摘要：第二次世界大战结束后，国与国之间的援助关系快速发展，援助主体层出不穷，国际援助领域出现了主体多元化、目标多样化、机构多重化等特征。不同的援助主体之间既相互矛盾、相互对峙，也相互交织、相互交流、相互影响、相互作用，甚至在国际发展合作领域里出现了方式和理念趋同的现象。从国际援助的主体和目标、运行与方式，以及互动和趋同的背景、原因等多重视角，可以认识无政府条件下国际援助的多重规律及援助主体之间的相互关联，有助于在多元的国际援助世界中坚持独立自主和优势互补，促进发展共同体乃至人类命运共同体的构建。
关键词：国际援助 国际发展援助 南北关系 南南合作
作者周弘，中国社会科学院欧洲研究所研究员（北京100732）。
来源：《中国社会科学》2023年第5期P167—P187
责任编辑：张萍
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引言
国际援助即针对受援国及其民众进行的国际资本、货物或服务、技术等资源的转移。国际援助包括慈善性援助、发展性援助和战略性援助，体现为对外经济技术援助、军事援助和紧急人道主义援助等三大类别。有中国学者将国际援助根据援助主体的动机分为无差别式援助、友好式援助和改善式援助三种路径。考虑到对外援助的主体通常是国家，而国际组织及其他国际援助行为体的援助活动均属于国际行为，本文选择使用国际援助，既涵盖国家的援助行为，也涵盖其他各类国际性组织的援助行为。
国际援助自第二次世界大战结束发展至今，形成了多种援助主体、多样援助实践、多重援助机构并存的格局。撇开慈善性援助不谈，战略性援助和发展性援助呈现出相互矛盾又相互交织的现象。特别是发展性国际援助，通过资助经济开发、技术转让、工农业发展、生产和社会基础设施建设、卫生教育事业、自然环境保护、文化文明交流等丰富多彩的国际发展实践活动，产生出形色各异的发展方式、发展组织和发展理念。由于在国际上活跃着众多援助行为主体，它们的行为目的和行为方式过于繁杂，很难形成统一的概念、标准和方法。多个西方双边援助集体采取了简单的排除法，即率先提出较能达成共识的概念，如国际发展援助，然后在此概念的界限内进行规范，并产生类似官方发展援助（ODA）的概念和标准。而在实践中，官方发展援助既非全视角的国际援助，也非纯粹以发展为核心的援助。同时，大量没有被官方发展援助计算的国际援助行为正在发挥促进国际发展的作用。官方发展援助与现实的国际发展之间是什么关系？国际发展援助如何定义发展必需的要素，如何获得发展的资源，如何选择发展的方式，如何判定发展的有效性？对于上述问题，各类文献至今莫衷一是。
根据卡雷亚和希克卡对国际发展从业机构的最新调查，近十年来最受重视的国际发展议题并非传统的减贫或经济技术开发，而是更多地涉及全球性议题、发展支柱及相关私营部门的议题，以及与发展相关的外交和战略目标、移民源头等议题。毋庸置疑，国际援助的提供者是影响上述问题的关键因素，因此，有必要提供一个有关援助与发展的整体性认识。
#01
国际援助的多元主体及多样属性
在国际援助领域里活跃着数以百计的各类行为主体，既有通过双边渠道提供国际援助的主权国家，也有由许多援助方构成的多边国际性或区域性机构，还有长期提供国际援助的各类非政府组织、跨国基金会、慈善机构和个人。这些国际援助的主体不仅形式和性质多元，而且出发点和目的性也是多样的。很多援助方的初衷包含利他的成分，却并不都是纯粹利他的。国际援助在很多情况下是用于发展中国家发展的，但也有出于其他目的的援助，例如，为了机构、行业或职业的发展，或因为国家内政的需要，或与外交战略相交织。美国提供国际援助的逻辑即是通过“经济发展促进社会和政治稳定”，以此“抵御共产主义在政治和军事上的颠覆”。原美国国际开发署(USAID)署长安德鲁·S.纳齐奥斯曾坦言：“与外交考虑脱钩”，只关注发展中国家的发展，就会使援外拨款“不可持续”。
（一）国际援助的地缘战略工具属性
半个世纪以来，战略性国际援助逐渐淡出了国际援助的主流话语，但是却未曾真正淡出国际援助的实践活动。《马歇尔计划》对于美国“西半球战略”的作用超过了此前任何一种双边援助，既达到了美国在欧洲遏制苏联的战略目的，也为此后杜鲁门政府在世界其他地区推行经济技术外交提供了经验。继美国之后，欧洲共同体为其成员国制定了连接前殖民地和自治领的“整体的共同体”方案，以“补偿”的名义，实现了欧洲共同体在广大前殖民地国家的特殊“联系国制度”。
冷战结束以后，国际援助的战略工具属性并没有改变。1989年欧盟向中东欧国家提供包括人道主义援助、多边贷款援助、部分减免外债等在内的“法尔计划”（PHARE Programme），其主要目的是“在东欧业已开始的政治改革和经济自由化进程中起重要作用”，帮助中东欧国家“向开放性政治和经济体制过渡”，使这些中东欧受援国能够根据欧盟在1993年通过的以达到民主政体、市场经济并遵循欧盟法为标志的“哥本哈根标准”被顺利地纳入欧盟的版图。由于中东欧国家并非发展中国家，因此这类国际援助被称为“官方援助”（OA）而非“官方发展援助”。
受“本国利益优先”原则影响，多个发达援助国近年来调整了援助战略，美国国际开发署的《2018—2022 年联合战略规划》将保护美国的国家安全、促进其经济比较优势以及维护美国的全球领导力作为援助的主要目标。英国于2020 年将英国国际发展部（DFID）并入外交和英联邦办公室（FCO），也是便于英国援助更多地体现自身外交、经济和安全利益；澳大利亚亦将援助集中在印度尼西亚、东帝汶、巴布亚新几内亚等太平洋国家，以突出其地缘安全和经济利益。随着当前国际关系向地缘政治的回归和地缘冲突的增加，国际援助中的地缘战略性质和成分明显增加，并开始挤压国际发展的资源和空间。
（二）以发展为主题的国际援助
国际发展援助是国际援助的主流，同样发轫于二战后的国际环境。20世纪50年代，世界和平初步实现，发展成为国际社会的共同追求。“发展”的核心理念出现在《联合国宪章》第1章第1条：“促成国际合作，以解决国际属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题”，以及第9章第55条：应促进“较高之生活水准、全面就业和经济社会的进步与发展”。由于联合国系统和多边发展组织的推动，发达国家双边援助机构的配合，以及其他各种基金会和跨国机构在不同领域里的努力，形成了援助主体多元化与援助制度和话语单一化相结合的国际发展援助体系。在全球层面上，联合国将国际发展作为工作目标之一，以“帮助最穷国”和“帮助自助者”为口号，有步骤地推动向发展中国家转移资金和技术。在双边层面上，美国前总统杜鲁门在1949年的国情咨文中正式将“利用先进技术和工业进步开发落后地区”列为美国外交的“第四点”行动计划，宣称这将给美式民主“带来新的影响力和新的责任”，并且可以使美国“持续繁荣和强大”。在跨国非政府层面上，既有私营企业向欠发达地区提供的各种与“发展”相关的资源，也有数以百计的各方非营利和慈善机构在从事与发展相关的工作，更有宗教团体、人道主义以及人权主义社团等对发展工作产生影响。上述国际发展主体共同形成了由联合国各相关机构、世界银行系统、发达的援助国及其“俱乐部”（即经济合作组织发展援助委员会，简称经合组织发援会，OECD/DAC）、区域性发展银行等构成的国际发展援助体系。在美国政府提议下通过的《关于共同援助行动的决议》提出了“通过增加经济、金融和技术援助，帮助欠发达国家实现自主”的口号，并授权OECD/DAC为国际发展援助制定质量标准和指导方针，定期统计援助数据。OECD/DAC由此成为发达国家在国际发展援助领域里信息统计、政策协调和规范制定的主体机构。作为协调西方发达援助国的主要平台，OECD/DAC最初记录并综合了各援助方的国际援助数额，其中既包括赠款，也包括贷款、出口信贷、混合信贷，甚至是私人投资。这种统计之间的不可比性，以及动机和效率的差异性显而易见。有鉴于此，进入20世纪60年代以后，多边和双边的发展援助机构之间达成了共识，采取了排除法，将军事和安全援助，以及对非欠发达国家的财政援助、优惠率不高的贷款等做另账处理。这一做法对国际发展援助进行了窄向定义，即聚焦“发展”和“官方”，突出政府拨款，淡化私人投资，使各国政府通过双边、地区和国际组织向发展中穷国转移的、用于发展的援助资金，具有统计意义上的可比性。这就是联合国在1967年出台的关于国际发展援助的三要素，即“官方的”“用于促进发展中国家经济发展和福利的”“有确定优惠度的（即至少达到25%赠予成分）”，也就是后来的“官方发展援助”。
OECD/DAC根据官方发展援助的概念统计各国申报的援款数额及投向和方式，评判国际发展援助的实践，要求各援助国就此标准设立各国的国际发展援助指标，并通过联合国大会呼吁每个经济发达国家将国民收入的0.7%用于官方发展援助，进而完成阶段性的机制和概念建构，形成以西方为主导的国际发展援助体系和概念。这个体系通过审核援助方的援助实践，提出国际发展主题、设计国际发展的政策方针和援助标准、开展国际发展领域的研究、提供国际发展援助的指南并发布相关数据和研究成果，整合了各个援助方的政策和实践，主导了此后国际发展领域的话语。
以 OECD/DAC为平台的国际发展援助体系体现了一种单向性的援助与受援关系，即庞珣讨论的“垂直范式”。在这种范式下，发展的概念和发展援助的资源多是从发达的北方单向地、自上而下地、垂直地流向欠发达的南方，体现了北强南弱的南北关系。这种援助的“基本规则大都对弱者不利”。基本理论依据来自以沃尔特·W.罗斯托和霍利斯·B.钱纳里为代表的发展经济学，即相信用发达国家的资源、经验和方式在相对较短的时间内可以“替代”那些经过长期积累而获得的发展的必要条件，“弥补”发展中国家的发展差距和发展要素的缺失。这种单向度的国际发展理念意味着，“通过政治和经济的国际作用，能够对一个国家的发展道路产生深远的影响”。
（三）基于平等互利的“南南合作”
与单向度的国际发展援助范式相对照，“南南合作”多为“水平范式”，即南方发展中国家之间的发展活动不是简单的“赠予”，而是发展中国家内部的互助。由于南南合作国家在对“发展”的认识和实践方面与OECD/DAC有诸多不同，因此长期以来并没有得到足够的重视。进入21世纪以来，南南合作的援助数额得到快速发展，特别是超出了OECD/DAC主导的叙事和认知体系，产生了许多新实践、新思路、新融资渠道和新发展经验，提供了增长机遇和发展知识，使得世界为之刮目。
与南南合作相关的早期概念有多个源头，包括拉丁美洲前殖民地国家于二战后推动的经济和贸易合作，1955年万隆会议提出的主权独立、不干涉内政的国际关系准则，以及中美洲共同市场、联合国贸发会议、77国集团等机制就发展中国家合作提出的“全球经济新秩序”的理念。1978年，联合国大会正式表示支持关于促进并落实发展中国家间技术合作的《布宜诺斯艾利斯计划》。进入21世纪以后，南南合作获得了很多政治支持。2004年，联合国大会正式将发展中国家技术合作部门更名为“南南合作办公室”，并将南南合作定义为南方国家之间政治、经济、社会、文化、环境和技术领域里广泛合作的框架，它涉及两个或多个发展中国家，也可以双边、区域、次区域或跨区域为基础。这个定义特别指出，发展中国家是以共享知识、技能、专家和资源的方式实现国际发展的目标，而这种共享的基础和前提是尊重发展中国家的国家主权和独立自主的发展，奉行平等、不干涉内政和互利互惠原则。2005年万隆会议50周年之际，近50个亚非国家领导人共同发布了《亚非新型战略伙伴关系宣言》，提出了亚非国家在政治、经济、文化、安全等四大领域里实现全面合作的意愿，标志着发展中国家就“南南合作”达成了新的共识。联合国经济和社会事务部（UNDESA）也就“南南合作”这种有别于南北关系的国际发展合作实践作出了描述，认为“南南合作”是指全球南方发展中国家之间的技术合作，是国家、国际组织、学术界、民间社会和私营部门在农业发展、人权、城市化、健康、气候变化等具体领域进行合作和分享知识、技能与成功举措的工具。2008年全球金融危机和2009年欧洲债务危机以后，经合组织开始重视南南合作并专门成立了“南南合作任务组”，收集统计“南南合作”对国际发展作出的贡献。2016年经合组织和联合国开发计划署在肯尼亚首都内罗毕联合召开的“全球有效发展合作伙伴关系”大会上提出，南南合作是国际发展架构的重要特点，是对南北合作的补充。
南南合作在提供国际援助的数量、方式甚至理念等方面都明显地有别于OECD/DAC代表的国际发展援助体系既定的范式，其主要特征包括：（1）在国际援助的实践中奉行平等合作伙伴原则，采取共同决策、互通有无、成果共享的方式，不夹杂地缘战略布局或价值观输出的成分。（2）范围广泛的平等互助，即“发展中国家不仅在政治上应当互相支持，在经济上也应当互相帮助”。所以，南南合作是一个全面的框架，不仅包括南南发展合作，也包括南南政治合作与南南经济合作，其中的南南发展合作只是南南合作的一个重要组成部分。（3）几乎不附加任何政治条件的援助和不干涉内政的原则，增加了南南合作相对于北方援助的吸引力。（4）奉行以伙伴国的需求为发展合作出发点的主要方式，立足于合作共赢。（5）着重于分享发展经验并开展技术合作，提供了大量的设备和实物而非货币化的援助。这些实物或务实的援助虽然很难在统计意义上与OECD/DAC的官方发展援助类比，但却发挥着显而易见的作用。（6）在南南合作的框架下，援助调动了多种发展资源，聚合了国家间关系、国内外市场关系、公私营关系等，并带动了投资和贸易，推动了更紧密的跨国生产分工和以全球价值链为载体的更加平衡的发展。
学者们已经注意到，与南南合作相比，传统的国际发展援助的理论和实践显得“限制性过强”，将贸易、援助、投资以及知识技能传播结合起来的南南发展合作比目前所界定的传统的北南援助模式更为有效。因为单靠发展援助远不足以推动国际发展事业，需要调动各方面的，包括私营部门的资源，形成包容性的发展环境。
在对发展的理解上，南南合作没有采用OECD/DAC那种排除了很多发展要素的狭窄定义，而是与合作伙伴共同尝试多种发展方式，特别注重将发展经验作为发展的软资源加以分享。以中国为例，中国在南南合作项目下大量地投资奖学金和培训班，通过传授在农牧技术、农业发展、工业开发、城镇建设、扶贫减贫、医疗健康、环境保护、民生住房、市场规划等领域的发展经验和知识，达到帮助发展中伙伴国家发展的目的。基于发展经验共享和互利共赢的南南合作，优势不仅仅在于可以提供基础设施这样的硬件，而且在于提供了大量难以计量的发展经验和路径，即“隐形经验”或“隐形知识”，以及因与发展伙伴国享有共同或类似的经历而产生出来的影响力。总之，南南合作并不以转移援款的多寡和优惠度见长，而是通过各种与发展相关的项目实施，经费的配套，设备、物资和培训的提供，以及经验的分享等实物和智力支持发挥作用。上述发展工作难以按照OECD/DAC的统计标准折合成特定的数额，也无法用OECD/DAC的方式进行评估。换言之，通过南南合作转移的不仅是资金或者可以货币化的发展资源，而且是综合了资源、市场、知识、技能、方式、经验、政策、文化、资金、物资，乃至意愿（或态度）等多种与发展相关或促进发展的要素和资源。这大大拓展了对发展的认知和实践。
南南合作相较于南北关系具有很多天然优势，但是缺乏全球层面上的共同机制，没有类似OECD/DAC那样一种可以制定并实施共同规则的“机制性家园”。.由于南南合作国家与以OECD/DAC为代表的北方援助共同体之间在国家治理主权和人权观念等方面存在着根本性的差异，因此长期以来南南合作与北方的官方发展援助之间基本上是各自为政、并行不悖。
（四）作为“南南合作”重要组成部分的中国援助
中国一直是南南合作的积极倡导者和重要参与者。在70多年的援外经历中，中国不仅向世界166个国家和国际组织提供了数以千亿计的货币援助，派遣了60多万援助人员，而且创新了国际发展的理念与方式。中国的援助覆盖了医疗、教育、气候变化、农业发展、基础设施等多个领域，开启了包括“一带一路”“中非合作论坛”等在内的新机制、新平台，探索了发展知识和经验平行分享的新方法。
中国援助在有些方面与OECD/DAC的官方发展援助重合，例如，中国长期以来通过赠款、优惠贷款、免债等方式向其他发展中国家提供援助，很多中国援建的项目是折算成不同优惠度的资金落实的。但是，中国援助在关键的原则和基本的方法方面有别于OECD/DAC的国际发展援助。中国援助的基本原则是周恩来总理1964年亲自制定的八项原则，突出特点就是从来不把援助看作单方面的赠予，而是作为发展中国家之间的相互帮助。中国援助尊重他国主权，绝不附加任何政治条件，绝不要求任何特权。
改革开放以后，中国加强了互利的务实合作，提出了“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”的经济合作四项原则，开启了一个与发展中伙伴共同投资、共谋发展、共享成果的发展模式。进入21世纪以后，中国先后制定了对外援助的“五项举措”、对非援助的“八项政策措施”，创建了“中非合作论坛”机制，推动了“发展中国家技术合作”（TCDC）和“发展中国家经济合作”（ECDC）项目下的技术转让和经验传授，完成了从援助到共赢的发展合作伙伴关系的转型，并在“一带一路”框架下探索了援助与投资、贸易的配合。
与其他南方援助国相似，中国援助不仅注重发展项目本身的高效、优质和及时，而且注重对其他非援助资源的调动，不将援助作为发展本身，而是作为促进发展的诸多要素之一。南非观察者赞誉：“在中国向多个非洲国家提供的优惠资金的一揽子计划中，常常包含援助的成分。援助并不是中国与非洲进行交往的基础……其目的是削弱商业色彩，并以非洲更熟悉的条件为基础，发展对非洲关系。”
近年来，中国援助更是在很多方面引领了南南合作的发展。例如，中国援助通过自身发展经验的传授，提振发展中国家自主发展的信心、充实它们的发展经验、传授发展需要的技术和技能，打通发展所需的市场。“水平范式”的合作从广度到深度呈现递增。
#02
国际发展援助行为体之间的差异与互动
国际援助行为体之间的关系曾经是北强南弱的援助和受援关系。随着作为“新兴经济体”的南南合作伙伴国概念的出现，国际援助格局发生了变化。北方国家依旧是国际援助的主力和话语主导者，但是作为“弱者”的南方国家表现出超越北方国家影响力的实力。格局的改变不仅仅是因为南南合作国家投入了更多的财政资源，更是因为南南合作国家具有北方援助国不具备的软实力，能够改变国际发展领域里“强权即公理”的逻辑。
（一）国际发展援助行为体之间的差异
前述各国际援助行为体有不同的出发点和目的性，例如，美国在20世纪50年代的对外粮食援助解决了美国国内的粮食过剩危机，欧共体在20世纪60年代的对外粮食援助消耗了欧共体实行“共同农业政策”产生的过剩农产品。两者虽然选择了类似的发展政策工具，但在国际发展大框架下却各自追求其他目标。在发达国家和南南合作国家之间，援助目的性和出发点差距更大。近年来，有些发达国家倾向于在援助议程中系统地掺杂安全议题，呈现出“援助与安全的互嵌”倾向，欧盟委员会甚至公开宣称，“安全与发展是相互依赖且彼此强化的”，没有“安全缺位的发展”，也没有“发展缺位的安全”。与此相对照，南南合作国家则尝试将发展援助与合作开发、对外贸易相配合，使发展和市场协同发力。发达国家的国际援助资源来自国内的政治认同，而南南合作国家则强调援助的可持续性在于其与贸易、投资的结合，否则“对外援助是不会持久下去的，也不会取得外援国与受援国在经济上的更大发展”。
南北援助方不仅在出发点和目的性方面存在差异，而且在对“国际发展”的理解和诠释上也有所不同。OECD/DAC以“官方发展援助”划线，在很大程度上排除了数倍于“官方发展援助”的发展融资，忽略了来自南南合作的发展资源，先是“窄化”了“国际发展”概念，再根据窄化的国际发展概念，对南南合作进行指责，将南南合作中有利于发展的实践活动指责为另有他图。因此有学者呼吁：有必要倡导用更具有包容性的发展理念来促进更为多元的国际发展合作。
南北援助方在一些具体的发展项目上甚至处于立场对立或相互拆台的局面。以美国为代表的西方国家一方面炒作“中国水坝威胁论”“中国生态威胁论”“中国债务陷阱论”等，抹黑中国援助，调动舆论围攻、抵消中国在发展领域的影响力，制造南南合作国家间的分歧，推动低政治领域里的局部发展纷争向高政治安全领域溢出；另一方面以地缘战略思维和价值观为依托，谋划排他性的国际发展合作规划，将国际发展作为外交博弈的新战场。
各国际援助主体不仅对国际发展的诠释、目的和立场不同，援助的主要方式也存在差别。对于发达的北方援助国来说，“计划援助”以雄厚的财政资金转移为支撑，便于对受援国施加条件，加大政策杠杆作用，而南方国家的援助项目则十分具体，可以落实为经济、社会和民生以及基础设施的“小而美”项目。有的OECD/DAC国家将援助与意识形态和价值观输出相关联，通过“附加条件”，将被系统构建过的发展理念强加给受援国，而南方国家则更欢迎“平行经验的分享”，在平等的条件下接受有关发展的经验和技术。
不过，从目的性的角度切割国际发展援助并不容易。OECD/DAC在规范援助统计的时候容纳了出于各种目的的发展援助、粮食援助、减灾和人道主义援助，甚至另账统计了对非欠发达国家的援助，但是却不包含南南合作的丰富实践和积极信息。南南合作的主体也并不认可OECD/DAC的标准和原则，因此也难以用这些标准和原则计算南南合作的贡献和成果。所谓的“国际发展援助体系”实际上是不完整和非全球的体系，其划线的标准并非纯粹是国际发展，而是在很大程度上保留了地缘政治因素，并不符合国际发展的现实和规律。
（二）国际发展援助行为体之间的互动
经验研究证明，北方和南方的国际援助行为体在很多情况下是并行不悖的，同时在很多情况下又存在着多种多样的经验传导和观念互动，也就是说，在“垂直范式”和“水平范式”之间存在着“交叉范式”，即国际援助体系与国家内的机制与政策出现了协调、互动和融合的现象。
互动方式有所不同：一是发达援助方之间的互动；二是援助方与受援方之间的互动；三是以同时是受援方和援助方的国家作为媒介产生的互动；四是在同时容纳了援助方和受援方的多边援助机构中进行的互动。在国际性多边援助机构中，来自发达国家和发展中国家的人员共同工作、相互影响，使有关国际发展的不同关切、取向、认识和经验有机会集合成各方能够接受的具体的国际发展议题和发展项目，再通过项目的提供，与受援国进行磨合，形成有关国际发展的“共知识”或“共文化”。
国际援助不同于外交和外贸的一个重要特征在于其对社会深层的触及和对社会力量的调动。如果说外交是政治领域里的一种高层活动和立场宣示，那么外援往往能做到与草根阶层互动与互通，是一种能影响到对象国深层政治和经济活动的行动，可以改变援助对象的观念，“激发”或带动受援国的“自信”行动。对于这种互动效果，援助方发明了多种词汇和方式加以解释或评估，例如，用受援国的“适应性”（adaptability）来说明援助方的政策在受援国被接受的程度，用“有效性”（effectiveness）来评估受援国接受外援而产生的改变，等等。
在OECD/DAC内，援助方和受援方之间的互动大量地通过援助方对援助的项目评估程序实现。评估大都按照援助方制定的程序进行，通常是在援助项目实施之后由第三方机构实施。评估有固定的格式，包括对利益效果、规范性效果等的评估，由第三方从受援方收取事实和数据并进行报告，相关信息和经验通过评估渠道流向援助方。如果是战略性援助，通常评估方式更加简单，往往不需要互动。
有一种互动是通过兼有受援和援助双重身份的国家实现的。例如印度和中国，在接受来自发达国家援助的过程中消化吸纳了一些援助方的发展理念、方式和管理，运用于本国的发展实践，在向同是南方国家受援国提供援助的时候，将消化过的发展经验和理念运用于南南合作的发展项目中。这种经验的传播会通过发达国家的反馈机制，传导回国际援助体系中，从而对国际发展援助的理念、经验和方法产生影响。
有些互动发生在小多边层面。例如，欧盟的发展援助有多个层面，既有各自国家的双边政策，由每个成员国针对各自的受援国单独制定政策并评估效果；又有欧盟层面经过成员国之间的协商而产生的集体政策，在欧盟成员国之间产生互动；还有欧盟及成员国在OECD/DAC层面上通过对统计、评估等技术性沟通而产生的互动性协调。此外，在联合国框架内通过援助国和受援国的共同投入也会产生一定程度的互动。仅仅在欧盟内部，就有由20多项协议构成的一个复杂的制度框架，其中既有对国际发展援助的协调，也有与之相关联的贸易规范、财政资助的标准，以及各种机制之间合作的条款。经过繁复的互动程序和多重的协议组成背景条件不同、形式各异的利益结构和援助安排。当然，在这些协调和互动中，南方国家是缺位的。
南南合作的互动一般都能贯穿于国际发展合作项目的始终。在立项阶段，伙伴国之间通常要协商制定援助计划。因为援助项目是互利互惠的，因此受援方的参与是不可或缺的。与传统的发达援助国不同，南南合作伙伴国之间的互动和反馈大量地发生在立项之初和项目实施过程中。接受援助的南方国家提出具体援助需求，与援助国使领馆及相关部门本着互通有无、互利互惠的原则进行深入研究和坦诚磋商，制定初步方案。在项目的实施过程中，无论是基础设施建设、民生工程还是农业实验区建设等，都需要援受双方多层级的参与，需要当地政府和民众的投入、合作和配合，因此互动会发生在发展援助的许多层面，而且呈现出双向性、多样性和共同性。
在南方和北方之间也存在着各种各样的互动。有学者研究了中国、欧盟和联合国在“三方发展合作”概念上长达数十年的互动。联合国系统最初提出了“三方发展合作”概念，并不断地更新充实相关认知。2008年欧盟委员会在一份题为《欧盟、非洲和中国：迈向三方对话和合作》的沟通文件中提出，“援助方协调会议”可以扩展成为“发展伙伴的协调会议”，而“中国的经验可以被纳入这个程序”。由此可见，欧盟委员会在其内部的沟通文件中讨论的“三方发展合作”已经超出了联合国的概念，它着眼于超出发达国家援助体与发展中国家双边的协调，同时还特别强调了要汲取中国的经验，将三方互动纳入欧盟对非洲和中国的对外政策议程。在什么是“三方发展合作”的问题上，虽然经合组织认为国际社会尚未达成共识，但是在实践中，已经出现了超越双边的，由传统援助国或国际发展组织与南南合作伙伴国共同开发的发展项目和经验交流案例。2013年中欧领导人峰会的成果文件则鲜明地提出，“在尊重受援国意愿的前提下，与其他多双边援助方试点开展优势互补的三方合作”。2021年1月，中国发布了《新时代的中国国际发展合作》白皮书，用“发展合作”替代了“对外援助”一词，而且在“加强国际交流与三方合作”的栏目下系统提出了三方发展合作的总体立场和具体实施方法。可以说，“国际发展合作”“三方发展合作”等概念的演进本身就是观念互动的结果。中国学者还进一步提出，三方发展合作和第三方市场合作可以互为依托，前者聚焦发展，后者聚焦市场，实现优势互补，创新了“第三方市场合作”的概念。在中国和法国《关于第三方市场合作的联合声明》中也表达了带有三方合作概念的意愿，即“交流中法各自在第三方的官方发展政策”“在亚洲基础设施投资银行、亚洲开发银行、世界银行、OECD/DAC等相关多边机构框架内加强交流合作，共同支持发展中国家发展”。
互动与传导的一个直接效果就是可以不断更新并拓展对“国际发展”的认识。在现实生活中有关发展的成功故事绝不仅仅是发展援助项目的实施和官方发展援款的拨付，而是综合了多种与发展相关的要素而最终产生的效果。因此，有必要将信贷、投资、市场、援助与发展联系起来，从发展的必要条件和现有资源的视角重新审视私营部门和公共资源的相互支持，将商业利益的平衡妥善地用于发展，最后达到“债务的可持续性”和“发展的可持续性”的双重目的。
进入21世纪以后，传统的援助方对南南合作的典型案例进行了详尽的调查研究，并在此基础上开始修订自身的援助政策，淡化国际发展援助中的“政治条件”，刻意营造更加平等的伙伴关系。美国国际开发署甚至在2022年的一份通报中具体地要求美国援助组织努力去接近受援国的基层，“以当地的资源为基础”，“和当地人共事时要警惕自身的偏见，注意权力的不对称，建立互信融合与平等的关系”，“加强相互学习”，“提高与当地人的共同性”等，显示出前所未有的灵活性，个别提法甚至与中国的援外八项原则雷同。欧洲联盟机构在委托专业智库研究了中国对非政策后，亦承认自身存在的问题并开始了一系列淡化价值观和政治条件性的政策调整，这些调整的目的是更好地与包括中国在内的南南合作国家竞争。可以说，在国际发展援助领域里出现了在政治及舆论对峙条件下政策趋同的现象。
#03
国际援助领域是否存在共同性
在差异巨大、目标多重、特色各异的国际援助行为体之间是否存在“经验共享”和“政策共识”？实际上，国际援助作为一种国家政策，必然体现一国的信念、利益、价值认同和国情特色以及比较优势，进而呈现出形态各异的政策取向和措施。但与此同时，经过数十年的交流互动，“国际发展援助/合作”也已经形成覆盖全球的话语体系，成为衔接北方话语与南方经验的平台。
（一）“发展”进程中的“共同性”
用“发展”冠名的各种行为体，包括主权国家政府机构、多边发展组织、国际非政府组织以及私营企业和跨国公司，致力于发展的方式和目的有所不同，观念和话语、衡量标准都相距甚远，但是推动人类走向更高水平发展的追求却存在着共同性。
共同性首先体现在联合国的相关决议上。自20世纪60年代被联合国宣布为第一个联合国发展10年后，联合国每10年就会提出一个或几个国际发展主题，然后通过国际发展多边援助机构和双边援助国动员用于发展的资源，推动发展主题的实现。这些主题体现了人类社会的共识。例如,1971年联合国推出了“最不发达国家”和“人的基本生存需求”概念，引导国际发展援助资金流向最不发达国家。20世纪80年代，联合国委托的勃兰特委员会提出了“生存计划”概念以及“可持续发展”议题，还设立了很多具体的指标，如“降低妇婴死亡率”“人均日收入”“性别平等”等。
随着发展援助主体之间的互动、发展经验的交流、联合国系统的引导，各国在发展实践中出现了比较优势互补和前述的“共知识”“共文化”现象，各国的国际发展政策也开始出现了概念和实践层面的缓慢趋同过程。一些国际组织尝试采取统一的计量方法，衡量并规范国际发展援助。当然这些统一的方法迄今只停留在北方援助者之间。在联合国层面上亦达成过诸如“千年发展目标”和“可持续发展目标”的共识。发展援助应当主要提供给发展中国家和最贫穷国家，主要用于促进经济发展和福利、应对全球性挑战——这些理念不仅在联合国系统中得到普遍认同，也与OECD/DAC的相关规范重合，与南南合作的方向趋同。
共同性的另一个表现是“国际发展合作”正在替代“国际发展援助”，作为各国国际发展政策的主要概念而进入南北关系和三方合作话语体系，体现国与国之间更加平等的发展合作伙伴关系。在国际发展领域里的行为主体既各自为政，又优势互补、协力配合、能量叠加，从而在一定程度上增加了对于发展来说至关重要的资源。因此，国际发展援助主体的驱动力尽管各异，有善意的赠予、历史的传承、利益的交易、名誉的获取或者势力范围的营造等，也有来自多边组织的专业驱动，有来自南南合作国家的共同利益的推动，还有共同应对全球性挑战的需要和帮助弱小国家的意愿。当然，这些不同的角色，不同的出发点，不同的努力，在二战后逐步汇聚成一股蓬勃的发展事业，这也是不争的事实。
此外，从全局的角度谋求人类的共同发展也渐成趋势。早在1969年，《皮尔森报告》曾经使用过“发展中的伙伴”的概念，提出过建立一个“发展援助的共同资金池”以资助“全面的发展战略”的建议，这些设想都是站在人类发展的全局提出的，说明全球共同发展不仅是人类一直以来的期盼，也是有可能通过分别但有协调的努力逐步实现的。在筹备2015年后联合国发展议程的时候，南北双方的学者和智库曾经在很多方面达成过一致，他们都认为，新的发展议程应当适用于所有国家，应当有全面的结构转型，而不仅仅是强调传统的援助，虽然他们的角度和侧重各有不同。2021年9月，习近平主席在第76届联合国大会正式提出的全球发展倡议已得到100多个国家和国际组织的响应，50多个国家加入了中国在联合国平台上成立的“全球发展倡议之友小组”，展现出发展议题的全球共识度。
诚然，美国作为双边发展援助的创始国和主导国，凭借自己的地位和实力，时而会挑战联合国既定的国际发展主题。例如，联合国倡导的“生存计划”和“可持续发展”最终没有成为20世纪80年代国际发展援助的真正主题。随着里根总统1980年入主白宫，“里根经济学”和“新自由主义”通过包括世界银行在内的国际发展援助体系影响了整个世界的发展路径，此前20年中积累的“发展范式”消失了，取而代之的国际发展话语是“政府失灵”“转变政府职能”“经济自由化”和“经济结构调整”。墨西哥爆发债务和金融危机，“药方”是经济结构调整；巴西出现经济危机，“药方”仍然是经济结构调整。国际发展援助的主要内容变成了“管理国际收支平衡”“促进税制改革”“削减政府和国有企业”“加强预算管理”以及实行紧缩政策并防止通货膨胀等。人类发展共识转变为“华盛顿共识”。“良治”“民主化”和“人权”成为20世纪90年代发展援助的重点和接受援助的先决条件。尤其是那些价值观导向的发展方案，降低了世界对于发展的共识程度。
21世纪伊始，联合国推动的“千年发展目标”与此前的“人的可持续发展目标”相衔接。在联合国的努力下，189个国家在经过多次磋商之后，终于就2000—2015年的《千年宣言》达成一致。《千年宣言》列举了8项“千年发展目标”以及相关的18项具体目标和48项指数，承诺了一揽子的发展指标。然而，将共同的目标落实为共同的行动却并不容易。世界减贫事业虽然取得了一定的进展，但是贫困人口数量仍然庞大，而且由于发达的援助国自身为金融危机和债务危机所困扰，减贫等国际发展目标在很多发展中国家都未得到实现。
（二）发展的“有效性”与发展的“共同性”
21世纪，国际发展合作领域里最抢眼的议题之一是如何确定并测量官方发展援助的“有效性”。美国国际开发署从1999年开始定期提交援助有效性报告，包括OECD/DAC在内的援助机构则尝试各种检测并评估援助有效性的统一系统和标准，或根据宏观经济和发展政策，或根据经济和公共部门管理状况，或就制度能力等制订指标体系，为各国的援助效果打分。此举的目的是证明援助是有效的，并据此争取国内政治势力对国际发展援助拨款的支持。
但是恰如官方发展援助的概念过窄一样，根据官方发展援助制定的有效性衡量尺度也过于狭窄。2005年，发达援助国在巴黎提出了“援助有效性”五原则，即从所有权、和谐、合作、成效、相互责任等五个方面进行评价。2008年，援助国的《阿克拉行动议程》提及受援国在发展中的作用，并质疑了发展援助方的单向责任。2011年，韩国釜山的“第四届援助有效性高层论坛”认识到国际发展资金流出现多样化的趋势，进而做出了两个标志性的改变：一是将在OECD/DAC中争论了多年的“援助有效性”概念修改为“发展有效性”概念，制定了“发展有效性议程”，提高了南南合作的权重，宣告了“单向合作的时代已经过时”；二是明确提出了构建包容各类发展主体的“新型全球伙伴关系”，以及“多利益相关者平台”和“全球有效发展合作伙伴关系”概念，认同不仅是各国政府，而且民间社会、多双边机构、私营部门都应当参与并支持发展有效性议程。“有效性”的讨论中出现了“共同性”的端倪。
2013年，联合国秘书长潘基文任命的“2015年后联合国发展议程高级别名人小组”提交了《新型全球合作关系：通过可持续发展消除贫困并推动经济转型》的工作报告。与“千年发展目标”不同，这份工作报告突出了多视角，超越南北援助关系的“全方位伙伴合作关系”。同样是在2013年，三家欧洲发展研究智库，即欧洲发展政策管理中心（ECDPM）、英国海外发展研究所（ODI）和德国发展政策研究所（DIE）联合发布了《2013年欧洲发展报告》，提出要超越传统的“援助”，推动国际发展援助的“结构性转型”。该报告还特别提到了南南合作，认定贸易和投资对国际发展具有重要作用。也是在2013年，中国外交部发布了《2015年后发展议程中方立场文件》，认为南南合作是南北合作的有益补充。
在综合了各国政府、智库及专家立场观点的基础上制定的联合国“可持续发展目标2030”，不仅重申了发展方式的可持续性、经济发展与自然环境的可持续性，还特别关注了发展动力和助力的可持续性。与“千年发展目标”相比，“可持续发展目标2030”更关注全球性问题，聚焦人类的可持续发展。位于华盛顿特区的“全球发展中心”在其2022年的报告中指出，目前国际发展援助方的投资趋向是更加重视应对全球性挑战而不是拘泥于局部发展，同时各个援助方也更加重视私营部门的作用。这种趋势在未来的五年内将会导致用于全球性问题的援助超过减贫援助，从而会深刻地影响现有的评价机制，以“可持续发展议程”为目标的有效性探讨不可避免地向更加全球化的广度发展。
除了拓展有关国际发展的认识以外，“可持续发展目标2030”还主张进一步挖掘并聚合全球的发展资源。例如，在“伙伴关系”项下强调要“重振可持续发展全球伙伴关系筹资”，提出“从多渠道筹集额外财政资源用于发展中国家”，“将外国直接投资、官方发展援助和南南合作”的资源都纳入国际发展融资框架中。为了确认“哪些资金应算做发展资金”，联合国于2020年3月设立了“发展支助衡量工作组”，主要任务是讨论修改完善“可持续目标”项下的指标。虽然国际社会尚未就“南南合作和私营部门的资金统计”等问题达成一致，但是超越南北关系，超越中央政府间关系，将地方政府、私人企业、非政府组织，乃至社区和个人的贡献全部纳入合作伙伴框架中去的包容趋向已经十分明显。“发展合作伙伴关系”的讨论也超越了OECD/DAC开始呈现出多元、多重和多层面的态势。这一整合外资（含侨汇）、官方发展援助和南南合作的尝试远远超越了数十年来官方发展援助在国际援助中一家独大的局面，改变了对国际发展环境、条件和要素的片面认识。在现实生活中，发展的要素和资源也是多元的，远非官方发展援助可以涵盖。仅从资金的流动来看，20 世纪 90 年代末官方发展援助额仅占流入发展中国家资金量的18%。
对于全方位、多角度地整合国际发展资源，OECD/DAC也是认同的，具体表现为2016年提出的“可持续发展官方支持总额”（TOSSD）概念。“可持续发展官方支持总额”是一个多视角的统计概念，目的是在“联合国可持续发展”的框架下，将现有的官方发展援助、私人投资、官方调动的各类与发展相关的资源，以及南南合作全部纳入统计，以统一但多元的标准整合南方和北方国家对于国际发展的投入和贡献，将多元的国际发展合作实践集合为一体。统一的框架将涵盖流向发展中国家的全部资源，包括来自发达国家、发展中国家、双边和多边的资源，范围也扩大到除了发展援助以外的所有与可持续发展相关的活动。
OECD/DAC在成立50周年的总结报告中对这一统计概念的拓展作出的解释是：“成功的发展不仅仅需要援助，其他问题如贸易、投资、安全、移民、税收合作以及反腐败等也是需要被认识到的根本性问题”，而要实现发展，就需要撬动所有可以获得的发展融资来源，包括国内资源、出口收入、外商投资和汇款，使其产生发展的效果。联合国“南南合作办公室”更进一步，直接将南南合作对于国际发展合作事业的贡献概括为以共享知识、技能、专家和资源的方式实现发展目标，同时也承认南南合作的许多贡献或许无法像官方发展援助那样折算成援助金额，但是确有促进发展的效果，而且这种国际发展合作的基础和前提是尊重发展中国家的国家主权和独立自主的发展，奉行平等、不干涉内政和互利互惠原则，这些难以量化的先决条件对于国际发展事业确有其重要性。
“共同发展”的世界洪流需要平等地容纳来自南方和北方、多边和双边、全球和区域的多元“发展伙伴”。这种发展观应排除势力范围理论，摒弃集团对峙立场，调动全人类，服务全人类，采用共商共建共享的共同体建设方法。在各方合力的带动下，将官方调动的各种发展资源和与发展相关的私人资本流动整合起来，将贸易、援助和投资结合起来，将派驻非洲国家的医疗队、教师和农业专家计算进来，将手把手地传授隐性知识和经验的实践涵盖进来，全部作为国际发展的必要和重要资源加以重新认识和合理利用，使由多边的、双边的和因多种驱动力驱使的各行为主体在国际发展合作平台上共存叠加，在促进全世界可持续发展的洪流中提炼最大公约数。考虑到国际发展主体的多样性和差异性，这种共同性必然要经历许多阻挠、曲折和困难，但是相较于半个世纪前，国际发展的共同性明显是增加了而不是减少了。
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结论
当前的国际援助受到地缘政治回归和全球化持续发展的双重影响，正处于理论和实践的重构阶段。传统的现实主义理论相对于国际援助的丰富实践凸显了狭隘的特性，而建构主义自下而上的分析方式固然可以在很大程度上丰富有关国际援助的认知，但是由于缺乏非西方的历史文化视角而难免落入“用非西方经验来论证西方理论”的陷阱。国际援助的行为体来自全球多种社会制度和历史文化，其背景知识和思维模式各异，而南南合作由于援助主体自身发展的经历，呈现出比西方国际援助理论更具平等性、务实性、包容性和共享性的特点，因此也更加契合阿米塔·阿查亚和巴里·布赞倡议的“国际关系全球化”，即需要从全球而非单纯西方的视角认识并指导国际援助实践。
透过国际援助在发展领域的实践可以发现，在北方和南方的援助行为体之间，除了存在“垂直范式”和“水平范式”的差别以外，还由于“知识涵化”的互动作用而存在着“交叉范式”。国际援助知识的“单向涵化”（援助方和受援方的“传播—接受”模式）、“双向涵化”和“交互涵化”导致国际发展领域里越来越多的“共知识”和“共文化”的产生，而这正是构建发展共同体乃至人类命运共同体的动力和基础。
转自：“中国学派”微信公众号
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