作者简介
常语萱，上海财经大学会计学院博士研究生，主要研究方向：资本市场与公司财务；
唐大鹏（通讯作者），东北财经大学会计学院教授、博士生导师、管理学博士，主要研究方向：资本市场与公司财务、内部控制与风险管理
研究缘起
我国高度重视科技创新在经济社会发展中的作用，将创新置于国家发展战略的核心。在经济增速放缓导致政府收支平衡压力加剧之下，政府如何引导微观经济主体积极创新是我国实现经济高质量发展中面临的重要问题。
自熊彼特提出创新对于推动国家长期经济增长的重要性以来，越来越多学者试图寻找驱动创新的因素。大量研究围绕政府弥补市场失灵问题，探讨政府对企业创新的作用。已有理论和研究认为，加大政府科技支出有助于弥补市场机制下企业创新激励不足的问题，从而提高创新水平（例如，张同斌等，2012；张杰等，2015；Guo等，2016）。但也有研究发现，政府支出对企业创新影响不大，甚至产生负向影响。尤其随着财政压力增加，依赖政府支出的创新模式很难持续。缺少对政府资金使用的监管是其中一个重要原因（余泳泽，2011；肖文等，2014）。这导致了政府科技支出不及时、支出方向与战略目标不匹配、支出效果不明显等问题。针对这些现实问题，我国提出要推进科技创新体制机制改革，要求“进提高科技投入产出效率”。党的二十大报告也明确提出“提升科技投入效能”。但如何能提高政府支出效率来增加企业创新仍是研究空白。这既是对如何释放政府科技支出压力的思考，也是国家创新发展战略中发挥政府作用亟待解决的问题。
提升科技投入效能需要全面实施政府支出绩效评价。2018年中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，是提高政府资源配置效率和使用效益、提升公共服务质量的关键举措。相比于通过政府支出规模来落实财政政策职能，政府支出绩效评价属于一项“管理型”财政政策工具，通过加强对政府支出的过程和目标约束来提高政府治理能力。目前，全国各省份均出台了相关制度，各部门积极探索绩效评价改革并取得显著成效。在科技创新领域，科技项目是政府推动地区创新发展的抓手和财政科技投入的主要载体。科技部门牵头的绩效评价是政府支出绩效评价在科技领域的具体应用，以此管理政府科技支出行为。这为我们从政府治理角度来思考如何保障政府支出对创新的促进作用提供了研究契机。
理论渊源
创新具有失败率高、风险大等特点。创新投资中风险和收益不对等导致企业创新不足。加大政府科技支出有助于弥补市场机制的激励不足，降低企业创新风险和成本的同时提高投资收益，更好地促进企业创新（Howell，2017）。
弗里曼提出国家创新体系理论，认为政府与企业交易所构成的创新合约关系网络会影响国家创新水平（Freeman，1987）。在区域创新中，地方政府与企业的相互依赖程度更高。虽然地方政府能够配置大量的资源来支持企业创新，但是晋升激励与创新绩效不一致以及难以监督政府行为都可能导致政府代理问题，使得政府支出偏离预期目标，企业创新产出也不明显（David等，2000；Wallsten，2000；李政等，2018）。所以在政府与企业创新合约关系中，需要建立一种更有效的治理机制。政府科技支出绩效评价有助于提高政府科技支出效率。一方面，按照绩效评价“奖优罚劣”方式，调整科技领域政府支出结构，将有限的财政资金从低产出领域转移至高产出领域，有利于提高政府科技支出的配置效率；另一方面，通过加强科技支出资金监管，避免违规执行和资金滥用行为，有利于提高政府科技支出的使用效益。在这两种作用路径的共同影响下，实施绩效评价产生的激励作用和控制作用能够用于治理政府与企业之间的创新合约关系，降低交易成本，进而促进企业创新。
首先，政府的可信承诺能够对企业创新产生激励作用。实施绩效评价后，政府支出行为会受到严格的目标和绩效约束，政府支出的不确定性降低，因为政府很难将纳入安排的科技资金用于其他方面，政府支出的预期成效也能够得到保障。这不仅能够降低创新风险和成本，也会进一步提高创新投资可行性，使企业从中获得更多创新激励。
另外，政府支出绩效评价也会对企业创新产生控制作用。虽然审计、财政监督等方式能够约束政府支出行为，但企业可能会利用与政府的信息不对称而进行一些低质量创新（黎文靖等，2013）。随着经济发展方式转变，地方政府对于区域创新活动的财政支持逐渐演变成为一种创新竞争。地方政府往往具有很强的动力推动区域创新。所以，实施绩效评价后，政府会主动影响和控制企业创新行为，企业在完成政府支出绩效目标的过程中更可能完成创新。
研究结论
本文从各省科技部门披露的决算报告中，手工搜集整理了各部门绩效评价信息，并以绩效评价覆盖率，即部门项目支出绩效评价涉及金额与部门支出合计之比，来表示各地区政府科技支出绩效评价实施情况，以此考察政府科技支出绩效评价对企业创新的影响。研究发现，在绩效评价覆盖率较高的地区，企业有更多的创新产出。这表明，控制政府科技支出规模的影响后，绩效评价单独仍对提高企业创新能力起到积极作用。而且比较不同专利类型发现，绩效评价对高质量创新产出也具有显著影响。并且，本文利用独特的政府内部控制数据构建政府制度偏好指标，通过工具变量法缓解了内生性问题。
本文还讨论了政府支出绩效评价的影响机制。绩效评价会对企业创新产生激励和控制作用。对于更容易受到政府激励的企业（融资约束较低的企业、所在地技术市场交易规模较小的企业）和更容易被政府控制的企业（国有企业、获得政府创新补贴的企业），绩效评价促进创新的作用更明显。最后研究发现，绩效评价能够降低企业的制度性交易成本，通过在本地区吸引更多的高技术产业投资和科技型人才，鼓励企业增加要素投入来支持创新活动。
研究贡献
第一，本文从政府支出管理的角度丰富了关于政府支持企业创新的相关研究。大量文献探讨了政府支出对企业创新的影响。有研究发现政府支出能够提高企业创新边际收益以及向外释放积极信号，对企业创新产生积极影响。另外也有研究指出政府支出对创新的作用并不明显。本文研究指出，对政府支出管理的差异可能是导致政府支出效率不同的原因。因此，本文从政府支出管理的角度丰富了相关研究。
第二，本文基于政府与市场关系的讨论，丰富了政府治理对微观主体影响的相关研究。政府治理既包括政府对市场的治理，比如对市场的宏观调控以及制度供给，也包括对自身的治理，比如优化政府组织结构、改进政府运行方式和流程等。对于后者的讨论逐渐引起学者们的关注，比如反腐败治理、完善执法权标准、财政分权等，但对于政府自身治理的微观影响的研究仍然较少。本文利用政府支出绩效评价这一制度改革补充了这一领域研究。
第三，本文利用科技创新这一重要场景，为政府支出绩效评价的有效性提供了经验证据。普遍认为，建立有效的政府绩效评价体系是建立具备良好治理能力的政府的必要手段。无论是从预算管理角度还是从政府治理角度，现有研究对政府绩效评价的有效性进行了大量理论探讨，但缺少具体的机制分析和数据支持。本文利用手工搜集的各省份科技部门绩效评价数据，弥补现有研究的空白，为相关理论提供更多经验证据。
实践启示
本文研究具有重要的政策启示。一直以来，政府科技支出被认为是政府支持创新的必要方式。尤其在“持续加大财政科技投入力度”要求下，政府支出规模经常被用于表示政府努力程度或政府绩效。但实际上，“重支出、轻管理”可能导致更低效的资源配置，并且这种模式也不具有持续性。基于本文的研究发现，在管理实践中，应把政府支出规模与政府支出管理放在同等重要位置，推动政府从“消费型政府”向“绩效型政府”转变。另外，从目前实践情况来看，政府支出绩效评价远不及“全覆盖”要求，还有大量政府支出没有纳入绩效评价中，对于这部分资金很难保证支出效率。因此，在实施国家创新战略过程中，应借力全面实施预算绩效管理改革，将更多的政府科技支出纳入绩效评价范围，把绩效评价作为提高政府创新资源配置效率的重要抓手，实现“提升科技投入效能”目标。
政府支出绩效评价是一项创新性改革。同步于绩效评价的持续推进，本文较早地尝试研究这一制度改革的经济后果。我们希望通过本文提出这一重要话题以及一些思考，与学者们共同进行更深入的研究，更全面、准确地理解绩效评价在我国经济社会发展中发挥的作用。
原文引用
常语萱,唐大鹏. 政府支出绩效评价与企业创新[J]. 南开管理评论,2023,(02).
转自：“南开管理评论”微信公众号
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