以下文章来源于管理世界杂志 ，作者孙晓勇
宅基地改革：制度逻辑、价值发现与价值实现
作者：
孙晓勇（国家法官学院）
文章刊发：《管理世界》2023年第1期
摘要：宅基地改革是一项复杂且长期的任务。试点地区在开展宅基地“三权分置”改革时，应关注“价值发现”和“价值实现”两个维度。既要解决价值的“欠账”，提供对新增农村人口的居住保障，延续宅基地制度的福利功能；又要回应乡村的实际需要，探索过去并未发现、或已发现但无法实现的价值。试点地区在“三权分置”探索中已经积累了一定的发现价值和实现价值的经验，下一步，建议继续充分给予地方灵活制定宅基地政策的空间，引导地方探索有效的价值实现路径；更加注重保护集体经济组织的成员权益，进一步合理把握宅基地改革与乡村治理现代化之间的衔接关系。
关键词：宅基地改革 制度变迁 价值发现 价值实现 三权分置
党的二十大报告提出：坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴（习近平，2022a）。农村土地制度改革是驱动乡村振兴发展的关键。2015年以来，中央支持地方政府积极开展宅基地改革试点工作。2018年中央一号文件提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，对宅基地“三权分置”探索作出初步阐述。2020年以来，全国104个县（市、区）及3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点，体现了以习近平同志为核心的党中央对深化宅基地产权制度改革工作的高度重视。2019~2022年3年期间，笔者多次赴农业农村部等有关单位调研，多次反复考察包括安徽、湖南、北京、河北、贵州、重庆、河南、浙江、广东、福建、上海、江苏、宁夏、新疆等地的40余个试点和非试点县市区，包括改革开放初期的大包干试点地区、农村集体经营性建设用地入市试点县区、工业强县、农业强县、典型旅游地区、少数民族自治县等各类地区。在调研地点的选取上，综合考虑了资源禀赋、人地关系、当地经济发展水平、国家及地区宏观政策的影响度以及自然条件等多种因素。调研样本的代表性力图从地理位置、工农业特征以及经济发达程度差异上体现。就有关宅基地改革问题，与包括当地党政主要领导、有关分管领导、农业农村部门、资源规划部门、基层法院、人民法庭、镇村干部、集体经济组织负责人、涉宅基地利用参与多方主体等进行深入交流，展开深入调研。在调查研究的基础上，本文将分析农村宅基地的制度逻辑，厘清当前改革多元目标，通过“价值发现—价值实现”的理论逻辑，深入辨析宅基地改革中“三权分置”制度安排和实践路径，以期对推动当前改革有所裨益。
一、宅基地改革的制度逻辑
宅基地“三权分置”改革探索应以完善现有制度为主，还是以要素市场化改革为主？受不同产权理论的影响，学者们对宅基地“三权分置”制度改革的路径选择存在较大的分歧，主要有两类代表性的观点。一种观点坚持改革应以要素市场化改革为主。如温世扬和梅维佳（2018）认为，传统“两权分立”的宅基地制度为保障农民基本居住权利、维护农村社会稳定作出贡献，但悖离了公平和效率价值，应逐步实现宅基地使用权处分的“解禁”，彰显宅基地及其地上房屋的财产性。也有学者认为，由于农村宅基地数量较大、闲置率高，应通过三权分置改革显化农民宅基地的财产权利，盘活“沉睡的土地资源”，让农民通过宅基地使用权流转获取经济收入（乔陆印、刘彦随，2019；郑风田，2018）。另一种观点则认为，宅基地的主要价值在于保障农民基本居住权利，盲目推进宅基地使用权流转可能会引发诸多问题，因此宅基地改革应以完善制度为主。从农民视角看，由于农民非理性决策或地方政府、社会资本诱导，农民可能承担失去宅基地的风险（董欢，2022）；而允许商业资本下乡囤积宅基地、城镇居民购买宅基地等方式改变宅基地功能定位可能导致农村宅基地市场出现价格泡沫，农民无法重新买入宅基地（贺雪峰，2021）。从土地资源利用视角看，宅基地财产化思路将进一步加剧宅基地整理利用的难度（杜宇能等，2021），无法提高土地利用的资源效率。应当以完善宅基地制度为思路，通过构建治理化取向的改革方案，提升农民集体在宅基地资源规划、整合、统筹利用方面的治理能力（魏程琳，2021）。可见，目前学界对宅基地是农民福利还是财产，尚未形成共识。
实际上，宅基地可以兼具福利保障功能和财产功能。如何实现这两种功能之间的均衡，是对现有制度设计与执行的考验。要回答好这一问题，既需要追溯宅基地制度的渐进式改革过程，全面分析宅基地改革的制度惯性；又需要立足当下，分析宅基地制度需求的变与不变。
（一）我国宅基地制度的变迁
新中国成立之初，《土地改革法》颁布，亿万农民通过土地改革分得了土地所有权，这一阶段的农地和宅基地均属于私人所有。不过，土地分配激发农民生产积极性的同时，其弊端也逐渐显露。土地耕作效率低下、土地兼并严重等问题的出现，促使中央开始着手对农村进行集体化改革（孙晓勇，2021）。
集体化改革导致农村土地从私有制逐渐向公有制转变。由于集体化改革本质上是农业生产制度的变革，所以集体化初期，宅基地产权属性要晚于农用地产权属性的转变。1951年9月，中共中央《关于农业生产互助合作的决议（草案）》出台，这一时期，农地和宅基地的性质和权属均未发生变更。1955年下半年，高级农业生产合作社改革开始时，中央考虑到生产资料与生活资料的差异，对承包地和宅基地进行了区别对待。即承包地作为生产资料需要全部入社，宅基地作为生活资料不用入社，所以对那些已经有宅基地且建了房的农民，其宅基地仍是私人所有。对那些暂时没有宅基地和房屋的农民来说，如果其要新建房屋，就要依靠集体配给宅基地，其此时取得的宅基地由入社的承包地转化而来，所有权属于集体。所以在这一时期，作为生产资料的农用地已经转为合作社集体所有，而社员宅基地（此时被称作房屋地基）的权属则存在两种状态：入社前的宅基地仍为社员私人所有；而入社后经由合作社统筹解决的宅基地则属于合作社集体所有。1962年，《农村人民公社工作条例修正草案》颁布，农村集体化程度进一步加深。草案明确规定，生产队范围内的土地都归生产队所有，生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山和宅基地等，一律不准出租和买卖。这一时期，集体（人民公社）既要负责全社的农林牧副渔业生产，也要管理工农商学兵等各方面的工作，说明其不仅仅是一个生产单位，也是一个生活单位。因此，作为生活资料的宅基地被一并归公，基本上是历史的必然，宅基地所有权与宅基地使用权“两权分置”的格局在此草案发布后得以基本奠定。
1978年十一届三中全会的召开吹响了改革开放的号角，包产到户等各种形式的农业生产责任制逐渐取得合法性，一场巨大的变革在农地领域酝酿发展，但是宅基地“两权分置”的制度安排并未发生改变。1982年，新《宪法》颁布，明确规定宅基地所有权属于集体所有。同年，国务院发布《村镇建房用地管理条例》，规定农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨均可以按照规定申请宅基地建房。1982~1986年，宅基地使用权的原始取得主体逐步放宽，存在城镇居民可按照程序申请取得或付费取得宅基地的情况。这一时期，农民收入持续增长，农户占地意愿增加，农村耕地被严重侵蚀。1986年《土地管理法》颁布，其在第三十八条第一款和第四十一条对农村居民建住宅和城镇非农业户口居民使用集体土地建设住宅的程序进行了区分，不过仍然允许城镇居民使用农村土地建设住宅。至1998年《土地管理法》修订，允许城镇居民申请集体所有土地建设住宅的规定即被删除，同时，第六十二条在保留“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的限制的基础上，增加“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，由此确立了“一户一宅”的宅基地分配原则，对宅基地占地标准进行了严格规范，体现了宅基地的居住保障功能，实现了二元结构下对农村居民住房的保障（高圣平，2019）。2004年出台的关于《加强宅基地管理的意见》提出禁止城镇居民购买农村宅基地，清查、核实一户多宅和宅基地闲置等现象，宅基地审批制度得到进一步完善。
从宅基地制度的形成来看，之所以规定由集体经济组织负责解决社员的住房用地问题，是因为土地公有制阶段社员将自家所有的土地都交给了集体，而非集体经济组织成员自始没有相关权利，这也就解释了为什么现行制度下宅基地只能在集体内部流通。如果将宅基地看作是福利，在农村土地集体所有的制度框架下，宅基地是集体成员的福利保障，是平等而有限的，不能多占，多占需要退回。同时，成员离开组织后，也就丧失了请求和使用宅基地的资格，跟市场机制没有关系。相反，如果把宅基地看作是财产，就要求提供实现财产价值最大化的机制，也就是形成自由流动的市场，因为只有通过市场交易才能更好地实现宅基地的价值。事实上，宅基地制度的历史变迁过程提供了一种偏向于保障功能的改革视角，而宅基地改革需要将视角适度放宽向宅基地的更多价值功能。
（二）当前推动宅基地改革的动力
1956年起逐渐建构的宅基地制度，在公平分配住宅用地、推进用地节约集约、保障农民住有所居、促进社会和谐稳定中发挥了重要作用。但是，随着城乡社会结构变化、城乡空间结构演化和经济体制改革深化，宅基地制度存在的问题和面临的挑战日益突出：一方面，随着城镇化迅速推进，大量农民进城务工，“空心村”现象日益严重，大量宅基地被闲置浪费，严重背离了国家集约节约用地的基本土地政策；另一方面，原有宅基地管理制度存在一定缺陷，缺乏宅基地的收回退出机制，从而导致“一户多宅”和“无地可分”的难题同时出现，宅基地制度的福利属性逐渐弱化，危及到宅基地的分配公平。上述问题导致宅基地制度存续的基础发生变化，制度改革既有理论探讨，更有多方内在动力驱动。
1.“无地可分”是部分地区推行宅基地改革的重要动力
当前宅基地制度面临的重大挑战是部分地区出现了无地可分的情况。在不增加农村建设用地的情况下，保障不离村的农民公平公正地享受居住福利成为改革的重要动力。“一户一宅”的宅基地使用限制性原则已施行20余年，但具体如何认定“一户”的标准却并不明确，出现了已分配的宅基地是仅供一代人使用，还是以同一宅基地供使用者直系晚辈各代使用的争议。从实践看，很多地方对此持肯定态度，基于“分户”向原使用人的第二代，甚至第三代、第四代分配宅基地，在没有新地补充供给的情况下必然加剧无地可分的困境。另外，历史遗留原因也会导致“一户一宅”的限制落空，现实中一户多宅、少批多占、房地不一致等现象普遍存在，与无地可分形成对照，宅基地分配不公日益显现。可以说，在耕地保护和土地政策收紧的双重挤压下，宅基地原本承载的福利功能越来越难以为继（张清勇等，2021）。因此，此轮宅基地制度改革应解决在没有新地可分的情况下，如何使宅基地制度延续下去的问题。要探索出一个既集约节约，又能够保障本集体经济组织成员基本居住权利的新方案。
2.盘活宅基地资源是多数地区推动宅基地改革的主要动因
党的二十大报告明确指出，要深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让（习近平，2022a）。改革实践中，一些宅基地改革试点地区希望能借此次改革解决一些之前被搁置尚未得到解决的矛盾，开始对宅基地及农房的流转范围进行探索。这种尝试就受让主体而言，逐渐扩展到本集体经济组织以外的农村居民乃至城镇居民；就流转方式而言，从农房继承逐渐扩展到城里人是否能通过参与分配、购买等路径取得宅基地等问题探讨。特别是由于农民外出务工导致宅基地闲置严重的地区，地方政府的思路是如何通过盘活宅基地资源，实现增加农民收入和提高土地综合利用效率的兼顾。从这一角度来看，宅基地试点地区在维护土地集体所有权的前提下，主要的改革动力有：解决当地发展产业但缺少建设用地的问题；探索允许非本集体经济组织成员购买农村房屋的制度问题；通过土地增减挂钩政策解决城市建设用地稀缺的问题；解决农村金融贷款缺乏有效抵押物的问题；发展特色产业以及对村庄规划进行整治提升等。从最终目的来看，试点地区无论采取何种盘活措施，目的都指向发展本地区经济、增加农民收入，改善农民生活，实现共同富裕。从法律上来看，《民法典》第362条规定，宅基地使用权人享有对宅基地占有和使用的权利，这种使用也仅是利用该土地建造住宅及其附属设施。与承包经营权人的权利内容相比，《民法典》目前尚未对宅基地收益权进行规定，但是第363条规定，宅基地使用权的行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。也就是说，《民法典》就宅基地使用权的行使和转让，并未设置禁止性规定，而是以第363条引致到“土地管理的法律和国家有关规定”，这也为未来宅基地改革提供了法律空间。
从现实角度考虑，宅基地改革的突破口是对宅基地自身的价值进行深入挖掘，让政府及多方主体更多地参与到宅基地改革的过程当中来，从而推动宅基地的改革与完善。“三权分置”改革即是其中一种形式的探索。在这种情况下，有必要结合宅基地试点地区的实践探索，对宅基地的价值发现与价值实现进行探讨。
二、宅基地“价值发现—价值实现”逻辑辨析
宅基地制度改革的一个内在逻辑是推进宅基地价值的实现：既要解决价值的“欠账”，对新增农村人口提供居住保障，延续宅基地制度的福利功能；又要回应乡村的实际需要，探索过去并未发现、或已发现但无法实现的价值。怎样发现价值和实现价值，成为宅基地改革需要回应的核心问题。
（一）宅基地的价值发现
价值发现必须遵从客观经济规律。各地自然资源、经济发展水平及历史文化等因素不尽相同，不同试点地区的宅基地呈现出价值差异明显、价值实现方式迥异的特点。调研发现，并非所有的宅基地都具有广义上的财产价值，实践中宅基地价值亦具有多维性。在空间上，浙江、江苏等地区人多地少且能够参与上海地区需求溢出的消费市场，宅基地经济价值普遍较高；而在新疆、宁夏等地多人少的区域，宅基地经济价值较低，改革缺乏足够动力。在不同的制度框架下，宅基地可以表现为农业生产价值、居住福利价值、产业发展价值、指标置换价值等不同的价值形式。
1.农业生产价值
认为宅基地具有生产资料属性，符合马克思在《资本论》中将非农业用地视为一般生产资料的论述（张清勇、刘守英，2021）。在传统农业家庭经营的实践中，农民习惯将生产工具（如农用车等）放置在庭院中，并且通常利用庭院间隙地种植蔬菜水果等。农民参与宅基地改革，退出或置换到小高层居住后，普遍面临着缺少生产工具储存地、粮食晾晒地、蔬菜水果种植地等问题，这实际上增加了农业经营成本。宅基地的生产价值不容忽视，要更多地回应农民的诉求和农业发展的需要（唐忠，2018）。
2.居住福利价值
党的二十大报告提出，要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度（习近平，2022a）。国家对住有所居的重视前所未有。全国2.7亿亩宅基地中，自住和不具有市场潜力的宅基地占绝大多数。传统地区的农村社会常面临着商品经济不发达的困境，比如西部多数地区，福利保障普遍是宅基地保底的价值属性。而东部沿海地区和大城市城中村的宅基地则具有明显的商业价值。同时，在建设用地指标收紧的政策背景下，我国多数发达地区的农村多年不分或缓分宅基地成为客观现实，全国范围内不同程度地存在农民居住福利受损的情况。因而，宅基地制度福利功能的下降是宅基地改革必须关注的重点。此外，由于农村宅基地制度的封闭性，非集体经济组织成员使用本集体内宅基地的权利受限。以贵州省湄潭县为例，该地长期在村务工的外来人员的确存在因生产生活而利用宅基地的需要，又因政策限制无法实现保障性交易，这部分人的居住需求及当地村民依靠宅基地获得财产性收入的需求也值得关注。
3.产业发展价值
党的二十大报告指出，发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道（习近平，2022a）。乡村只要有产业，就会对应有用地及建房的需求，而宅基地就可以为诸如旅游、民宿、仓储、物流等提供产业发展用地。实践中，不同区位的宅基地具有不同的用途。当城市居住成本过高时，城市周边的农村宅基地可以承接部分居住需求，形成替代效应；而那些地处偏远的农村宅基地，也可以凭借其周边优美的自然风光和良好的生态环境吸引游客，为旅游业发展提供用地，具有城市住宅所不具备的生态环境优势。产业的发展有利于宅基地价值的提升。部分地区有丰富的文旅资源，可以因地制宜，推进文化和旅游深度融合发展。这些地区产业的发展可能带动周边社区或者小城镇的发展，从而助力相应的宅基地增值。
4.指标置换价值
调研发现，建设用地指标置换，作为多数宅基地改革试点地区较多所采取的一种模式，具有普遍性。这种价值实现方式一般是指将闲置宅基地复垦成为耕地，置换建设用地指标，随后将指标在一定范围内“交易”，使得集体经济组织或农户获得相应对价。依附于城乡建设用地增减挂钩体系的宅基地集聚或置换，本质上是通过土地发展权的实现，分享区域间经济发展的红利。从政策效果来说，宅基地集聚或置换能够实现三重目标：一是地方政府以较低成本获得土地指标，获得更大的产业发展空间；二是乡村可以重新对村镇进行规划，改善村容村貌，实现更科学合理的村居环境；三是村民可以其常年空置、质量不高的原住房改善生活质量，实现“上楼居住”或者获得相对丰厚的经济福利。宅基地改革试点实践中，浙江义乌推出的“集地券”制度以及重庆推出的“地票”制度，都是典型的宅基地指标置换模式的应用。
（二）宅基地的价值实现
宅基地一旦被发现有价值，必然会带来价值实现的探索。结合各地实践探索，为避免陷入改革的误区，在实现宅基地的价值时要特别关注其实现路径及影响因素。
1.要素禀赋决定宅基地价值实现的基础路径
中国幅员辽阔，地区间发展不平衡问题严重，未来有必要对宅基地价值进行分类分级。价值分类既要考虑宅基地的区位、资源、当地经济发展水平、供需关系，还要考虑政府与村集体经济组织管理能力、价值实现水平。这其中，资源禀赋的差异决定了价值实现的基础路径。资源禀赋较差的地区，不应强行开发，其价值实现可以分为两种，一是可以实现宅基地基本保障价值与农业生产价值，适当挖掘其农业经营优势，以特色农产品实现宅基地价值的提升；二是通过用地指标的转移，为城市建设用地提供支撑，也让农村人口共享城市发展的红利。而资源禀赋较好的地区，如城市近郊或者比邻风景名胜区、有产业优势的地区，土地的稀缺性更为明显，由此形成“财富洼地”，可通过直接挖掘其资源禀赋实现宅基地价值。
不同地区宅基地的主要价值不同，而宅基地改革的任务就是要发现这些价值并通过制度设计予以实现。从调研情况来看，宅基地改革试点地区制定的改革方案往往与当地独特的经济社会文化环境密切相关，不同地区的区位、产业、资源禀赋具有巨大差异，目前还未能形成在全国可复制可推广的制度范本。如果不分情况地照搬某种特定模式，极有可能造成制度“水土不服”。
2.人地关系变动是宅基地价值实现路径动态调整的依据
人地矛盾是宅基地改革的重要动力来源。由于传统农区人口外流，闲置宅基地增加，这类地区应以宅基地有偿使用、有偿退出、使用权流转为制度突破口，建立良好的宅基地管理制度，提高土地利用率，发挥闲置宅基地的农业生产价值和产业发展价值。城市近郊地区的农村，一般流入城市的人口比重较大，同时也有较多来自远郊区的人口净流入量。对这类地区来说，改革势必要考虑宅基地使用权的分配公平，并保障好区域内新增人口的居住权利。对于人口流入的农村地区，要客观看待宅基地使用价值。当前产权制度安排下，非本村村民不能购买宅基地和农村住房，只能租赁。但是受到《民法典》第705条关于租赁期限不得超过20年规定的限制，基于租赁关系进行的宅基地使用权流转期限也不能超过20年，从某种程度上限制了宅基地增值空间。基于保障本村农户居住安全和实现宅基地流转价值的双重目标，可以考虑在农房租赁领域突破《民法典》关于最长租赁期限的限制，探索延长宅基地使用权流转合法期限，既提高非集体经济组织成员投资安全性，又不损害农户的合法权益。
3.兼顾多元主体诉求是宅基地价值实现路径选择的利益考量
宅基地改革牵涉国家、政府、社会、村集体、农民、村外人员等多元主体，要考虑多方参与主体的意愿，任何一方参与宅基地改革的收益一旦小于其实际成本，改革都将面临停滞甚至失败的风险。比如，涉及到宅基地有偿退出时，筹措资金的渠道有哪些？乡贤或者外来人口下乡，能否愿意承担村集体经济组织分给的义务？关于宅基地指标的置换，政府以置换多少指标为限？改革不仅涉及政府的权力调整，也涉及其他参与主体的利益再分配，尊重多元主体利益诉求是推动宅基地价值成功实现的重要考量。
4.丰富价值实现方式是宅基地产权开放下的创新性路径
宅基地价值实现必然面临交易和流动范围的限制。如果宅基地价值要充分实现，要素就要充分流动。宅基地的价值实现，要思考有关权利的可流动范围。
现有制度下，宅基地使用权的交易被严格限制，通常仅可在本集体经济组织内部流转，而且受让方要受到“一户一宅”的限制。目前，试点地区宅基地使用权的流动，已经由过去仅限于集体经济组织内部成员间的流动扩大到村与村之间，甚至是乡镇或县内一级。个别地方已经出现城市居民变通利用宅基地的案例。如四川省泸县试点允许一户或多户农户以合法的宅基地使用权入股，与社会资本合作建房，出资方在约定条件下可以获得一定年限的集体建设用地使用权。房屋建成后，农户使用的土地部分仍然登记为宅基地使用权，而出资方使用的土地部分则登记为集体建设用地，与国有土地使用权同权、同价、同能。这种方案设计，既帮助农户解决了建房资金来源的问题，又打通了非集体经济组织成员在乡村合法建房经营的渠道。需要注意的是，纵观中国土地制度的变迁，土地的自由流转极有可能导致土地兼并，故在探讨土地的自由流动时，要在促进流动和抑制兼并之间寻求平衡。
5.兼顾安全与公平是宅基地价值实现路径选择的价值考量
宅基地价值实现必须具备底线思维。法治领域改革政治性、政策性强，必须把握原则、坚守底线（习近平，2022b）。农村的房和地是应对经济困境的缓冲带，也是经济安全的重要防线。宅基地“三权分置”试点改革的重要目标是为了赋予农民更加充分的财产权益，但盘活宅基地价值到一定数量后，市场一旦饱和，改革就会遇到瓶颈。例如，民宿产业的需求与任何市场需求一样会有上限，一旦供过于求时，管理成本、房屋装修等资产折旧成本将超过收益，甚至会形成经营主体间的恶性竞争，从而造成经营风险。因此，改革进程中既要调动农户的积极性，也要考虑市场规律，运用系统思维底线思维，确保不损及农户的根本利益。本集体经济组织成员是宅基地改革的直接承受者，其组成的成员集体也是宅基地的所有权人。一项改革方案的施行，必须遵循以村民自治为核心的农村基层民主原则，尊重成员的主体地位，履行集体经济组织成员论证与表决的民主程序。
宅基地的分配公平在宅基地制度中也非常重要，地方在立法及制定政策时应遵循这一价值标准。既要考虑村集体经济组织内的公平性，更要考虑政策纵向的公平性，也即历史变革的公平性。特别是当前农村仍然残存重男轻女的观念，农村妇女的宅基地权益受到不同程度的漠视甚至侵害，有必要在宅基地未来的立法中强调宅基地分配的公平性。
三、“价值发现”和“价值实现”逻辑下的宅基地改革试点实践
从2015年启动改革试点，此轮宅基地改革已走过7年历程。各地根据本地区情况进行积极探索，积累了有益经验，改革成效良好。农村宅基地制度之前存在的问题，有的已经解决，有的尚未完全解决，有的地方还出现了新问题。想要解决这些问题，还是要回到这项改革的初衷上，客观看待改革的内在“价值发现-价值实现”逻辑。从“价值发现”来看，改革试点更关注产业价值和指标价值，相对忽视居住价值和农业生产价值。从“价值实现”来看，改革试点地区注重多元主体参与（如跨集体流转和搭建交易平台）和产权制度创新开放（如地票、房票制度），忽视了要素禀赋（内陆宅基地价值较小）、人地关系（近郊人口净流入多，难以分配宅基地）带来的内生效应和底线思维必须具备的安全观。因此，试点改革只能实现宅基地部分价值，且实现路径方法仍需进一步探索检验。
（一）部分试点“发现价值”的方法
“三权分置”改革试点以来，全国各地按照试点探索、逐步铺开的原则，主要以村为单位先行开展试点，以梳理存量为基础、以因地制宜为思路，畅通多种宅基地“价值发现”渠道，在宅基地信息调查和确权、宅基地使用权“盘活”举措、规范土地审批程序、强化监管措施、建立组织和领导机制、探索产业开发等多方面进行了积极探索。
1.梳理存量：宅基地信息调查和确权
宅基地价值发现的首要任务在于摸清底数。只有精准摸排全域资源底数后，才能界定盘活范围，明确农村土地产权归属，保障农民合法权益，因此，基础信息调查工作是宅基地改革的第一步。各试点地区通过创新手段，开展宅基地信息普查工作，厘清宅基地权属与使用状况，建立宅基地基础数据库，为价值发现打下坚实基础。
借助现代科技手段，能够有效明确界定农房和宅基地。如浙江省象山县将年用电量低于200度、用水量低于30吨判别为潜在闲置宅基地。浙江省绍兴市柯桥区开展农房信息调查，将闲置农房界定为在村集体土地上建造且产权清晰，一年以上无人居住，同时产权人又有其它居所的农民房屋。广东省陆河县农业农村局聘请第三方专业公司，第一时间启动宅基地基础信息调查，详细摸清全村宅基地数量、面积、布局、利用状况等。辽宁省大连市旅顺口区建设区级农村宅基地管理信息系统，对不动产登记审批信息系统中涉宅基地登记功能进行增补和更新。
各试点地区还通过出台规范、开展宅基地确权工作、设置土地调查专班等形式，广泛调动力量参与土地资源的梳理之中，这对于宅基地历史遗留问题的解决，一户多宅、一宅超占等占地乱象的规范具有重要意义。
2.因地制宜：探索宅基地的不同价值形式
不同地区宅基地的价值不可等量齐观，价值发现需要因地制宜。实践中，各试点地区依托本地自然和人文资源，探索了多种乡村产业的发展模式。
一是乡村民宿产业集群发展，统筹整合古村落古民居资源。乡村旅游资源的开发利用是宅基地价值发现的有利窗口。对于旅游文化资源较为丰富的地区，不少已探索整合打造民宿产业集群的宅基地价值实现路径，破除宅基地布局零散、利用难度大等问题，将宅基地“变废为宝”，既壮大了乡村集体经济力量，又能带动农户创业增收，助力实现共同富裕。其中，浙江省绍兴市柯桥区以乡村民宿产业为切入口，统一利用闲置农房，对古民居统筹整合、规划和修缮，打造民宿群，将闲置农房盘活与传统文化传承、传统古村落保护相结合。广东省陆河县深入挖掘客家传统乡土文化，以“旧农宅改造＋新乡土建筑”方式打造精品乡村民宿。浙江省舟山市推动民宿集群发展，打造“离岛微度假目的地”，培育摄影工作室、船型酒吧、日落餐厅和漫作集合店等业态，嵊泗县嵊山镇引入建筑设计师、视觉艺术达人、大学教师开发“山乘小墅”等一批文创民宿，带活片区民宿生态圈。
二是发展特色农业，充分挖掘宅基地的生产价值。特色农业、景观农业的发展是一二三产业融合发展的先进代表，而将宅基地资源与特色农业结合发掘宅基地价值，更具有广泛的适应性。广东省陆河县将传统种植业升级为集休闲观光和农事体验为一体的复合农业，搭建电商平台推动农产品加工销售。浙江省舟山市用“农房+”产业带动本地渔农产品和土特产品的销售。民宿业主通过线上平台发展游客客户群，销售舟山梭子蟹、带鱼、嵊泗贻贝、晚稻杨梅、登步黄金瓜等渔农土特产品，通过直播带货、农旅融合、农村电商等方式，联动周边农户。
三是建设乡居式养老服务综合体，充分发挥宅基地的生活资料价值，体现居住保障属性。随着人口老龄化的加剧，未来农村对医疗、养老与福祉服务等的需求正井喷式上升。通过宅基地的调整置换，为农村老人提供乡居式养老服务，应成为宅基地价值发现的重要思路。比如，浙江省绍兴市柯桥区将闲置农房打造成养老服务综合体，配套建设养老服务设施，既确保本村养老需求，又吸引了社会人群满足老龄化需求。浙江省嵊泗县五龙乡黄沙村利用闲置农房“院落优改”建成示范型居家养老服务中心。
此外，各地试点改革的重头还有指标价值，即以宅基地置换建设用地指标。试点地区往往寄希望于通过农村宅基地整合利用的方式获取建设用地指标。如浙江温岭“房票”凭证法。“房票”用来明确宅基地使用权退出补偿应得权益，并作为核定农户申请建房资格和面积的主要依据。在滨海镇滨兴村，闲置宅基地户主在拆除原有住宅后，由村集体与户主签订协议，保留“房票”凭证，可享受征地拆迁等优惠政策，腾出的建设用地指标全部用于保障农民新增建房需求。如在不占用建设用地指标的前提下，通过盘活闲置宅基地资源，结合旧村居改造，“蚂蚁搬家”式边拆边建；按照“多处变一处、小块变大块”原则，探索农村土地功能区块集成分离制度，将农村道路、田地、宅基地等细碎化土地“化零为整”、合理利用等。
（二）部分试点“实现价值”的方法
科学地发现价值到实现价值是试点地区推进改革的理性举措。在价值实现上，试点地区重点从多元主体参与（如搭建交易平台、探索多元化的盘活模式）、创新产权制度（如地票、房票制度）以及资格权的权能实现形式等方面进行有益的探索与实践。
1.从多元主体参与的角度实现价值
一是搭建宅基地交易流转平台。农村宅基地市场存在较为严重的信息不对称问题，外来资本对于宅基地情况缺乏了解，农户缺乏对外展示和宣传的渠道，使得宅基地市场交易范围较小，价值实现广度极为有限。为此，多地政府组织指导筹建宅基地交易信息与流转平台，增进交易方之间的信息沟通与信任，助推宅基地价值实现。例如，浙江省绍兴市柯桥区举办闲置农房推介会，搭建乡愁网、闲置农房使用权流转平台。浙江省象山县与浙江臻善科技股份有限公司合作开发了“农村闲置宅基地盘活应用系统”。福建省建瓯市借助“生态银行”、股份合作社等经营模式，搭建农村宅基地交易流转平台，探索宅基地使用权转让、租赁、入股、合作、置换等机制。江苏省昆山市运用区块链技术推进闲置宅基地流转线上交易。
二是探索多元化的盘活模式。宅基地使用主体欠缺多元性是制约宅基地价值实现的重要难题。一方面，现行制度下宅基地仅限在本集体经济组织范围内交易，缺少向本集体经济组织成员以外流转的渠道；另一方面，宅基地利用方式缺乏创新，利用形式单一、盘活路径相似。但实际上，随着乡村振兴战略的深入实施，未来农村宅基地应用范围与利用领域、参与主体也应逐渐多元，应充分发挥土地要素支撑乡村产业发展的重要作用，更大限度地丰富宅基地价值实现模式。如辽宁省大连市旅顺口区探索“宅改+文旅+研学+乡村振兴学院”“宅改综合整治+集体建设用地入市”等模式。浙江省舟山市探索“合作开发”“集体收储”“院落优改”等模式，形成“国资+集体+农户”“社会资本+农户”“集体+农户”“农创客+农户”4种主体开发模式。
2.从产权开放的路径实现价值
在产权制度创新方面，试点实践在积极保障农民住房权利的前提下，探索了两种产权开放制度。一是跨集体流转。回应当前需求，探索拓展财产权利流转边界将帮助农村居民盘活宅基地资源、提高经济收入。例如福建省建瓯市有偿收回闲置土地资源进行收储盘活、出台《建瓯市乡村人口进城购房优惠实施办法》，鼓励退出闲置宅基地、探索跨集体流转宅基地。江苏省泗阳县对于尚未实施农房改善或无存量建设用地的村庄，允许将农民安置到外村，通过公开竞价的方式跨村购房或建房等。二是“地票”“房票”制度。转换用地空间的方式将一定程度地让农民共享发展带来的收益。比如江苏省泗阳县实行宅基地退出补偿“地票”制度和闲置农房流转盘活“房票”制度，制定《农村宅基地地票管理暂行办法》《农村闲置农房房票管理暂行办法》，引导农民自愿有偿退出闲置宅基地。又比如广东省南雄市古市镇窑塘村探索建立“地票登记、土地入股、按比分红、有偿退出”的宅基地增值收益分配模式，积极推进闲置宅基地拆旧复垦。
3.探索资格权的实现形式
关于“三权”的争议主要在于“资格权”的产权属性和权能安排。学术界和实务界对宅基地“资格权”的产权属性开展了诸多探讨，但至今尚未达成统一认识。从试点改革看，在实现价值的过程中，不同地区对资格权的权能安排亦有所区别。如在义乌，其“资格权”的本质是兑换财产权利的资格，农户的“资格权”可以转换为货币或优惠购买城市郊区的房产，将农村应该有但是现在没有的宅基地指标变换为城市的建设用地指标。义乌并没有增加宅基地供给，只是变通了土地管理制度，通过提高城郊的建设用地容积率以解决人地矛盾。在宁夏贺兰县，“资格权”主要解决农户退出宅基地后的生存保障问题。村集体经济组织向闲置农房的所有权人提出集中收储请求，农户可以退出宅基地，并由此取得一定额度的补偿或者日后再次申请宅基地的权利，即 “资格权”。在安徽黄山市个别地区，探索了农户宅基地使用权入股，将农户宅基地及房屋翻建改造，确定宅基地“资格权”，但不确定具体使用权及房屋所有权，在这种“确权不确地”模式下，农户通过其“资格权”获得分红，实现宅基地使用权收益。
宅基地“三权分置”改革试点具有特殊性。比如，义乌作为宅基地“三权分置”“发源地”，商品经济极为发达，其改革成效是多年积累的结果，这种极具区域特色的政策若要施之于全国，效果如何有待试点实践的进一步检验。同时，前述三种宅基地“资格权”在本质上均具有福利保障属性，宅基地“资格权”权利主体可视为与有资格分配宅基地的集体经济组织成员身份绑定，按人认定，按户分配。从更宽泛的角度上来看，在不同的情境下，“资格权”可能具备不一样的表现方式，其内涵取决于我们采取何种宅基地改革方案。未来，随着宅基地改革的推进，宅基地“资格权”可能表现出更加丰富的内涵。不过，不管其表现形式如何，宅基地“资格权”均应属于集体经济组织成员权的下位概念。
（三）试点实践存在的问题
目前，我国宅基地试点实践一定程度上还存在忽视要素禀赋（内陆宅基地价值较小）、人地关系（近郊人口流动大，难以分配宅基地）和缺乏底线思维等问题，导致宅基地的居住价值和农业生产价值以及宅基地金融抵押往往难以实现。
1.居住价值和农业生产价值的危机
不少试点地区只关注宅基地产业价值和指标价值的实现，导致了宅基地居住价值和农业生产价值危机。在直接退出宅基地使用权的这种盘活方式中，农户将面临永远失去宅基地的风险。在农户仍然保持集体经济组织成员身份的情形下，有的试点地区为这类农户提供选择保留宅基地“资格权”的选项，但代价为在退出宅基地时暂不领取宅基地使用权部分的相应对价。上述农户未来若选择返回农村居住，可向集体经济组织再次申请宅基地。以浙江省绍兴市柯桥区为例，柯桥区以乡村民宿产业为切入口，鼓励有一定经济实力的村集体采用“回购”“返租”“入股”等方式统一利用闲置农房，带动区域特色产品产销、休闲旅游、健康养生、文化体验等多业态融合发展，形成“民宿+”产业体系。“三权分置”改革或可为闲置农房的农户扫除后顾之忧，从而促进宅基地产业发展价值的实现。
但是，指标置换下的村庄集聚、农民上楼主要依靠城乡增减挂钩体系完成，跟“三权分置”没有直接关系。一旦土地都被置换走了，村庄再无新增建设用地，村民的“资格权”将无法实现。在进行指标置换过程中要有长远目光，不能只看到短期利益。对于某一村庄来说，村庄本身的宅基地也是有限的，一旦村庄内部闲置宅基地都被复垦，置换出建设用地指标并交易出去，那么在现有土地规划制度下，该村庄的建设用地很可能“只减不增”。这不但会导致村内无法审批新的宅基地，使宅基地制度名存实亡，还会一定程度上缩减当地农村的未来发展空间。
2.金融抵押难以实现
宅基地使用权以及农房所有权抵押一直是宅基地试点改革的重要内容，但是在实践中却很难推进。如果以宅基地使用权和农房所有权进行抵押，那么当债权到期，债务人无法偿还债务时，需要对二者进行拍卖，用其收益偿还债务，农户将面临失去宅基地的风险。如果将宅基地范围限制在本集体经济组织内部，农民住房财产权的抵押价值可能会偏低，无法充分实现宅基地的金融抵押功能；若将其受让范围扩展至非集体经济组织成员，就等于为非集体经济组织成员利用宅基地打开了一个新的渠道，在宅基地使用权无限期的背景下，这种安排将减损宅基地保障功能。
在实践中，部分试点地区探索了宅基地有限抵押制度。例如，浙江省象山县适度放活宅基地使用权，探索“三权分置”登记颁证，增强投资人信心。当宅基地和农房使用权流转时，农户和流转对象可以凭借“流转协议”申请变更登记，并分别获得不动产权证书。农户的权利类型登记为宅基地“资格权”和房屋所有权，流转对象的权利类型则登记为宅基地使用经营权和房屋使用经营权。流转受让人在一定条件下还可将其使用经营权进行再次流转和抵押融资（如申请“旅游贷”“民宿贷”等）。这种抵押的抵押客体是一定期限的宅基地使用权的“预期收益”，并不会导致农户永久失地，也是一种价值实现的方式，但仍需要进一步考察和探索。
四、制度赋能：推进宅基地制度改革的若干建议
从宅基地“三权分置”改革试点经验来看，不同试点实践探索形成了一些区域性的短期的制度。要全面客观看待相关试点探索，充分肯定改革对于宅基地价值发现与价值实现的重要意义，并持续深入推动相关改革；同时，除了短期制度外，宅基地相关改革还应推动中期制度、长期制度的形成。在未来的宅基地制度改革中，要进一步结合乡村振兴、乡村治理、共同富裕等大背景，围绕宅基地价值的发现与实现，作出更为全面的部署。
（一）充分给予地方灵活制定宅基地政策的空间
未来宅基地制度改革仍然具有广阔的探索空间，可以考虑通过完善宅基地管理办法，尽量给予地方制定适合本地宅基地政策的权力，多一些授权性规则，少一些义务性规则。如鼓励地方依据实际情况，进一步探索“三权”的内涵和外延，明确宅基地以及闲置农房的各个权利主体，以地方立法方式明晰农民房地财产权的交易方式和交易期限等问题，为农民住房财产权提供稳定的交易预期。通过营造良好的司法政策和法律制度环境，让“国企敢干、民企敢闯、外企敢投”，农民敢流转，政府敢支持。
按照当前法律规定，宅基地流转的最长期限为二十年，而将宅基地用于产业发展时，通常需要投入较高的翻新改造成本，较短期限实际上不利于引入长期投资。可以说，这种产权安排一定程度上限制了宅基地的增值空间。再如，对于宅基地面积控制标准的规定，实践中不同地区的需求和供给差异很大，宅基地面积标准可以授权各省、自治区、直辖市，让其根据不同地域类型、人均耕地资源、人口密度、农村生产生活习惯等因素制定。对于何为“一户”以及何时“分户”，也应该给予地方决定的权力。考虑到这类规则强烈的地方性，在依法保护农户权益的前提下，建议这一权力甚至可以交给基层乡镇或集体经济组织。
（二）将宅基地改革与农村治理紧密结合
乡村文明是中华民族文明史的主体，村庄是这种文明的载体，耕读文明是我们的软实力（习近平，2022c）。从北京宋庄小堡村和北沟村的案例可见，乡村生态文明建设、村风村貌营造以及社会主义核心价值观在村庄中的推广具有重要意义，宅基地改革应与农村治理紧密配合。一方面，应大力推动村庄乡风文明建设，推动农村文化教育、医疗卫生等事业发展，改进农村基本公共服务；弘扬社会主义核心价值观，传承遵规守约、尊老爱幼、邻里互助、诚实守信等乡村优良习俗，努力实现乡村传统文化与现代文明的结合。另一方面，为促进农村治理，要进一步完善村庄治理体系；完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的当代乡村社会治理体制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系；保证乡村社会充满活力、和谐有序。
（三）有效畅通非集体经济组织成员投资利用宅基地的渠道
党的二十大报告指出，要深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益，保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让（习近平，2022a）。这表明，包括宅基地在内的农村土地权益的流转自由度将得到进一步扩展。未来，关于如何放活宅基地使用权，建议朝着畅通非集体经济组织成员投资利用宅基地的渠道这一方向展开。第一，从宅基地制度本身来看，给予非集体经济组织成员投资利用宅基地的合法渠道，可以促进宅基地资源的有效利用，有效避免目前的“空心村”问题。第二，从更宏观的角度上来看，多让城里人下乡，有助于盘活乡村资源，也有助于乡村振兴和共同富裕的实现。
（四）切实保障集体经济组织成员权益
习近平总书记指出，凡是涉及农民基本权益、牵一发而动全身的事情，必须看准了再改，保持历史耐心（习近平，2022d）。畅通非集体经济组织成员提供投资利用宅基地的合法渠道固然重要，但是考虑到宅基地具有福利属性的本质特征以及其承担的社会责任，这一改革必须以集体经济组织成员的权益得到充分保障为前提。一是宅基地改革必须充分尊重集体经济组织成员的意愿。改革方案的施行必须征求集体经济组织成员的同意，不能不顾集体经济组织成员的意见而机械地照搬局部地区、个别地区的宅基地改革经验。二是宅基地改革需要兼顾改革的可逆性。经宅基地改革、农户失去对宅基地使用权的占有后，仍具有重新获得保障的权利。如农户只将宅基地以及农房出租，等租期经过，即可重新取得对宅基地使用权的占有，不需要额外赋予其新的权利。三是合理界定农户和集体经济组织对闲置宅基地盘活收益的分配比例，并向农户倾斜，以使农户可以直接享受改革红利，切实增加农户的财产性收益。
（五）合理把握制度改革与制度延续的关系
宅基地改革是一项复杂且长期的任务。“三权分置”作为改革的构成部分，为宅基地价值的发现与实现提供了重要契机和窗口。但是，宅基地制度并非孤立的制度，需要保持其与农村其他制度体系相协调。在未来宅基地制度立法中，要把握好当前改革与制度延续之间的关系。
一是考虑到我国农村社会福利保障体系仍不完善，在未来的相当长的一段时间内，宅基地制度仍然承担着社会保障的重要职能。宅基地的居住价值是极为重要的一个价值发现维度，不宜一味片面追求宅基地的财产价值。为了更加充分地保障农户的权益，宅基地“资格权”的实现还需要配套多元化的住房保障制度，诸如“一户一宅”“无偿取得”等规则，原则上应当继续保持，这也是以宅基地改革促进共同富裕的必然要求。在未来宅基地改革中，建议妥善处理新增集体经济组织成员宅基地权利的实现问题。在“人多地少”的地区，及时考虑以货币补贴或者其他方式实现农户的住房福利。此外，宅基地继承、宅基地抵押等问题目前在实践中也受到广泛关注，应进一步探索。
二是顾及宅基地制度改革与整体土地制度之间的关系。农村的社会制度、经济制度都建立在现有土地制度之上（陈锡文，2016）。要将宅基地制度改革放在农村土地整体制度的框架当中去思考，综合考虑集体经营性建设用地制度、土地管理制度、土地承包制度等相关土地制度。目前，一些宅基地改革试点地区采取的建设用地指标置换的方案，就是通过调整土地规划，打通城市建设用地和农村宅基地之间界限的一种尝试。不过，这一方案虽然短时间内解决了土地利用率不高的问题，但也减少了本集体经济组织的建设用地指标，可能会给宅基地制度的延续造成一定隐患。对此，建议进一步深化城市土地管理制度改革，对建设用地管理制度进行系统性调整，兼顾政策激励性与协调性。
三是将宅基地改革与社会经济波动相关联。社会和经济条件的波动变化显著影响着宅基地改革进程。宅基地改革过程中，新的挑战和机遇不断涌现，改革方案需要建立在社会环境的最新动态以及农民的最新需求之上，才能最大限度地保护农民权益。比如，在全国经济下行压力较大时，宅基地改革的目标和动力都会随之改变。我们之前可能更注重宅基地的投资价值，但是现在可能更注重宅基地的居住保障价值。宅基地改革不能刻舟求剑，不能用经济形势好的时候的思路、动力、逻辑来推导经济下行时改革的需求。反之亦然。
五、结语
习近平（2022c）总书记指出，农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进宅基地作为保障农民基本居住需求的特殊用地安排。宅基地改革和乡村振兴都应以探索中国式现代化道路为奋斗目标，调动人的积极性，实现资源的人尽其才，地尽其力。宅基地改革不仅是资源要素配置经济制度的改革，也是一项基础治理制度的改革。在“价值发现—价值实现”的逻辑中，改革并非以实现某一个价值为目标，而是要在多元价值中进行抉择，并考虑不同目标之间的冲突，目标与举措是否协调等。
从试点反馈来看，宅基地“三权分置”的探索取得了阶段性的成就，部分地区依据其地理区位、历史文化传统，结合中央与地方的政策充分发掘了宅基地的价值，并以恰当的方式将之实现。同时，各地在进行宅基地改革时，不仅仅把宅基地当作一个资源要素予以盘活，也注重维持宅基地制度的福利属性，较为妥善地保障了集体经济组织成员的权益。可见，实践中的宅基地完全可以同时兼备福利和财产的功能。宅基地的价值实现暂时没有可供不同区域直接复制的经验标准，因而在短时间内亦将难以找到“最大公约数”以支持全国人大的立法活动。
在进一步深化宅基地“三权分置”改革乃至进入新阶段的改革期后，应始终坚持和巩固农村土地集体所有制，从制度变迁历史中汲取经验和养分，从试点成果中反思得与失，依托“价值发现—价值实现”的理论框架，更加注重保护集体经济组织的成员权益，合理把握宅基地改革与乡村治理现代化之间的衔接关系。
文章刊发：
孙晓勇：《宅基地改革：制度逻辑、价值发现与价值实现》，《管理世界》，2023年第1期，第116~127、137页。
转自：“经管学术联盟”微信公众号
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