以下文章来源于拉丁美洲研究 ，作者周玲妮
内容提要：在全球气候治理中，美国与欧盟这两个关键的国际行为体围绕不同类型的领导权展开了激烈竞争。亚马孙地区治理是全球气候治理的重要组成部分，美欧围绕全球气候治理领导权的博弈促使双方竞相在亚马孙问题上表态和介入。这使巴西对亚马孙地区的治理面临巨大的外部压力，迫使巴西的亚马孙政策从对抗外界干预、维护亚马孙自主权转向主动作为和积极开展多边合作，以增强亚马孙地区治理的合法性和灵活性。通过政策调整，巴西既维护了自主，又在国际社会得到一定范围的理解和支持，极大地提升了其在全球气候治理中的影响力，成为亚马孙地区治理的主导国和全球气候治理中的重要利益攸关方。美欧未来围绕气候领导权的博弈将长期存在，巴西也将持续面对美欧双方的共同施压。卢拉再次就任总统后，将联合气候立场相近国家，尤其是团结雨林国家，通过开展更积极的多边合作应对美欧的压力。从这一维度看，中巴双方在热带雨林保护方面具有广阔的合作前景。
关键词：气候领导权 美欧博弈 亚马孙政策 中巴气候合作
作者简介：周玲妮，外交学院国际关系专业2021级博士生。
来源：《拉丁美洲研究》2023年第1期
1992年《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）通过后，气候变化成为国际政治议程中的一个热点问题，各行为体积极参与其中，竞相对全球应对气候变化的行动施加影响。美国与欧盟作为两个极具实力的参与方，在气候领导权上的博弈，对全球气候治理机制产生了重要影响，同时也成为影响其他国家气候政策制定的外部因素之一。亚马孙热带雨林是世界上最大的热带雨林，被称为“地球之肺”，吸碳储碳能力巨大，对抑制全球变暖、保护生物多样性作用突出，亚马孙地区治理因此成为全球气候治理的重要组成部分，其中，巴西的亚马孙政策最为关键。美欧对亚马孙地区颇为关注，从大国博弈的角度看，在亚马孙问题上积极发声、介入，成为美欧进行气候领导权博弈的一种方式。美欧的干预使得巴西在参与亚马孙治理过程中承受了较大的外部压力，如何在美欧压力之下治理好亚马孙成为巴西面临的重要课题。
本文对美欧在亚马孙问题上的气候领导权博弈进行分析，在此基础上，考察了巴西的亚马孙政策如何转变以应对美欧压力；经过这一过程，巴西在全球气候治理中获得了怎样的影响力；并就卢拉再次担任总统后，面对美欧气候领导权博弈，对巴西的亚马孙政策和中巴合作前景进行展望。
一 美欧在亚马孙问题上的气候领导权博弈
美国和欧盟都将参与全球气候治理作为持续提升国际影响力的重要途径，在这其中，双方围绕结构型领导权、方向型领导权、工具型领导权和话语型领导权展开了激烈竞争，客观上成为全球气候治理的重要环节。亚马孙地区是美欧围绕全球气候治理领导权进行博弈的典型区域。在亚马孙地区建立具有比较优势的气候领导权，进而将这一权力扩展到全球气候治理其他领域,是双方介入亚马孙地区治理的出发点之一。
（一）美欧在全球气候治理进程中的领导权争夺
领导权是一种能够影响甚至决定集体意志的能力。在全球气候治理中，国家期望通过自身的物质权力、已有威望、知识和经验优势争夺领导权，引导、塑造治理的议程和规则等。领导权的类型大致可分为四类：结构型、方向型、工具型、话语型。
气候治理是全球治理中最热门的领域之一，出于护持霸权的需要，美国必然要在全球气候治理中争取领导权。欧盟是内部气候治理体系的示范者、气候谈判的重要推动者、援助发展中国家的先行者以及减缓气候变化政策的倡导者，欧盟一直将气候治理作为提升自身影响力、彰显一体化优势、传播规范性力量的关键领域，力争在其中持续发挥领导作用。因此，美欧在气候治理进程中不可避免地进行领导权博弈，两个重要参与方在气候领导权上的争夺对全球应对气候变化产生了巨大影响。周伟铎、庄贵阳根据全球气候治理机理与进程发生的深刻调整认为，国家通常基于个体理性与集体理性参与全球气候治理。个体理性，即追求个体利益最大化，以此为出发点的气候治理观仍发挥重要作用。要在全球气候治理中形成共识，大国领导是必要条件，大国的领导力变迁是影响全球气候治理进程的显著因素。李慧明也指出，国际领导是解决全球性问题的重要条件。刘慧、陈欣荃同样认为在国际气候政治中，谁是应对气候变化的领导者是最关键的问题。20世纪90年代，美欧领导者的角色开始交替。董一凡、孙成昊聚焦美欧气候互动，认为美国与欧盟较早投身全球气候治理，美欧的气候政策互动对全球应对气候变化有重要影响。虽然在参与治理过程中双方进行了广泛合作，但分歧与博弈由来已久。
美欧对气候领导权的争夺，从类型上看，主要分为四个方面。第一，影响全球气候治理机制的设计与运行，对应结构型领导权。美欧都力争依靠强大的政治经济实力，将自己的理念和战略利益融入其中，使其能按照自身意图发展。第二，为各行为体提供榜样示范，对应方向型领导权。美欧通过向其他国家、非国家行为体扩散不同的环境发展理念、成功经验、先进技术，引发各行为体学习和模仿其中一方，由此形成领导力。第三，利用多样的外交手段和谈判技巧来达到政策目标，对应工具型领导权。在环境会议谈判中，美国和欧盟利用主场优势和轮值主席国身份，与立场相近的国家结盟并聚焦具体议题来强化自身领导权。第四，以特定知识影响其他行为体认知，对应话语型领导权。美欧在科学知识领域进行竞争，通过科学家群体发声、发布权威环境研究成果等影响和改变其他行为体的认知与偏好，引领全球气候治理方向。从内容上看，美欧领导权博弈包括以下方面。第一，减排目标的争夺。欧盟力推在全球范围内制定统一的减排目标，而美国则坚持不设定全球性的具体减排任务。例如，1991年和2007年巴厘岛会议期间，欧盟都提出了量化的减排目标，美国则拒不接受，也不赞成欧盟在《京都议定书》谈判期间支持发达国家减排的立场。第二，减排模式的争夺。欧盟主张在全球层面达成具体的、有约束力的减排目标，各国按此执行并接受监督。美国则认为应该保持一定的灵活性，不形成强约束，偏好“自下而上”模式，《巴黎协定》便是如此。第三，治理体系的争夺。欧盟始终支持并一直争取领导以《联合国气候变化框架公约》为核心的治理体系。美国不仅争取公约内的领导权，为了减少对自身的约束，还推动建立《联合国气候变化框架公约》之外新的气候多边机制，获得更多的领导力基础。除以上三点，美欧还在对发展中国家气候援助、石油行业发展方向等方面的领导权上展开博弈。
美欧双方在全球气候治理过程中交替扮演领导者角色，双方对领导权的博弈程度从20世纪90年代开始加剧。20世纪70年代至80年代，美国推动了联合国人类环境会议的召开和包括保护臭氧层的《蒙特利尔议定书》等在内的多边环境协定签订，是主要的领导者。20世纪90年代，欧盟开始积极参与联合国各项环境会议筹备和大量文件的起草。《京都议定书》时期，美国游离于联合国体系之外，甚至成为阻碍者，欧盟则开始在其中扮演领导者的角色，力图以明晰的气候政策和减排承诺影响其他国家。2009年哥本哈根会议之后，欧盟因其激进和趋向单边主义的立场，受到国际社会质疑，领导力式微。美国则在奥巴马政府的领导下，逐步重建自己的影响力，尤其是《巴黎协定》谈判期间，美国联合中国进一步加强了自身的领导权。后巴黎时代，虽有特朗普退出《巴黎协定》这一插曲，但拜登上台后立马扭转了美国的气候政策，中美欧三边互动成为全球气候治理的重要推动力，三国都在努力提升自己的影响力。在上述过程中，美欧对领导权的争夺始终是全球气候治理进程中的关键一环。
（二）美欧在亚马孙问题上的立场分析
美欧对领导权的博弈涉及全球气候治理的各个方面。宏观层面，美欧双方围绕领导全球气候治理走向展开了激烈博弈。微观层面，美欧双方在事关全球气候治理的各个领域进行竞争，亚马孙地区即为其中一个典型。尽管存在一定共识，即亚马孙部分主权让渡给国际社会，但双方围绕治理领导权的博弈仍然是各自介入亚马孙的主要方面，双方均希望通过多种方式影响巴西政府的行为与偏好，力争在亚马孙这一重要地区展示自身在全球气候治理领域的主导权。亚马孙地区分属八个国家，各国对于境内的土地和资源拥有主权。但是，由于亚马孙热带雨林与气候变化紧密相关，其又具有了“全球公域”的性质。主权与公域的碰撞，成为亚马孙治理的一大矛盾。欧美国家认为亚马孙是人类的共同遗产，全球都有保护该地区的责任，巴西应该接受有限主权的观点。
美欧双方始终高度关注亚马孙地区和巴西的亚马孙政策。20世纪80年代，法国前总统密特朗曾表示为了维护全球利益，巴西需让渡亚马孙的部分主权。2005年，前欧盟贸易专员帕斯卡尔·拉米（Pascal Lamy）在联合国会议上提出亚马孙地区集体管理的建议。他表示如果热带雨林、水、健康和航道等被指定为“全球公共资产”，国际社会可采用集体方式进行管理。2019年，巴西境内亚马孙森林发生大火，德国时任总理默克尔、法国总统马克龙、英国时任首相约翰逊等纷纷对大火做出表态，将其称为“国际危机”，默克尔与马克龙还表示要在当时即将召开的七国集团（G7）会议上讨论此事。随后，七国集团提出向巴西提供2000万美元的救火援助，但遭到巴西时任总统博索纳罗的拒绝。法国政府、爱尔兰政府还表示因为巴西没有履行保护环境的承诺，反对批准欧盟与南方共同市场的自由贸易协定。欧盟多个成员国纷纷要求禁止进口巴西牛肉，德国与挪威暂停了亚马孙基金（Amazon Fund）保护森林项目的贷款。2022年年底，欧盟还达成共识，拟对与森林砍伐有关的农产品实施进出口禁令，应对全球森林砍伐，这意味着巴西等国将受到影响。美国前总统戈尔也曾发表言论，称亚马孙不仅是巴西的，也是“我们的”。2020年，美国总统候选人拜登在竞选辩论中，向博索纳罗喊话，称如果巴西不履行保护亚马孙的责任，将面临严重的经济后果。
美欧对亚马孙地区如此关注，有多种原因。第一，干涉主义根植于美国的发展过程，欧盟则基于一体化经验，并不排斥一定程度的主权让渡，导致二者始终以超越主权的视角看待亚马孙问题。第二，美欧自身经济发达、环保技术先进、环保意识相对强烈，已经度过依靠大量消耗自然资源维持经济增长的阶段，要求发展中国家简单复制发达国家的节能模式。第三，亚马孙地区生物、矿产资源丰富。在17世纪被葡萄牙殖民者发现后，就成为西方国家重要的原材料来源地。保持对巴西政府的影响，能够维护美欧在该地区的经济利益。近年来美欧绿色产业高速发展，亚马孙成为美欧国家开展海外绿色合作、拓展绿色产业的热土。
除以上原因，亚马孙问题更多地应被放在全球气候治理框架下思考。美欧如此关注甚至干预巴西的亚马孙政策，是出于对全球气候治理领导权的博弈。亚马孙雨林作为应对气候变化的重要环节，美欧立足公域角度，在此问题上发声，能够明确彰显自身的全球价值取向与环保立场，占据作为气候治理领导者的道义高地。因此，美欧围绕这一话题争先表态。这是话语型领导权的博弈，双方都通过全球公域的知识与话语实践，影响巴西及其他有类似情况的国家对主权的认知，说服他们接受主权让渡。2019年，亚马孙大火发生后，欧洲国家率先利用经济手段制裁巴西，显示对于气候危机的重视。恰逢时任美国总统特朗普秉持“气候怀疑论”退出《巴黎协定》，欧盟成员国，尤其是法国，抓住这一机会向世界展示维护《巴黎协定》的决心和自身的国际地位。拜登随后也表态，如果巴西不保护环境，将受到经济惩罚。重视气候问题的美国新政府并不愿意在亚马孙问题上保持沉默，使欧盟占得先机，意在向巴西和世界传递信号：美国依然是气候领域的领导者，仍然有强大的实力和意愿。在七国集团提出给予巴西救火援助后，拜登也承诺，美国愿意为巴西提供保护森林的资金。双方都力图通过援助方式对巴西政府的决策产生进一步影响，以加强自身在亚马孙问题和全球气候治理中的话语权和领导力。这是结构型领导权的争夺，美欧双方基于较强的政治和经济实力，对巴西分别形成负向和正向激励，促使巴西遵从美欧的意愿。方向型领导权的博弈则一直贯穿其中，美欧分别向巴西扩散具有各自特色的绿色技术和绿色发展经验，为自己在气候治理中树立具有优越性和示范性的形象，希望巴西能够学习效仿。
二 美欧博弈背景下巴西亚马孙政策的转变：从对抗到合作
美欧在亚马孙问题上进行的气候领导权博弈，导致双方采取不同的手段介入巴西亚马孙政策，巴西面临的外部压力陡增。这迫使巴西反思并逐步转变亚马孙政策，从消极对抗外界、维护主权转为主动作为，并积极开展国际合作，以强化管理亚马孙地区的合法性。
巴西在亚马孙问题上的基本立场是坚决维护巴西对亚马孙的主权，这贯穿于其治理亚马孙地区的全过程。早在20世纪40年代，联合国教科文组织就曾提出建立相关国际研究所对亚马孙地区进行科学研究。巴西拒绝了这一提议，认为此种做法将导致其他国家与亚马孙国家享有同等的权利，亚马孙存在被“国际化”的危险。瓦加斯统治期间与军政府时期尤其关注巴西对亚马孙的主权，加强了对亚马孙地区的控制。
1972年联合国人类环境会议召开后，气候议题进入大众视野，加上巴西军政府加速开发亚马孙的计划给当地生态带来了负面影响，国际社会愈发关注巴西的亚马孙政策，巴西对此高度警觉。20世纪80年代以后，科洛尔、卡多佐等民选政府上台，巴西的态度开始转变，逐步有限度地接受国际社会的建议，但主权问题仍然是巴西亚马孙政策的核心。随着全球气候治理进程的深入，外部压力不断增加，其他国家政府、非政府组织等都在注视着巴西的亚马孙政策，巴西的威胁感知加深，历届政府都展现出维护亚马孙主权的坚定决心。卢拉政府虽然在亚马孙问题上较为重视国际合作，但维护主权的对外立场没有改变，主权问题始终是不可逾越的红线。卢拉曾对国际上各种要求“亚马孙国际化”的声音做出回应：世界应该明白，巴西是亚马孙唯一的主人。
博索纳罗担任总统期间，将主权置于更突出位置，将之作为与国际社会探讨亚马孙问题的准绳。他多次公开表示，亚马孙属于巴西，西方国家在该问题上没有发言权，必须尊重巴西主权。2019年9月，在联合国大会一般性辩论的发言中，对于国际社会就亚马孙大火批评巴西政府保护不力的言论，博索纳罗强硬反击，称“部分国家不仅没有向巴西提供灭火援助，还听信媒体的‘谎言’，对巴西‘无礼’，带着‘殖民主义思想’，是对巴西神圣主权的挑战”。他还重申，任何保护亚马孙雨林和其他生态系统的行动都必须在尊重巴西主权的前提下进行。2020年联合国生物多样性峰会上，博索纳罗在讲话中向世界强调：“多年来，无论是作为议员还是总统，我一直明确表示，巴西的优先事项之一应该是对我们的自然资源进行保护和主权管理。我强烈反对国际社会对我们梦寐以求的亚马孙的贪婪，我们将捍卫它，反对可能被证明了的、对我们国家利益有害的行动和说法。
对亚马孙主权的忧虑使巴西在前期奉行较为保守的环境政策，以大力发展经济维护亚马孙地区安全，并以强硬的姿态对抗西方国家干预。由于开发对亚马孙造成的负面影响不断显现，这种政策使美欧具有了更多的介入机会，陷巴西于不利的处境，促使巴西开始转向主动保护和主动合作。
（一）对抗外界干预，维护自主
1972年，在联合国人类环境会议上，发达国家对发展中国家施压，要求发展中国家改变生产方式、承担环保责任，发展中国家则坚持认为发达国家对环境问题负有历史责任，巴西也认为环境问题是发达国家用来拖延发展中国家发展速度的“阴谋”。由于部分国家在早期就有了“占领亚马孙”的想法，世界的关注加剧了巴西对外部声音的警惕，亚马孙的自主权问题上升为关乎巴西国家安全的问题。同时，军政府的意识形态深受地缘政治的影响，将亚马孙视作南美大陆的核心,认为该地区处于巴西内陆边境，社会基础薄弱，遭到周边邻国和其他大国觊觎，必须加强对它的控制，以保卫巴西的未来。因此，巴西对国际社会可能干预亚马孙的行动保持高度戒备，对涉及亚马孙的国际合作较为敏感，这导致其以谨慎、消极的态度对待全球气候治理，强硬维护对亚马孙的自主权。
该时期，巴西的发展思路受到“负债增长”战略和塞尔索·富尔塔多（Celso Furtado）思想的影响。前者认为，巴西由于缺乏充足的资金支撑各经济部门发展，需要向外国借债；为了偿还债务，须通过开发欠发达地区农业，出口农产品创造更多外汇。后者则强调，东北部经济发展事关巴西全局，应通过加快基础设施建设和农业发展、利用大量廉价劳动力推动当地经济转型。因此，为了防止地处边境的亚马孙被入侵，推动内陆与沿海地区平衡发展，巴西政府设立开发亚马孙的专门机构，通过修路、鼓励移民、投资建厂等方式加快建设亚马孙地区，以经济手段增强中央政府在边疆地区的权威。对于开发产生的环境问题，巴西坚持不能通过牺牲发展机会换取环境保护，认为亚马孙问题属于其内政，巴西有权在此区域内进行经济活动，其他国家无权干涉。
（二）主动作为，提升合法性
随着全球气候治理进程快速推进，巴西的强硬对抗未能阻止外界对亚马孙问题的干预。在美欧共同支持绿色发展且争夺气候治理领导权趋势逐渐显露的背景下，巴西的做法引发欧美国家对亚马孙频频表态，法国政府在报刊上称“巴西等24个国家做好准备，让出部分主权，让有能力的世界权力机构来拯救大气层”。其他国际行为体也猛烈批评亚马孙毁林问题，世界银行等取消了对巴西的援助，绿色和平组织等非政府组织不断向巴西施压，一些国际媒体还拍摄了关于巴西热带雨林被毁的纪录片，巴西成为“环境破坏者”，处于被动之中。在外界压力下，巴西开始转变政策方向，将主动抑制亚马孙毁林作为赢得国际社会认可的机会。
第一，推进法规制定，加强森林管理。20世纪80年代，巴西军政府还政于民，国内的政治氛围逐渐宽松，大批环境非政府组织成立，参与亚马孙保护，影响和监督政府决策。1988年，巴西宪法将亚马孙河、亚马孙热带雨林等设为国家遗产。1989年，科洛尔总统提出，投资1亿美元促进亚马孙生态环境有所改善。卡多佐政府时期，巴西无限期停止对开发亚马孙森林申请的受理，并在森林法中加入更严厉的规定。1994年，巴西还建立了“亚马孙保护系统规则”和“亚马孙监视系统规则”。卢拉上台后，继续加快立法步伐以减少亚马孙毁林，对亚马孙的保护在这一时期达到高潮。2003年，巴西颁布法令，对亚马孙农村地区的森林砍伐许可证书做出规定。同年，在巴西环境部提议下，14个政府部门成立部际常设工作组，协调工作以降低亚马孙森林砍伐率。2004年，巴西政府制定了《预防和控制亚马孙毁林行动计划》（以下简称《行动计划》）。《行动计划》被设计为分三个阶段实施：2004—2008年间，扩大保护区的数量和改善森林保护措施。2009—2011年期间，启动联邦机构与州和地方政府之间的合作。2012—2015年间，努力建设可持续发展的基础设施。2006年，《亚马孙地区生态保护法》颁布，规定热带雨林的管理权和砍伐权归属巴西联邦政府。2007年，卢拉成立气候变化委员会之后，巴西林业局等新的森林管理机构也相继成立，加强了政府的执法能力。
第二，启用环保人士，建立保护区。2003年，卢拉在首个任期伊始即任命环保主义者玛丽娜·席尔瓦（Marina Silva）为环境部长，玛丽娜的成长背景与亚马孙环境密切相关，她还曾与被誉为“环境英雄”的奇科·门德斯（Chico Mendes）合作过，是巴西环境政治的象征性人物。2008年，玛丽娜辞职之后，卢拉任命卡洛斯·明克（Carlos Minc）接替环境部长一职,明克也是一位环境活动家，是巴西绿党的创始人。由环保人士执掌环境部门，保障了卢拉政府有力推行积极的环境政策。卢拉任内，还致力于在亚马孙建立保护区。在《行动计划》指导下，2003—2008年间，巴西新建148个自然保护区，覆盖面积达到64万平方公里，对减少非法森林砍伐意义重大。同时，卢拉还建立属于土著人的保护区，保护土著人可持续使用和管理森林的权利。卢拉政府通过一系列政策降低了亚马孙毁林率，相较于2004年，2005—2012年间亚马孙森林砍伐率下降65%，成为卢拉任内一大政绩。2008年，巴西国家气候变化计划中提出，到2020年将使亚马孙森林年毁林率减少80%。护林成果与护林意愿将巴西从环境破坏者变为世界环保的模范，改变了过去巴西在亚马孙问题上被动接受批评的局面，强化了管理该地区的合法性。
尽管博索纳罗政府实行消极的环境政策，在美欧压力下，仍在一定程度上表现出保护亚马孙的意愿，以改善巴西的外部环境。博索纳罗曾表态，对破坏环境的犯罪行为“零容忍”，派遣军队打击非法伐木者。博索纳罗政府还提出设立亚马孙委员会（Amazonian Council），以及一项由私营部门出资保护部分亚马孙地区的计划。2021年10月，巴西政府正式推出“国家绿色增长计划”，并成立“气候变化和绿色增长跨部委委员会”来推动和监督该计划的实施。“绿色增长计划”将利用国内外公共和私人资本帮助降低巴西碳排放、开展森林保护以及合理利用自然资源，资金总规模约4000亿雷亚尔。
（三）积极开展多边合作，争取理解与支持
尽管巴西一度高度警惕与亚马孙相关的国际行为，但为了保持与邻国的友好关系，其在地区层面开展了部分多边合作。1978年，由巴西牵头，巴西、秘鲁、玻利维亚、厄瓜多尔、哥伦比亚、圭亚那、苏里南、委内瑞拉在巴西利亚签署《亚马孙合作条约》（Amazon Cooperation Treaty，ACT），该条约重申了域内国家对亚马孙的主权以及合理使用该地区自然资源的权利，并引导八个国家维护地区和谐、加快信息交流和科学技术合作。1998年，ACT成员国通过《亚马孙合作条约修正议定书》（ACT Amendment Protocol），同意建立亚马孙合作条约组织（ACTO），该组织成为亚马孙国家就该地区议题进行交流合作的重要平台。
认识到与外界消极往来并未给自身带来更多利好后，巴西开始积极开展气候多边合作，力争获得其他国家的理解。
第一，拓展合作范围，重点加强与美欧的互动。1990年七国集团峰会上，德国时任总理科尔提出巴西雨林保护试点项目 ( PPG7 项目)，由欧盟、七国集团成员、荷兰为巴西提供资金支持。巴西曾因担心主权问题而对该项目有所保留，最终同意参与其中。尽管PPG7项目未取得预期成效，于2009年终止，但仍资助了28个项目。1992年，巴西主动承办联合国环境与发展大会，此次会议在全球环境治理进程中意义非凡，主办国巴西也名声大振。2007年，在《联合国气候变化框架公约》第13次缔约方大会上，卢拉总统主动提出建立亚马孙基金的倡议，向发达国家筹集资金，用于支持亚马孙地区的可持续发展。作为拥有世界最大热带雨林的国家，巴西态度的转变，带动了联合国有关减少发展中国家毁林和森林退化造成的温室气体排放 (“REDD+”)的讨论。2008年亚马孙基金成立，德国和挪威是主要的资金提供国。由于法属圭亚那也位于亚马孙域内，巴西与法国也加强了在亚马孙问题上的联系，2008年，两国共同建立了该地区的科学研究中心。2009年，法国还参加了亚马孙地区国家首脑峰会。由此，巴西获得了绿色发展的资金援助和技术支持，同时也实现了与欧美国家在亚马孙问题上和谐共处，并获得更多合作机会。
第二，积极争取立场相近国家，寻求支持，应对挑战。卢拉时期，在全球气候治理谈判中，巴西致力于协调发展中国家合作。七十七国集团应对气候变化的立场发生分化后，巴西与中国、南非、印度组成“基础四国”，主张维护发展中国家的权益，在哥本哈根气候变化大会上发挥了重要作用。德班会议上，“基础四国”立场出现分歧，巴西努力与中国、印度协调，维护“共同但有区别的责任”。同时，巴西重视金砖机制和拉美地区协调，在这些平台与其他发展中国家加强气候合作。博索纳罗时期，由于其支持开发亚马孙地区，导致当地森林砍伐率飙升。面对美欧的强烈抨击，博索纳罗转向寻求同样对森林资源开发持积极态度的俄罗斯的声援和支持，以缓解压力。
第三，巴西力推南北气候合作。在气候谈判中，巴西活跃于发达国家与发展中国家两个阵营之间，一方面明确自己“新兴国家”的定位，与发展中国家建立紧密的身份联系；另一方面，利用自身特殊的立场和与西方国家的传统联系，加强与欧盟等发达经济体的合作，就欧盟与新兴国家之间的政策差异进行调和。
三 政策转变收益：巴西在全球气候治理领域的影响力显著上升
通过亚马孙政策的转变，巴西在全球气候治理领域的影响力显著上升，成为亚马孙地区治理的主导国和全球气候治理领域的重要利益攸关方。
（一）巴西成为亚马孙地区治理的主导国
作为亚马孙地区最大的国家，巴西综合国力相对强大，牵头签订ACT，推动ACT向ACTO转型，并持续为二者提供包括资金、办公场所、办公物资在内的支持，维持ACTO的正常运转，稳固了巴西作为亚马孙“代名词”的物质基础。由于实力远超其他亚马孙国家，巴西前期在亚马孙边境大规模的开发行动以及对国际合作的抗拒曾给周边邻国造成不安全感。ACT出炉后，邻国看到了巴西与其他成员在该地区和平相处的意愿，减轻了对巴西可能成为地区霸权的担忧。巴西环保意识的提升和毁林率的下降，塑造了巴西正面、积极的形象，为邻国树立了榜样，激发了亚马孙国家对生态重要性的认识，强化了邻国对巴西大国地位的认知，使得他们在亚马孙治理中接受巴西某种程度上的“领导”。
巴西还成为亚马孙国家与域外国家的沟通桥梁。亚马孙国家中，圭亚那、苏里南等均为小国，国际话语权非常有限。巴西利用主导国的优势和在气候治理中建立的影响力，将亚马孙小国的诉求传递给世界，为他们争取资金和技术援助，并通过这种互动凝聚域内国家力量。2009年，卢拉在亚马孙地区国家领导人气候峰会上表示，贫穷国家需要更多援助应对气候变化，且贫穷国家需要在不放弃自己主权的情况下获得支持。2010年坎昆气候变化大会上，发展中国家希望得到援助资金保护森林，而发达国家则对发展中国家保护森林的能力、资金使用情况是否属实等问题提出质疑，双方迟迟未能达成一致。巴西总统卢拉随后多次呼吁，发达国家应该为发展中国家热带雨林保护提供资金。
在应对美欧双重压力过程中，相对雄厚的物质实力与积极主动的意愿将巴西打造为亚马孙地区治理的主导国。生态的关联性和跨国性导致巴西的环境状况关乎邻国乃至全球的生态安全，这使得巴西在亚马孙问题上具有了绝对的话语权。如有涉及亚马孙的国际合作，巴西是国际社会最主要的对接国，任何一方都无法忽视巴西，如果巴西在此问题上采取消极态度，合作的影响力和成效将被严重削弱。因此，巴西政府对待亚马孙的态度极其重要。博索纳罗政府时期，巴西在亚马孙地区治理中起了阻碍作用，尽管遭到各方批评，但这种消极影响反向证明亚马孙问题中巴西的关键地位。例如，卢拉担任总统时，亚马孙基金顺利运行，成为发达国家对发展中国家生态资金援助的示范项目，其他亚马孙国家也受益于此；博索纳罗上台后，对亚马孙基金的抨击和阻挠直接导致基金停摆。2019年亚马孙大火发生后，玻利维亚总统呼吁ACTO成员召开会议，商讨应对之策。博索纳罗以健康理由缺席本次会议，仅发表了视频讲话，且讲话内容大多围绕着他与马克龙之间的矛盾。巴西的态度使得本次会议成果有限，并未对亚马孙国家集体防治森林火灾产生积极作用。
（二）巴西成为全球气候治理领域的重要利益攸关方
尽管巴西与中美欧等相比，仍有较大差距，但亚马孙60%的雨林位于其境内，这使得巴西在参与全球气候治理时拥有了坚实基底，在与美欧互动的过程中，巴西的国际地位在此基础上得到大幅提升，成为全球气候治理领域的重要利益攸关方。
第一，美欧博弈的双重效应给予巴西特殊地位。美欧对气候领导权的全方位争夺，使得双方都对亚马孙抱以浓厚的兴趣，将其作为展示和提升领导力的机会。这在一定程度上压缩了巴西亚马孙政策的外部环境；但带来压力的同时，赋予了巴西更多与发达国家谈判的筹码。作为亚马孙地区大国，国际社会在应对气候变化问题上必须重视巴西。由于本国发展模式长期遭受争议，巴西曾经视亚马孙问题为负担，在与美欧较量的过程中，巴西逐渐转变认知，将亚马孙作为实现大国抱负的机会，基于环境这一特定领域和具有全球利益导向的目标，巴西开始在全球气候治理中确立自己的地位。
第二，主动参与气候治理，提升本国气候话语权。对亚马孙问题的乐观使巴西不再被动参与气候治理，而是以积极主动的姿态融入全球气候治理体系。巴西所开展的各种多边合作帮助其与多国建立了良好的生态外交关系，尤其是充当南北阵营的“中间人”，使巴西成为双方都希望争取的对象，提升了巴西影响相关国际规则制定的能力。在亚马孙地区治理主导国的角色加持下，巴西成为真正意义上的环境大国，而这个国际定位又帮助巴西深化了对亚马孙问题的影响力。
第三，生物能源技术走在世界前列。巴西是世界上最大的乙醇生产国之一，在保护环境的实践中，为了进一步转变生产模式，巴西的生物能源技术得到充分发展。巴西还加强与美国在生物能源方面的合作，共同推动建立全球乙醇市场及技术标准，2007年，美国与巴西签订了乙醇合作理解备忘录。巴西还联合美国向萨尔瓦多、多米尼加、海地等发展中国家提供生物能源援助。这使巴西成为全球生物能源领域的佼佼者，为巴西参与气候治理增添了更多助力。
四 巴西的亚马孙政策展望与中巴合作前景分析
2019年极右翼的博索纳罗上台担任总统后，巴西自20世纪90年代开始推行的环境政策出现了质的转变。博索纳罗及其拥护者认为亚马孙应该服务于巴西经济发展，在巴西国会、军方、农业部门等支持下，博索纳罗政府放松森林管制，鼓励开发利用亚马孙，由此刺激了大量非法伐木者、淘金者闯入其中；政府还削弱监管部门，干预环境执法。随着左翼势力代表卢拉的回归，博索纳罗时期以开发为主要导向的亚马孙政策失去立足点，巴西的亚马孙政策将出现新的转变。
博索纳罗政府前期，特朗普作为“气候怀疑论者”，并未对巴西亚马孙政策过多施压，巴西的主要外部压力来自欧盟。拜登上台后，美国回归气候治理，美欧双重压力再次出现，迫使博索纳罗政府做出调整。拜登政府已经将气候问题作为美国政府的核心议题之一，旨在通过积极参与和引领全球气候治理，带领美国回到多边舞台中央，重塑美国的全球领导力。欧盟经历了领导力的衰退，仍希望借助气候治理的现有问题，通过出台《欧洲绿色协议》、设立碳边境税等方式重新增强领导权。即使欧盟谋求领导权的道路存在阻碍，其充当领导者的决心没有变。美欧都将气候问题与国内发展战略充分融合，双方对于领导权的博弈会继续存在。然而，美欧目前都未能实现单独领导，随着中国影响力的增大，中美欧三方形成合作领导的可能性较大。在亚马孙问题上，美欧恐联合展示领导权，尤其是面对亚马孙毁林率创纪录的情况，或将进一步加大对巴西的施压力度。
尽管卢拉已就重建政府环境机构、打击亚马孙非法采伐等问题表明了态度，并在胜选后出席《联合国气候变化框架公约》第27次缔约方大会（COP27），宣布巴西新一届政府将致力于环境保护。然而，经过博索纳罗政府四年的调整以及疫情的冲击，卢拉要想彻底扭转现行的亚马孙政策，面临着一定挑战。一方面，中右翼势力形成阻碍。博索纳罗执政期间，巴西农业利益集团在国会的实力大大增强，博索纳罗所在党派自由党是目前巴西国会最大党，因卷入非法木材走私而被解职的博索纳罗政府前环境部长萨勒斯当选为联邦众议员，国会中的中右翼团体将对卢拉政府推动积极的气候和环境政策形成制约。另一方面，环保问题社会基础薄弱。从此次卢拉与博索纳罗竞选的政见辩论中可看出，经济议题是巴西国内目前的焦点，如何在保护环境的同时找到新的经济增长点，是卢拉必须要解决的难题。面对疫情与经济衰败，民众更关心当下的温饱问题。与未来生存相关的环境问题是长期性、系统性的，短期内无法解决，紧急程度远比不上经济问题。因此，卢拉上台后，其推行环保政策的经济基础和民意基础远不及前两个任期。
在巴西现实情况下，卢拉的亚马孙政策无法单纯强调环保，完全忽略发展。面对美欧给予的压力，卢拉政府将开展更积极的多边合作，与气候立场相近的国家建立统一战线，尤其是深化与雨林国家的全方位合作。2022年11月，巴西与印度尼西亚、刚果民主共和国正式启动森林保护合作伙伴关系，具体内容包括减少热带雨林砍伐、保护雨林作为碳汇资源、帮助发展中国家保护生物多样性，呼吁为雨林保护提供资金等。中国与巴西在应对气候变化方面有相似的立场和良好的合作基础，两国都坚持“共同但有区别的责任”原则。与巴西类似，中国的海南、云南也分布有大量热带雨林，动植物资源十分丰富，双方在热带雨林保护方面具有广阔的合作前景。第一，加强在全球气候谈判中热带雨林问题上的合作。中国与巴西可共同推动在联合国框架体系内建立热带雨林基金，向各方筹集资金协助雨林国家开展境内热带雨林保护工作，并鼓励发达国家通过联合国平台向发展中国家提供先进的热带雨林物种保护、受损林地恢复技术。第二，加强雨林保护科技合作。热带雨林面积广，内部情况复杂，对先进科技尤其是卫星遥感系统的需求十分强烈。两国可以共同研发先进的卫星遥感系统，运用大数据、人工智能等监测各自境内雨林面积变化、动植物生长活动迹象，防止人为破坏等。第三，加强国家公园建设合作。巴西过去在亚马孙地区建立多个国家公园和保护区，积累了一定经验。2021年10月，中国宣布建立第一批国家公园，其中就包括海南热带雨林国家公园。中巴可以加强热带雨林国家公园建设的合作，促进双方沟通交流，经验交换，共同打造集保护、观光、科普于一体的热带雨林国家公园。第四，加强森林碳汇与森林产品绿色标准制定合作。两国应多关注热带雨林土地的利用、植树造林等问题，在此基础上加强生物技术合作，共同探索生态物种价值转化的最佳途径，并进一步推动两国碳排放交易制度建设。巴西有不少出口产品源自亚马孙地区，中国是巴西重要的出口国，中巴可探索制定相关森林产品的生产、出口绿色标准，以规范商业群体的行为，避免美欧的无端指责。
五 结语
美欧对气候领导权的博弈，从正向来说，推动了巴西亚马孙政策的积极转变，也促成了巴西国际地位的提升。但美欧给予的压力也使巴西重复着对主权的焦虑，部分过激的话语与行为或激起巴西国内民族主义的反对。国际社会对与地球生态命运息息相关的亚马孙雨林抱以关切可以理解，但尊重巴西的主权诉求、尊重国际法赋予巴西的权利是重要前提，不能以环境保护为由肆意干涉他国自主。美欧同为全球气候治理的领导者，对亚马孙的关切应从集体逻辑出发，而不仅限于自身的政治企图和经济利益，以及将亚马孙问题作为展示、争夺领导力的领域；双方应共同发挥方向型领导权，向巴西提供资金和技术以及先进的环保经验，帮助巴西更好地保护环境，并减缓克制开发亚马孙可能对巴西经济造成的影响。
巴西在行使主权的同时，也应秉持对全人类负责的态度，真正担当起亚马孙地区治理的主导国和全球气候治理中的重要利益攸关方的责任，采取科学、适度的亚马孙政策，继续为全球气候治理做出独特贡献。巴西将农业视为提振经济的重要手段，希望将开发亚马孙地区作为经济增长点，这是巴西自主选择发展模式的权利。国际社会，尤其是美欧双方要对此充分理解并给予尊重。与此同时，作为亚马孙的关键责任方，巴西政府在制定亚马孙政策的过程中，既要坚持合理行使主权、实现经济增长，更要通过可持续的方式推动亚马孙地区的开发、利用和保护。
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