征求各地各级机关的意见，都要与各民主党派人士充分民主协商，都有一个集思广益的过程，以利于提高改革方案的科学性、可行性和执行力。
三是权威性的力道。制度之所以具备根本性、全局性、稳定性、长期性的特性，与制度的权威性所具有的使人信服的、不容置疑的力道和性状有关。公共管理中的任何一项改革，尤其是机构改革，都会影响到众多人的利益，有着“天然的”阻力。本轮机构改革要解决重点行业和领域存在的体制性问题，针对性强，力度较大，涉及面广，对经济社会发展将产生重要影响。增强推动改革的权威性极端重要。深化公共管理改革是一项系统工程，任务艰巨复杂，工作难度大。改革没有万全之策，推行改革的动力，有时也会成为负动力。因此，需要以高位、权威、强力的方式推进改革，勇于负责、攻坚克难，以维护人民的根本利益为目标，妥善处理各种社会矛盾和关系，在社会稳定和发展中推进改革，在改革中促进社会的稳定和发展。
从地方自发先行先试、国家安排试点到全面推动，做的是同一件事，但试点的优势是选择性、可控性和示范性强。试点的范围小，即使不成功其风险也小，如果成功了，再作面上推广，这个点就有了示范价值。古人说：“弗同而同，举而为同；弗异而异，举而为异。弗为而自成，因而建事。”就是强调有同有异，各尽其能，可成大事。
06
改革的“稳”与“进”：战略目标与分步施工
公共管理改革属于上层建筑领域的变革，既是由社会生产力和经济基础决定的，是受到外部环境影响特别是经济体制改革不断深入对公共管理提出诉求影响的产物，同时又是按照自身规律行动，是受到内在约束的结果。不管是推进政府大协同、大部制、大安全的制度变迁，还是行政管理方式、流程的创新，都有公共管理自主性规律在起作用。这种自主性突出体现在蓝图设计中顶层规划与基础性制度的张力以及改革演进中总体推进与分步实施的统一。如果说，战略目标的确定主要是由政治经济的需要决定的，那么实施步骤则更多地需要考虑公共管理自身的运行原则，而且改革中的“一个问题一个问题解决”“积小胜为大胜”等分步实施的做法已成为改革的方法论，也成为公共管理制度变迁史研究的对象。
改革开放以来，公共管理改革在战略目标上经历了两大阶段的发展，即1978年至2002年是一段，2002年以后又是一段。前一段以“问题-目标”为导向，主要是被动回应经济体制改革的需要，创新和创造适应社会主义市场经济的公共管理制度。这一段的主要任务是“破旧”，以破除计划经济条件下的行政管理制度为引领。后一段以“目标-手段”为导向，以主动的创新引领制度变革。这一段的主要任务是“立新”，以创建中国特色社会主义行政管理制度为主要目标，加强政府社会治理和公共服务职能，实现公共管理理念、机构、体制、职能、政策、运行机制和履职方式等诸多方面质的变革。2002年召开的党的十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》第一次将行政管理体制改革定位为“制度创新”，成为区分两个阶段的政策标志。也可以按照2004年中央政府提出“建设服务型政府”的命题为标志，区分前后两个阶段。与常态管理变革相伴随，应急管理领域也在“非典”事件后发生了从“故事-事故”的改革形态向“过程-结构”的创新形态转变。2012年党的十八大之后，这一创新进程加速，通过2018年和2023年的两轮机构改革，公共管理现代化水平上了一个新台阶。
进一步的研究表明，在改革开放以来的机构改革中，还有另一种阶段性特征也值得加以研究，即在行政体制改革中，五年一轮、一轮接一轮的连续性变迁。这种变迁不是每一轮都是同等力度的直线型推进，而是波浪式前进的、此起彼伏的曲线型推进。一张一弛、循序渐进,形成所谓“大年”“小年”。其中1988、1998、2008、2018年的改革幅度较大，2003、2013、2023年的改革幅度相对小一些。1988年首次提出转变政府职能这个改革关键，大幅裁减专业经济管理部门和综合部门内设专业机构。1998年的改革推行政府机关与所办经济实体以及直接管理企业的脱钩，裁并国务院组成部门，国务院机关和各部委精简人员编制达50%，地方政府也进行了大幅裁员。2008年提出“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”的改革总目标，推行政府“大部制”，国务院调整变动的机构有15个，正部级机构减少4个。2018年的改革国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。2018年改革后，“大部制”的框架已基本确立，2023年改革坚持“稳”字当头，稳中求进。微调式改革不一定是简单的在“量”上微调，而可以是“质”上见微知著、微中有大、微中见宏，可以是一种重点更突出、用力更聚拢的集成性改革。比如，此次加强金融、科技、数字化、乡村振兴、知识产权、老龄工作都是重大的改革举措。
在节奏分明的改革历程中，往往每一次改革都有“稳”有“进”。决策者科学控制目标与现实之间的距离，不断调整改革速率和强度，在社会需要的上限和被改革者可承受度的下限这个区间中选择平衡点，把握好改革的“螺旋感”，并借鉴国际经验教训，采取务实举措，把“稳”与“进”有机结合起来。从这次机构改革看，改革的总目标没有变，依然是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系——这是“稳”，国务院组成部门、直属机构、部门管理的国家局、直属事业单位都有调整——这是“进”；国务院组成部门数量保持不变——这是“稳”，但要求各部门都要深化职能转变，建设法治政府——这是“进”；在精简人员上，地方党政机关人员编制精减工作由各省、自治区、直辖市结合实际研究确定，中央垂管派出机构、驻外机构不纳入统一精减范围，县、乡两级不作精减要求——这是“稳”，中央和国家机关人员编制统一按照5%的比例进行精减——这是“进”。
在“动”与“静”、“进”与“稳”的关系中，“动”“进”是讲绝对性的，强调改革的刚性，改革的当下性；“静”“稳”是讲相对性的，强调改革的韧性，改革永远在路上。改革是历史与时代的风云际会。只有各级各部门和广大人民群众积极主动投身改革创新，政府以刀刃向内的自我革命精神将改革政策执行到位，改革才能获得人民的拥护支持，而人民的参与将使人民作为国家主人翁式的治理主体呈现于新时代国家治理体系之中，成为改革的根本推动力和改革成果的共享者。
转自：“经管学苑”微信公众号
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