区域教育综合改革是随着我国社会政治、经济、文化及教育发展变化而出现的教育改革的主要形态。区域教育综合改革对解决区域教育发展“深水区”问题、凸显区域教育发展特色、提升区域教育质量水平具有重要作用。梳理区域教育综合改革发展历程，厘清内涵要义，探讨发展路径，有助于更好地促进区域教育综合改革质量的提升。
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区域教育综合改革的历史进程
（一）区域教育综合改革起步阶段
区域教育综合改革起步阶段以 20 世纪八九十年代推进的“农村教育综合改革”与“城市教育综合改革”为主要标志。1985 年，《关于教育体制改革的决定》强调，加快教育事业的发展，要承认全国各省市区之间经济文化发展的不平衡性，并强调要鼓励一部分地区先发展起来。这是中央文件正式明确发展区域教育的意蕴。我国农村教育综合改革实验始于 1987 年“河北省农村教育改革实验区”的建立。1988 年，经国务院批准在全国实行“燎原计划”。1989 年，国家教委决定将实施“燎原计划”的 100 多个县设立为农村教育综合改革实验区，通过实验区推动全国农村教育综合改革。1990年，《全国农村教育综合改革实验区工作指导纲要（试行）》印发，从指导思想与原则、目标与任务、措施条件等方面对农村教育综合改革作出了规定。1993 年，中共中央国务院指出，要积极推进农村教育综合改革。1995 年，《关于深入推进农村教育综合改革的意见》颁布，从提高认识、调整结构等方面要求进一步深化农村教育综合改革。至 20 世纪末期，农村教育综合改革在实施科教兴国战略后逐渐达到高潮。
国家教委同步开展城市教育综合改革。1987 年，以国家教委在湖北沙市召开中等城市办学方向研讨会为标志，在沈阳、无锡、沙市等 20 个大中城市陆续开展教育综合改革试点。为了更好地推进城市教育综合改革，国家教委先后在沈阳、佳木斯、常州、自贡、江门、绍兴、芜湖、长沙等城市召开教育综合改革会议，促进了城市教育综合改革的快速发展。至 1992 年，全国城市教育综合改革试点城市已扩展到 102 个。1997 年，《关于进一步推进城市教育综合改革的若干意见》颁布，从指导思想和目标、主要工作以及组织保障等方面对城市教育综合改革作了全面部署。1999 年，中共中央国务院强调，要继续推进城市教育综合改革。2000 年，教育部提出“四个突破”和“四个率先”的改革目标和重点任务，对新世纪我国城市教育事业的改革和发展产生了重要影响。
（二）区域教育综合改革拓展阶段
区域教育综合改革拓展阶段以新世纪以来推进的统筹城乡教育综合改革为主要标志。2002 年中共十六大提出， “统筹城乡经济社会发展”。“城乡统筹”成为这一阶段经济社会发展的主要特征。2003 年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》指出，“加大城市对农村教育的支持和服务，促进城市和农村教育协调发展”。区域教育综合改革开始强调城乡协调问题。2007 年中共十七大强调， “必须坚持统筹兼顾。……统筹城乡发展、区域发展”，要“优化教育结构，促进义务教育均衡发展”。这种以“城乡统筹”为根本方法的科学发展思想逐步渗入到区域教育综合改革之中。2010 年中共中央国务院强调，“统筹管理义务教育，推进城乡义务教育均衡发展”。“统筹推进教育综合改革，促进教育区域协作。支持和督促市（地）、县级政府履行职责，发展管理好当地各类教育。”在“城乡统筹”经济社会发展背景下，各地不断开展城乡统筹教育改革实验，2008年和 2009 年教育部先后与重庆市和四川省成都市政府签署《建设国家统筹城乡教育综合改革试验区战略合作协议》《共建统筹城乡教育综合改革试验区合作协议》，两地政府据此制定并实施了区域性统筹城乡教育综合改革试验实施方案，统筹城乡教育综合改革区域性实验工作有序铺开。
（三）区域教育综合改革深化阶段
区域教育综合改革深化阶段以十八大以来深化教育领域综合改革为主要标志。2012 年中共十八大提出， “深化改革是加快转变经济发展方式的关键”。“全面实施素质教育，深化教育领域综合改革”并“深化统筹”，成为这一阶段经济社会发展的主要特征。2013 年教育部在推进深化教育领域综合改革时指出，“深化教育领域综合改革，是对教育改革提出的新要求，重点在深化，关键在综合”，应“逐步缩小区域、城乡、校际差距，统筹城乡义务教育资源均衡配置”。主张用系统思维、全局意识和全球视野认识改革，以统筹兼顾的办法推进改革。2017 年中共十九大强调，“深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育”。在“深化统筹”政策影响下，各地纷纷推出区域深化教育综合改革方案。例如，2015 年广东省政府发布《广东省人民政府关于深化教育领域综合改革的实施意见》；2016 年天津市政府发布《天津市教育综合改革方案（2016-2020年）》；2016 年深圳市政府发布《深圳市深化教育领域综合改革方案（2015-2020 年）》；2017 年青岛市政府发布《青岛市教育综合改革方案（2016-2020 年）》等。一些县（区）政府也发布了深化教育综合改革实施方案，2016 年柞水县政府发布《柞水县深化教育领域综合改革实施方案（2015—2020 年）》；2018 年深圳市罗湖区政府发布 《罗湖区深化教育领域综合改革实施方案（2018-2020 年）》，等等。
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区域教育综合改革的内涵
（一）区域教育综合改革的阶段性内涵要义
区域教育综合改革从起步阶段的“城乡二元”教育综合改革，到拓展阶段的“城乡统筹”教育综合改革，再到深化阶段的“深化统筹”教育综合改革，每一个阶段都有特有的内涵实质。
起步阶段的“城乡二元”教育综合改革主要以农村与城市教育综合改革为主要内容。“农村教育综合改革就是以经济建设为中心，经济、科技、教育相结合，普教、职教、成教统筹配套，由政府牵头、各部门协助进行的农村教育改革。”“农村教育综合改革要进一步调整和优化农村教育结构，坚持‘三教统筹’和‘农科教结合’。”“ 三教统筹”及“农科教结合”是其核心要义。“城市教育综合改革要形成统筹经济、科技、教育的领导体制，部门、行业和社会组织参与教育改革、发展及管理的良好运行机制，基本配套的劳动、人事、教育制度。”教育“领导体制”“机制”“制度”改革是其核心议题。
拓展阶段的“城乡统筹”教育综合改革要求改变过去“城乡二元”对立状态，改变单一的农村教育综合改革或城市教育综合改革，统筹安排城乡教育综合改革。例如，重庆市政府在统筹城乡教育综合改革时强调，把教育摆在统筹城乡发展重中之重的战略地位，缩小城乡教育差距，促进教育公平和谐，提升教育总体水平，包括推进城乡教育布局结构改革、城乡基础教育改革、城乡职业教育改革、城乡学校教师编制制度改革、城乡教育信息资源共享机制改革、城乡教育帮扶制度和优质教育资源延伸机制改革、城乡教育经费保障机制改革等。“统筹”的是城乡之间的教育布局规划、资源配置、政策规范及体制机制等，进而实现城乡教育一体化发展。
深化阶段的“深化统筹”教育综合改革是基于城乡统筹进程中难以解决的教育体制性障碍问题而做出的重要改革。例如，天津市、青岛市及深圳市罗湖区政府在深化统筹教育综合改革时强调，要“聚焦深层次的制度瓶颈，找准改革的发力点和突破口，深化教育领域综合改革”， “实现教育重点领域、关键环节改革取得突破性进展”， “在区域教育发展关键环节、重点领域推进一系列结构性改革和原创性探索；全面提高教育质量”。可见，“深化”的是重点领域、关键环节及深层次问题，促使教育发展更加公平、更有质量。
（二）区域教育综合改革的内涵演变
1.从强调局部到构建整体
农村是一个区域，城市也是一个区域，农村教育是一个整体，城市教育也是一个整体，但相较于全国及全国的教育而言，他们就是局部与整体的关系，全国教育是整体，农村教育或城市教育即局部。在特定的历史时期及社会发展阶段，局部教育综合改革起到了积极的作用，如推进农村教育综合改革的区域，教育结构更加趋于合理，普通教育与职业教育、成人教育统筹发展得到了普遍重视，农村经济和社会发展质量水平不断提升。“通过城市教育综合改革，使城市教育改革达到一个新的广度，使政府对教育的统筹和决策达到一个新的力度，使教育体制改革达到一个新的深度，使城市教育发展达到一个新的高度。”虽然如此，这种局部的教育综合改革难以完成教育发展的整体性、系统性诉求，使得城市与乡村本来就存在的“鸿沟”进一步扩大，造成全国乃至同一区域内的城乡教育发展越来越不均等，城乡教育发展质量差距越来越大。
“城乡统筹”“一体化发展”则成为区域教育综合改革的重要诉求，“世界并无城—乡二元的事；若有什么的话，那就是城—乡连续性（urban-rural continuum）”。“未来的教育必须成为一个协调的整体，在这个整体内，社会的一切部门都从结构上统一起来。这个教育运动是不可抗拒的和不可逆转的。”2006 年教育部在推进城镇教师支援农村教育工作时强调，“推进城镇教师支援农村教育工作，是贯彻落实‘城市支持农村、工业反哺农业’重要方针的具体行动，是统筹城乡教育协调发展、优化教师资源配置、解决农村师资力量薄弱问题的重大举措，具有重要的战略意义和现实意义”。其中，蕴含着“城乡统筹”及“一体化发展”思想。
城乡教育一体化的深入发展，一些制度性瓶颈问题难以解决，使得教育改革进入了“深水区”，“深化统筹”城乡教育发展成为新时代区域教育综合改革的主要议题。教育部在深化教育领域综合改革时强调，“随着我国教育改革进入深水区、攻坚期，涉及面更广、关联度更高，破解深层次矛盾和问题难度更大”。“以破解制约教育科学发展的关键领域和薄弱环节为突破口，以加快转变教育发展方式、完善推进教育改革的体制机制为着力点，不失时机深化教育领域综合改革。”故而，区域教育综合改革在过程上经历了从城市与乡村教育综合改革的“点上建设”，到城乡统筹的“面上铺开”，再到深化统筹的“体上创新”，实现了从“点”到“面”再到“体”的整体深化。
2.从关注体系到重视指标
“体系建设”涵盖农村教育体系、城市教育体系及现代教育体系。改革开放初期，不管是农村教育还是城市教育，亟需构建起与农村及城市经济社会发展相适应的农村教育体系及城市教育体系，以便于促进农村及城市教育的快速发展。在推进农村与城市教育综合改革的政策文件中，都明确要求构建适应现代化发展需要的教育体系。这种农村与城市教育体系是一种二元分割的城乡教育体系，是与当时经济社会发展相适应的较为初级的教育体系。起步阶段，这种以“体系建设”为主要内容的区域教育综合改革具有起点较低、综合性不强及质量不高等特点。
随着区域教育综合改革的不断推进，农村教育体系及城市教育体系难以满足城乡经济社会发展的需要，在“城乡统筹”的影响下，这种城乡教育体系逐渐被打破，一种新的适应城乡经济社会发展需要的现代教育体系亟待建立。《2003-2007 年教育振兴行动计划》提出，要构建和完善中国特色社会主义现代化教育体系。主要从全面普及九年义务教育、基本普及高中阶段教育、积极发展各类高等教育及大力发展职业教育和成人教育等方面进行了系统构建，形成了体系更加完整、布局更加合理、发展更加均衡的现代教育体系。新体系渗透着城乡一体化、均衡化发展的内涵。
教育体系构建意味着从面上完成了对区域教育综合改革内容的设计，但仅有外在体系还难以满足区域教育综合改革纵深发展的需求，还需要对体系化内容的指标化落实。例如，在国家层面上，教育部在深化教育领域综合改革方案中强调，要“研制学生综合评价标准，探索建立中国特色教育质量监测评价办法”。在地方层面上，重庆市政府、罗湖区政府在教育综合改革方案中分别指出， “研究制定统筹城乡教育强区强县评价指标体系”， “健全各类评价指标体系”。整体而言，区域教育综合改革在内容方面，经历了起步阶段的“单一体系”，到拓展阶段的“全面体系”，再到深化阶段的“指标落实”，实现了改革内容从“外”到“内”的逐步深化。
3.从注重效率到凸显公平
“效率”问题一直伴随着我国教育改革发展的进程，改革开放初期推进的教育改革体现得尤为突出。例如，推进农村教育综合改革的文件要求“加快农村教育事业的发展”，开展城市教育综合改革的政策强调“进一步推进城市教育综合改革”，等等。显然，这些教育政策都在强调“加快速度”“提高效率”。“由于改革开放伊始，百废待兴，资源的匮乏仍是当时经济社会的基本状况。这就使得我国改革开放以来的教育发展仍是以‘效率优先’为基本遵循。”
随着我国社会现代化进程的不断加速推进，教育资源丰富程度不断提高，在逐步满足教育发展需要的同时，教育公平则成为新时期区域教育综合改革的价值追求。教育部在推进义务教育均衡发展时强调，“把义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子的健康成长上来，有效遏制城乡之间、地区之间和学校之间教育差距扩大的势头，逐步实现义务教育的均衡发展”。实现城乡之间、地区之间以及校际之间均衡发展，逐步成为“城乡统筹”发展阶段区域教育综合改革的重要任务。
“教育既应均衡发展更要公平发展”，“公平不仅包含均衡，而且比均衡更加全面深入”。随着我国社会现代化水平的进一步提升，教育均衡发展逐步迈向更公平的深化发展阶段，尤其是区域教育综合改革进入“深化统筹”阶段以后，教育公平更加成为教育改革发展及教育政策关注的重心。例如，广东省政府、深圳市罗湖区政府在深化教育领域综合改革过程中分别强调， “促进教育公平、提高教育质量，着力推进教育治理体系和治理能力现代化”，“以促进教育公平、提高教育质量为主线，打造具有罗湖特色的‘精品教育’”。因此，区域教育综合改革在价值取向上，经历了从起步阶段的“强调效率”，到拓展阶段的“重视均衡”，再到深化阶段的“凸显公平”，实现了价值内涵的深度转变。
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区域教育综合的未来展望
（一）重视政策驱动与改革自觉相结合
政策是国家政权机关、政党组织等为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定历史时期内应达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。“政策明显是一件‘对价值观进行权威性配置’的事情；政策是对价值观的可操作性表述，是‘对法定意图的表述’。”我国区域教育综合改革发展历程表明，政策驱动成为改革的重要逻辑，渗透着“自上而下”的改革意蕴,体现为“政府主导、学校与社会参与”的运行模式。不管是起步阶段的“农村教育综合改革”“城市教育综合改革”，还是拓展阶段的城乡统筹教育综合改革以及深化阶段的深化统筹教育综合改革，都是在政策驱动逻辑下，遵循“目标—方案—执行”路径展开的，这种政策驱动型的自上而下的区域教育综合改革，有助于统筹规划区域教育发展布局，有助于集中力量解决教育发展中的重点难点问题，有助于统筹资源改进教育发展中的薄弱环节，有助于实现区域内教育发展的相对均衡。虽然如此，这种“自上而下的改革由于自身特性和适用范围的限制，无法控制政策末端的变革行为，从而使得某些改革常常流于形式”。
“任何教育改革，即便最初是由外部社会所发动与推动，也必须同时有着来自教育系统自身的内在需求，或者至少在改革发动之后也必须逐步成为教育系统自身的内在需求。否则，发动之后便是搁浅，形式之外便无内容，所谓顺畅推进、圆满成功云云，根本无从谈起。”故而，随着改革的不断深化，仅有政策驱动抑或行政命令，还难以有效实现区域教育综合改革的发展目标，还需要借助区域内部教育改革的意愿与动力，需要区域教育内部不同主体不断彰显自身的积极性、主动性及创造性，需要改革者对教育改革具有一种内在欲望、迫切愿望及真诚期望，从思想上、行动上主动作为、敢于作为、精于作为，真正让改革成为教育发展的一种新常态、一种新样态。这种始于内部的改革自觉是实现区域教育综合改革深化发展的重要保证，对于区域教育综合改革走向高质量、有特色的发展具体决定性意义。无疑，政策驱动与改革自觉相结合体现了政府主导与学校、社会积极参与的多元主体共治的基本内涵，是新时代区域教育综合改革深入发展应坚持的重要形式。
（二）重视全面改革与重点突破相结合
区域教育综合改革进程中的“体系建设”蕴含着全面改革的内涵。体系泛指一定范围内或同类事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，是不同系统组成的系统。体系具有整体性、系统性特点。“无论是从教育的存在形式、个体内部的成长要素、个体外部的教育因素、教育教学实践活动，还是人的发展过程，亦还是人的知识结构、能力系统和思维特点来看教育，教育无疑是一个复杂的巨系统。”全面改革无疑是实现区域教育综合改革的内在要求，体现出区域教育整体性发展思维，既需要发展普通教育，也需要推进职业教育；既要办好城市教育，也要办好乡村教育；既要重视学生的全面发展，也要关注学生的个性培养，等等。农村教育体系、城市教育体系以及现代教育体系都包含着其内在的区域教育综合改革发展的整体需求，农村教育体系改革涉及教育观念转变、教育结构调整、坚持“三教统筹”、实行农科教结合等，而现代教育体系改革则涉及立德树人导向、资源配置方式、人才培养模式、教育结构、考试招生制度及现代治理体系等。
全面改革解决了区域教育综合改革发展的“全面性”问题，但这种“全面性”存在着“大而全”及“缺乏特色”的局限，尤其是深化阶段的区域教育综合改革，很多区域没有能够扎根本地区，仅仅依据国家教育政策，“依葫芦画瓢”式地构建出缺乏区域鲜明特点的教育综合改革方案，这些方案内容大同小异，没有实质性的区别。“区域教育综合改革的千篇一律，不只是让‘区域性’受伤，而且与改革的初衷渐行渐远。”这就需要在“全面性”的基础上，重点突破一些关键领域及重要问题，围绕关键领域或重点问题进行系统设计，让关键领域或重点问题凸显区域特色，不断做实、做细、做亮，并统筹协调好与其他工作的关系。中国教育科学研究院在教育综合改革实验区建设的过程中，紧紧围绕解决重点难点问题的改革思路，鼓励各实验区基于重点改革项目形成实施方案，统筹推进重点改革项目，并以重点项目引领辐射其他相关项目，实现整体协调发展。故而，全面改革与重点突破相结合体现了全面与局部、共性与个性、一般与重点的辩证思维，是新时代深化区域教育综合改革应秉持的方法论。
（三）重视理论引领与科研创新相结合
区域教育综合改革有序推进需要有理论的引领与支撑，进而形成区域教育改革的模式与特色。因为适切的理论总是始于并高于现实的教育实践，不仅能够科学地回答教育综合改革及其各要素“是什么”，也能够深刻系统地分析“为什么”，以及理性地阐明“怎么办”。所以，“如果没有运用理论知识作指南，就像是在专业教育领导艺术的迷宫里盲目摸索，希望采取恰当的策略，然而却只能边做边猜”。对区域教育综合改革的践行者而言，要能够在改革实践中重视理论、学习理论、运用理论，真正发挥理论的价值，让理论散发出“迷人”的魅力，引领改革实践稳步前行。在农村教育综合改革起步阶段，《全国农村教育综合改革实验区工作指导纲要（试行）》就强调，“各实验县要重视加强教育科学理论的学习与研究，综合改革必须依靠教育科研的指导”。雷克啸指出，“要加强理论研究，以保证农村教育综合改革实践的健康发展”。故而，重视理论研究，强化理论引领区域教育综合改革就显得尤为重要。
新时代的区域教育综合改革需要直面教育实践中的真问题，理论研究者须以高度负责的精神与改革者、实践者“同频共振”。一方面，要改变过去教育科研“言必称西方”的“西化思维”，真正扭转以“水土不服”的西方教育理论直接指导教育实践的局面；另一方面，要改变过去教育科研“闭门造车”“苦思冥想”的“封闭思维”，改变以“脱离实践”的教育理论指导教育实践的现象。不管是“西化思维”，还是“封闭思维”，都不适应新时代教育科研发展所需。习近平总书记指出，“办好中国的教育，必须坚持中国特色社会主义教育发展道路，扎根中国、融通中外，立足时代、面向未来，发展具有中国特色、世界水平的现代教育”。新时代的教育科研创新要求科研人员必须扎根中国大地、扎根不同区域，在实践中“写好”区域教育综合改革研究的“大文章”，创新区域教育综合改革的理论成果，真正为区域教育综合改革实践贡献理论智慧与实践方案。中国教科院下城实验区就在院专家的引领下，按照“生命—人—教育—教育的思想、方法—教育的内容”的逻辑演进，生成具有下城本土特色的区域教育生态理论，成为下城教育综合改革发展的理论基石，既彰显了理论价值，也凸显了实践特色。因此，理论引领与科研创新相结合成为新时代区域教育综合改革高质量发展的重要基础。
区域教育综合改革经历三十多年的实践探索，逐步走上正轨。在新时代的教育综合改革发展中，区域教育综合改革还需要步子再大一些，力度再深一些，区域性更凸出一些，特色更鲜明一些，让一个个具有鲜明特色的区域教育板块组成全国“五彩斑斓”的教育版图，呈现出区域教育发展的勃勃生机与活力，真正实现教育发展的“百花齐放”，促进教育质量的整体提升。
来源 | 《教育理论与实践》2022年第22期
转自：“中国教科院”微信公众号
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