导读
公共治理过程无不是公共领域中不同的利益主体之间的协调和制衡，任何事前看似完美的机制设计可能因为环境的变化而事与愿违。奥斯特罗姆在探索公共事物治理模式的过程中，发现自主治理以及治理模式多元化至关重要。奥斯特罗姆在自主治理理论基础上延伸的多中心理论以及经验支撑的理论框架构架，可帮助解答什么制度才能促进公共治理更加有效，并促进社会的可持续发展。实践过程中不同利益集团的竞争和博弈演化而成的治理模式对我国面临的社会治理和城市管理问题具有借鉴价值。
作者张克中，发表于2009年第6期《政治学研究》，有所删减。
一
自主治理：突破国家与市场非此即彼的二分法
1．公共池塘资源治理理论
早在古希腊时期，亚里士多德就曾指出，凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共事物。哈丁提出的“公用地悲剧”就成为刻画资源和环境退化的一个重要术语，传统的集体行动理论认为“公共地悲剧”、“囚徒困境”、“集体行动困境”是难以避免的。经济学家提出的解决方案不是市场的私有化就是政府的国有化。但是市场追逐自利的原则不能解决一切问题，政府管理又往往会出现信息不对称、效率低下等问题。奥斯特罗姆教授从研究五千多个小规模公共池塘资源案例出发，应用制度分析与经验分析的方法，证明了政府与市场之外的第三条道路的存在，即公共池塘资源的共享者们可通过“自组织”有效地自主治理，因而，在“公有”和“私有”之间存在着一种治理模式，也就是公共池塘资源自主组织和自主治理。
公共池塘资源是一种人们共同使用整个资源系统而分别享用资源收益的公共资源，它具有非排他性和竞争性特征，诸如地下水、渔场、牧场、石油等，从更大的范围上看，空气和海洋也属于公共池塘资源。从物品的属性界定，公共池塘资源就像一个向任何人开放的池塘中的水，谁都可以去取，但水一旦为谁所取得，水就变成为私人拥有、私人享用的物品，这种水就是奥斯特罗姆所指的公共池塘资源。
现实中公共池塘资源的退化和逐步的枯竭，归根到底应该归结为集体行动难以协调的问题。公共池塘资源治理就是解决集体行动困境之道，研究如何消除个人理性致使集体的非理性而导致的“公用地悲剧”，实现理性个人进行互惠的交换与合作、进行合理的博弈以促进“公用地繁荣”。为此，奥斯特罗姆在摈弃企业理论和国家理论的基础上开发出自主组织和自主治理理论以解决集体行动逻辑。人们通过相互交流和博弈，常常能够找到解决“公用地悲剧”的制度安排，能够使所有人面对搭便车、规避责任或者其他机会主义行为诱惑时取得持久的共同利益。而且，这类制度安排既不需要像有些经济学家所主张的那种政府管制，也不需要把共同资源私有化！
2．自主治理理论的核心内容
自主治理理论的中心内容是研究一群相互依赖的行动人怎样才能把自己组织起来，实现公共资源的有效管理。
（1）影响理性个人策略选择的内部变量
奥斯特罗姆在研究这个问题的时候，同样采取了理性人假设。但是，她探讨的理性人并非像传统集体行动理论者所认为的完全理性，她认为理性人行为策略受到四个内部变量的影响，这四个变量分别是预期收益、预期成本、内在规范和贴现率。
人们选择的策略会共同与外部世界产生结果，并影响未来对行动收益和成本的预期。个人所具有的内在规范的类型受到处于特定环境中其他人的共有规范的影响。如果这一规范成为与他人共享的规范，那么采取被其他人认为是错误的行为所要受到的社会非议，从而会对他形成制约。贴现率受个人所处的自然和经济保障程度的影响，对未来收益的较低预期导致较高的未来收益贴现率，如果其他人给予未来较高的贴现率，那么他也会这么做，贴现率亦与地方社区人们在比较未来与当前的相对重要性时所共有的一般规范的影响。奥斯特罗姆的理性人策略乃预期收益大于预期成本的策略。收益、成本、共有规范、机会都是影响个人决策选择的总和变量，但在现实中，这些内部的、内生的、主观的总和变量很难有准确的汇总方法。因此，判断理性个人的策略选择应把重点放在影响总和变量的可以观察的环境变量及其环境变量组合上。
（2）自主治理的三个难题
制度供给、可信承诺和相互监督。任何面临集体行动困境的一群人都需要解决三个难题。
第一个难题是制度供给难题，即由谁来设计自主组织的制度，或者说什么人有足够的动力和动机建立组织。自主组织理论是怎样解决制度供给难题的呢？奥斯特罗姆认为，在公共池塘资源系统中，只要人们经常不断沟通、相互交往，那么他们就有可能知道谁是值得信任的，他们的行为将会对其他人产生什么影响。当人们在这样的环境中居住了相当长的时间，有了共同的行为准则和互惠的处事模式，他们就拥有了为解决公共池塘资源使用困境而建立制度安排的社会资本。通过建立信任和社群观念，在拥有了这些社会资本的基础上来解决新制度供给的问题。当然，一个新制度的形成并不会一蹴而就，而且制度本身也处于不断变化之中。因此，制度起源和制度变革交织在一起，两者共同组成了统一的制度变迁。自主组织和自主治理的制度供给是一个渐进、连续和自主转化的过程。
第二个难题是可信承诺问题。在制度供给得到圆满的解决后，如何规避公共池塘资源使用者搭便车、逃避责任和各种机会主义诱惑呢？这就涉及到可信承诺的问题。“你遵守，我就遵守”真的能够实现吗？奥斯特罗姆摈弃了经常用到的外部强制作为解决承诺问题的方法，让公共池塘资源使用者通过自我激励去监督人们的活动、实施制裁以保持对规则的遵守。为此，奥斯特罗姆列出了五项准则使得可信承诺得以真正有效地实现，这五项准则是:规定有权使用公共池塘资源的一组占用者;考虑公共池塘资源的特殊性质和公共池塘资源占用者所在社区的特殊性质；全部规则或至少部分规则由当地的占用者设计；规则的执行情况由对当地占用者负责的人进行监督;采用分级惩罚对违规者进行制裁。
第三个难题是相互监督的难题。没有监督，就不可能有可信承诺；没有可信承诺，就没有提出新制度、新规则的动机。监督至关重要，但第三方的监督并非就是唯一途径。奥斯特罗姆认为，只要人们对遵守规则做出了权变的策略承诺，就会产生监督他人的动机，以使自己确信大多数人都是遵守规则的。自主治理的成功案例表明，许多自治组织设计的治理规则既増强了组织成员进行相互监督的积极性，又降低了监督成本。而且，监督一组规则实施情况的成本和收益，并不独立于所采用的这组特定的规则本身。监督成了人们实施规则、进行自主治理的副产品，因此，不必付出太多其他额外成本。所有这些，使自主组织内部的相互监督得到増强，而相互监督的増强又提高了人们对规则承诺的可信度，两者相互补充，相互促进。
二
多中心理论:解决集权与分权治理两难问题
自20世纪70年代以来，制度安排在解决公共事物治理困境、推进可持续发展方面显示了巨大力量，制度分析逐渐成为学者们对于公共经济研究的重要手段。奥斯特罗姆正是制度分析方法的创始人之一。
1．制度分析的理论框架
在早期，奥斯特罗姆把制度定义为进行博弈的规则。随后，她进一步把制度理解为一套配置收益、分配报酬的规则。她在著作《理解制度的多样性》中把制度定义为，“人们用以组织不同形式的重复而有结构的交流的规则，包括所有形式的家庭、邻里、市场、企业、体育团体、教会、私人协会以及政府间的交流”。从方法论上来讲，奥斯特罗姆是从理性选择论出发的，她首先把制度宽泛地理解为一种机制。奥斯特罗姆也十分强调非正式制度的重要性。她指出，公共池塘资源的使用规则并非只有法律上的制度，实际上，非正式的制度也可能是有效的。通过把非正式制度纳入制度分析的范围，这样就使得制度与社会资本得以联系起来，进一步拓展了制度分析的范围。
什么样的制度才能促进公共事物、进而促进社会的可持续发展成为奥斯特罗姆理论体系的智慧内核。她认为有效与公平的激励制度是基础设施可持续发展的根本，但是，这种制度的建构是难度甚大的社会工程。在这方面，奥斯特罗姆及其同事在长期研究的基础上提出了一整套制度分析理论。基础设施开发与维护同一个社会的可持续发展具有密切关系。基础设施不仅仅限于物质基础设施，物质基础设施是发展的重要条件，社会基础设施也是可持续发展的保障，而社会基础设施由制度构成，制度就是人及其规律性和重复性的互动模式，它使投入转化为产出。
在发达国家，物质基础设施之所以能够支持可持续发展，其关键在于有适应于发展现代工业经济所需要的社会基础设施。在发展中国家，现有制度主要用于支持农业经济的生存，将来所需要的则是完全不同的制度。奥斯特罗姆正是以基础设施作为研究基点进行深刻的制度分析，提出了对可持续发展具有重大意义的制度分析的理论框架。该理论主要包括对基础设施这种普遍性公共物品的开发与发展所涉及的三个主要因素的分析:物品的属性分析、人的属性分析和制度绩效的评价标准。
奥斯特罗姆的制度分析理论对于人的属性分析是一种复杂的人性理论，人们作出特定的行 为，既取决于人本身的属性又取决于其所处的环境。奥斯特罗姆认为，人所面临的环境是复杂的，因此，人是有限理性的。个人在特定环境下的策略选择取决于其如何考察并权衡各种策略的 收益和成本及它们的可能结果。这些因素需要提供用于规范行为的适当制度安排。
2．多中心理论
多中心理论是由埃莉诺•奥斯特罗姆和文森特•奥斯特罗姆夫妇在波兰学者迈克尔•波兰尼的多中心秩序（PolycentricOrder)基础上共同创立的。奥斯特罗姆认为集权制和分权制作为过去经常用到的两种制度安排有无法克服的缺陷，如集权制増加管理过程的信息成本和策略成本，并容易滋生寻租与腐败;分权制则难以避免制度的缺失和规避责任。正是为了解决这两种单中心制度安排所无法解决的“一收就死，一放就乱”的两难选择格局，她提出了多中心治理概念，建立了多中心的制度安排。
所谓多中心理论，便是行为单位既会独立自由地追求自己的利益（即传统的市场行为)，又会相互协调合作（自主治理）。所有的公共当局具有有限但独立的官方地位，没有任何个人或群体作为最终的或全能的权威凌驾于法律之上。这样它就打破了单中心制度中最高权威只有一个的权力格局，形成了一个由多个权力中心组成的治理网络。多中心理论的核心在于因地制宜，主张采用分级、分层、分段的多样性制度安排，主张政府、市场和社区间的协调与合作。该理论指出“通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的‘多层级政府安排’具有权力分散和交叠管辖的特征，多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大程度上遏制集体行动中的机会主义，实现公共利益的持续发展。”也就是说，在公共领域存在另一只“看不见的手”，即在市场秩序与国家主权秩序之外的多中心秩序。
奥斯特罗姆指出，在基础设施等公共事物持续发展的制度选择中，多中心制度安排既保留了集权制度安排的一些优势，还同时増加了其他优势，是促进公共事物可持续发展的源泉。多中心治理在传统治理理论基础上丰富了公共治理的理论和方法。与传统的治理理论相比，多中心治理具有主要有三大特点：
一是选择的多样性；“多中心治理结构为公民提供机会组建许多个治理当局”;
二是多中心治理可以克服搭便车行为。传统的公共理论认为，由于存在搭便车行为，理性个人自发提供的公共物品往往是不足的，由此造成了政府公共部门便是提供公共服务或公共物品的必然选择的错觉。其实，“政府失灵”的存在使公共服务的供给缺乏效率。多中心治理体制和公共服务体系有助于“维持社群所偏好的事务状态”，通过多层级、多样化的公共控制将外在效应事务治理内部化，通过将服务或产品打包提高经济效益，这样的公共治理就具有私人治理相似的性质，大大减少了搭便车之类的公共困境;
第三，形成合理的决策机制。多中心强调决策中心下移，面向地方和基层的决策及控制在多层次展开，微观的个人决策以集体的和宪政层次的决策为基础，而集体的和宪政层次的决策需要尊重受其影响的大多数的意见，吸收和鼓励基层组织和公民参与。它的合理性在于有效利用地方性的时间、地点信息作出合理的决策，増强了公共决策的有效性。
三
适应性治理理论：复杂系统中可持续发展的治理之道
在当前，很多公共事物的治理环境日趋复杂和多变，用于治理公共事物的理想环境越来越少。适应性治理正是针对复杂系统中公共事物的治理设计的，它对于公共资源的可持续利用有重要的意义。
适应性治理，也可称为灵活性治理，它的制度安排有较大的灵活性，可以随着组织规模、自然 环境、社会系统等因素的变化而随之变化。但是，怎样才能找到最合适的，与当地的生态环境、人文环境、政治、法律等相匹配的适应性治理制度安排呢？奥斯特罗姆提出了用于适应性治理所必 须具备的八个条件：
（1）信息的提供。全面的、优质的信息是公共资源管理的基础；
（2）冲突的解 决。各个利益集团的权力、观念以及偏好的差异使得在公共资源的选择中冲突不可避免。冲突 的解决对于资源管理制度而言与资源本身是同等重要的；
（3）服从规则的引导。服从规则是资 源可持续利用的必要条件。对不服从规则的使用者进行惩罚和制裁，以及为服从规则者创造激励机制都十分重要；
（4）基础设施的提供。除了物质基础设施之外社会基础设施也不能忽视；
（5）为变化做准备。环境资源、社会系统以及思想观念都在变化，要求我们的治理制度具有可塑性；
（6）谨慎的分析。科学家、资源使用者、利益集团进行良好的对话，对人类与环境系统进行认 真慎重地分析很重要。这不但可以提高信息的质量而且有利于社会资本的建立；
（7）保护。对于十分脆弱的自然资源、环境等公共资源应以保护区的形式加以保护；
（8）制度的多样性。综合 使用政府、市场以及社区自主治理等多种类型的制度安排这有利于増强信息、改变激励、加强监 督和规则的服从。
我们习惯认为，推进社会进步寄希望于制度安排。但是，良好的制度如何形成呢？谁来安排这样的制度呢？是谁对制度缺失负责呢？公共资源治理不能简单地在国有化和私有化之间进行非此即彼的简单选择，奥斯特罗姆就是一个执著的具体问题具体分析的研究者，在经验中寻找有效的治理之道。
中国既是发展中国家，也是正在改革国家，体制改革和社会发展的问题交织在一起，互相制约，体现了中国问题的特殊性和艰巨性。在新的历史时期，中国需要在自上而下的治理模式中嵌入社区自主治理的自下而上的治理模式，重塑政府权能以转向服务型政府，引导社会自治的职能，推进服务型政府改革，通过政府让利于市场、放权给社会，建立政府、市场和社区三者有机协调配合的“新三元治理结构”，从而形成竞争、命令与合作的治理模式，构建官（政府）、民（社区）、商（市场）携手共进的和谐社会。
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