拓展个案分析和一般的案例研究，在方法的理论和执行层面都有所区别，其方法论层面的追求更加显著，如文中写道“拓展个案研究的意义是通过对典型案例的全面深入考察, 以概括和解释个案所代表事物的一般特征和规则, 也即在微观与宏观的互动中, 构建起知识的总体图景”。通过该文，研习拓展个案分析的应用和分析特点，举一反三，能够用于解释更多研究对象。
作者：薛泽林 孙荣
来源：《中国行政管理》2018年第5期
摘要
新时代,我国进入了整体稳定但仍不平静的调整期,探索公共冲突处置与社会长期稳定的协同机制成为必要。结合协同治理理论专业化和压力的二维框架,以及信阳医疗纠纷处置的拓展个案分析方法,本文构建了公共冲突协同处置的实现与优化机制。研究认为,以维护社会长期稳定为目标的公共冲突协同处置与优化机制包括基于压力的权责担当子系统、基于专业化的决策执行子系统和以人民为中心的结果反馈子系统。政府公共冲突协同处置实现与优化机制有助于实现公共冲突处置由个案解决到整体稳定的转变,并在此基础之上完善我国社会稳定的制度体系。
关键词
公共冲突；医疗纠纷；协同处理；
问题提出
进入新时代, 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在社会主要矛盾转化的背景之下, 新时代的公共冲突表现出了新特点:一方面是新时代的公共冲突从集中增量爆发开始走向整体平稳下降, 这要求我们更加注重已有经验的总结, 探索公共冲突处置的制度化机制;另一方面是新时代公共冲突的诉求由集中单一转向更加具体和多元, 这要求我们更加注重参与机制的完善, 探索更具韧性的处置机制。国家统计局数据也显示:自2012年十八大提出“完善立体化社会治安防控体系”以来, 全国治安案件数呈现不断下降趋势, 到2016年, 公安机关受理治安案件减少至1151.71万件, 与2012年相比, 下降了17.08%, 社会治安状况不断趋于好转。但与公安机关受理治安案件数呈持续下降趋势相比, 我国民间纠纷调解案件数量却稳中有升:2012-2016年, 以调解邻里纠纷和劳动争议仲裁为代表的民间纠纷案件数呈现平稳上升趋势, 2016年比2012年分别上升了3.5%和4.9%。[1]在社会公共冲突总体趋于平静的同时, 潜在影响社会不稳定的因素却并未消除。2015年全国综合社会调查数据表明:受访者认为财富和收入分配不太公平甚至非常不公平的占51.2%, 认为城乡居民之间的权利和待遇不太公平或非常不公平的占50.3%。在这其中, 有45.1%的被调查者认为中国的贫富人群之间存在严重甚至非常严重的社会冲突, 37.3%的被调查者认为官员与民众之间存在比较严重或非常严重的冲突。[2]在这样的现状下, 立足于构建起“系统完备、科学规范、运行有效”的制度体系这一总体目标, 探索我国公共冲突处置与社会长期稳定相结合的实现与优化机制, 加强和创新社会治理, 维护社会和谐稳定, 形成有效的社会治理和良好的社会秩序, 应成为当前值得我们继续探讨的议题。
文献综述与研究假设
在国外, 公共冲突处置研究最早发端于1920年代的组织冲突, 并在1950年代以后逐渐成为学术研究的焦点。[3]在这之后, 替代性争端解决一直是西方公共冲突处置研究的焦点。进入1980年代以后, 随着冲突处置实践的日益深入, 基于参与的公共冲突协同处置机制越来越受到重视。[4]如Gray基于案例研究, 提出了包括“问题确定、解决方向设定和方案落实”在内的复杂社会问题协同处置框架。[5]Dukes提出了基于参与者而非主导者, 基于同意而非管理的公共冲突处置思路。[6]21世纪以后, 随着政府与社会关系的日益复杂, 公共冲突的处置也愈加重视多个部门的协同参与, 学界基于实证的公共冲突协同处置研究也逐步深化。在公共冲突协同处置制度框架研究方面, Isenhart&Spangle在案例分析的基础之上发现, 新时期的冲突处置已经从权利转向了利益, 从暴力转向了谈判, 因此, 公共冲突处置越来越需要建立一种包含“谈判、调停、引导和诉讼”等多种方式的协同处置框架。[7]Dredge通过案例实证认为, 公共冲突的处置需要相应的社区网络框架, 而由政府、冲突引发者和市民共同组成的网络结构和社会关系会直接影响冲突处置的进程。[8]Bingham&O’Ieary则在分析已有公共冲突协同处置方案的基础之上认为, 协同秩序的达成既不是来源于自上而下的压力, 也非自下而上的自我实现, 而是一种关注“前置条件-过程-产出”的横向系统思维, 以此建立起协同的执行网络。[9]在公共冲突协同处置操作方案方面, Daniels&Walker通过对环境领域的案例分析发现, 基于对话的系统思考和基于推动问题解决的组织学习理论是实现公共冲突协同处置的关键。[10]Scholz&Stiftel基于水资源冲突的解决过程提出了包括“组建代议组织、设计决策过程、增强公共学习和加强问题问责”在内的从冲突到协同处置的适应性治理方案。[11]Black&Andersen则通过案例归纳的方式, 提出了现代技术条件下公共冲突协同处置的方法, 如使用直观流程图和边界对象的方式以让参与者随时了解冲突处置进程, 并进而促进冲突的解决。[12]可以认为, 国外学界基于实证研究, 已经对公共冲突的协同处置进行了较为系统的研究。
在国内, 学界对于公共冲突的协同处置研究更多地停留在理论分析层面。在公共冲突协同处置制度建构层面, 常健在理论分析的基础上认为, 当前我国公共冲突治理主体单一的格局以及过于强调冲突预防和应急管理的策略已经使得冲突治理愈加缺乏成效, 因此, 建立包含司法、行政和社会三个主体在内的结构契合、分工协同的治理格局非常必要。[13]原珂和齐亮则在分析旁观者介入公共冲突过程的研究中认为, 在公共冲突处置中应加强对话机制建设, 健全风险预警和矛盾应急协调机制, 加强社会建设, 以此促进公共冲突的协同处置。[14]在公共冲突协同处置操作策略方面, 人民日报编写组提出了包括“应急预案机制、快速反应机制、协商对话机制、现场处置机制、信息发布机制和善后处理机制”等在内的一整套公共冲突处置机制。[15]王辉和杨林秀在理论分析的基础之上提出了包含“第一现场矛盾调处子系统, 第二现场信息沟通子系统和现场应急处理子系统, 以及第三现场的信息发布子系统和实践修复子系统”在内的公共冲突协同处置总框架。[16]田亮和汪鑫则通过对苏州公安局处置公共冲突的案例分析, 提出了公共冲突协同处置模型, 主要包括“公安机关成立现场处置小组先期处置, 政法委成立维稳领导小组应急指挥, 领导小组成立现场救援组、技术专家组、宣传报道组、善后处理组进行现场控制, 现场应急处置结束”。[17]
与国外已有研究相比, 我国学术界虽然已对公共冲突的协同处置进行了先期探索, 但已有研究仍存在着继续推进的空间, 这一方面表现在已有公共冲突协同处置研究较多地停留在理论分析层面, 而基于实证的系统研究则明显不足;另一方面, 现有公共冲突协同处置研究更多地关注于协同的系统模型构建, 而对于如何让这个系统运转起来乃至于形成公共冲突短期处置与社会长期稳定相结合的长效机制却缺乏相应的理论分析和实证检验。在党的十九大提出“加强和创新社会治理, 提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平, 加强预防和化解社会矛盾机制建设, 正确处理人民内部矛盾”的背景之下, 本文拟基于协同治理理论, 并结合信阳医疗纠纷处置的拓展个案研究, 以探索在我国政策场域之下, 公共冲突协同处置的实现与优化机制, 并在此基础之上探讨公共冲突短期处置与社会长期稳定相结合的长效机制。
在国外, 协同秩序的实现机制已经有了较为完善的分析框架。如Donahue&Zeckhauser在新近的研究中开发了基于“赋权-参与-共识”的协同秩序实现框架, [18]Emerson&Nabatchi则开发了基于“建构-行动-调试”的协同秩序实现框架。[19]这两个框架前者主要强调了协同秩序实现过程中赋权之下的共同参与, 也即主体之间专业化分工的重要性, 后者则主要强调了协同秩序实现过程中作为建构主体的行动者的积极作用, 也即协同网络中压力机制的重要性。本文认为, 在协同秩序实现中, 专业化和压力是影响协同秩序实现的两个主要因素。其中, 专业化是指在公共冲突协同处置中, 各个部门基于技术分工的部门专业化程度;压力则是指在公共冲突协同处置中, 来源于上级政府和社会舆论的协同秩序执行动力。基于此, 本文构建了公共冲突协同处置的实现机制框架。如图1所示, 在公共冲突处置中, 如果专业化程度高而协同压力小, 那么协同过程会变成九龙治水的部门主义现象;如果专业化程度低且部门协同压力小, 那么协同秩序则无以实现, 治理也呈现出无效治理的状态;如果专业化程度低且协同压力大, 那么协同过程就会变成一哄而上的运动式治理;只有当专业化程度高且协同压力大之时, 协同秩序才能够得以实现, 此时, 相关部门的使命感也处于最好状态。因此, 本文的研究假设是:在我国公共冲突处置过程中, 基于专业化的部门分工和来自上级部门的压力是公共冲突协同处置机制得以实现的前置条件, 以人民为中心的新时代使命则是公共冲突协同处置实现机制不断优化的推动力量。换言之, 分工之下的协同是我国公共冲突协同处置实现机制的框架, 领导压力则是我国公共冲突协同处置实现机制的动力, 政党和政府的新时代使命则是我国公共冲突协同处置实现机制优化的持续推力。
图1 协同秩序实现与优化框架
信阳医疗纠纷处置案例
拓展个案研究是个案研究方法自身不断反思的新形式, 其要旨在于研究者通过参与式观察, 将微观层面的日常生活置于其所嵌入的非地方性和历史性的情境中进行研究。[20]本文旨在通过拓展个案研究来探讨在我国社会主要矛盾的转化期, 政府应通过怎样的顶层制度设计, 以在公共冲突的处置中建立起相关的协同机制, 并在此过程中不断完善我国社会稳定的长效机制。
信阳位于河南省南部, 与湖北接壤, 是省辖地级市。截止2016年末, 全市共有常住人口644.36万人, 拥有卫生机构4064个, 病床床位24264张, 执业医师和执业助理医师9347人。[21]以2016年末数据计算, 信阳常住人口中每千人拥有执业医师和执业助理医师数为1.45人, 低于2015年末全国水平的2.11人;每千人拥有病床床位数为3.77张, 低于2015年末全国水平的5.11张。[22]医疗资源的供给不足使得医疗纠纷成为多年来困扰信阳社会稳定的一大难题。数据显示:2007年到2011年间, 信阳中心城区4家市直医院共发生医疗纠纷265起, 因医疗纠纷转化为“医闹”的高达39起, 赔偿金额近500万元。严重的医疗纠纷矛盾使得信阳市不得不采取新办法以解决老问题。2011年9月, 在学习借鉴省内外公共冲突处置经验的基础之上, 信阳市开始探索以制度化和协同化的方式解决“医闹”这一影响社会稳定的难题。截至2017年7月, 信阳相关部门共接受医疗纠纷咨询1000多起, 接受纠纷调解178起, 其中院方无责零赔付16起, 平均每起赔付2.9万元, 实现了受理调解率100%、调成率100%、履行率100%、群众满意度100%的工作目标, 在医疗纠纷解决和维护社会稳定方面探索出了“信阳模式”。[23]
由政府领导牵头的“一组一委”制是“信阳模式”高效运作的动力。“一组”是指为了做好应对医疗纠纷公共冲突的准备, 防止医闹事件发生, 信阳在主管副市长的主持下, 会同公安、司法、卫生、信访、民政、监察和工商等十余个成员单位, 成立市医疗纠纷与处置工作领导小组 (以下简称“医纠小组”) , 建立起医疗纠纷处置的协同机制;“一委”是指为了完善纠纷化解, 实现社会长期稳定, 信阳市成立了由司法局主导, 包括律师、居委会和各界代表组成的医疗纠纷人民调解委员会 (以下简称“医调委”) , 由此建立起了医疗纠纷第三方调解机制。[24]在政府部门内部, 信阳市将预防与处置结合起来, 以医疗纠纷处置为契机, 建立起常态治理与非常态治理的联动机制, 不断完善公共冲突的协同处置, 以做到公共冲突的预先筹划和积极应对。在实践中, 信阳将医疗纠纷分为两个类别:一类是医疗纠纷突发事件, 主要指在医疗机构打砸抢烧等扰乱医疗机构正常诊疗秩序和伤医杀医的行为;一类是按照正常途径前来咨询、申请医疗纠纷调解的信访事件。对于医疗纠纷突发事件, 信阳市相关部门按照公共安全突发事件的处理原则, 建立起应急管理工作机制, 成立应急指挥中心, 建立职责明确、沟通顺畅、无缝联接的部门联动工作机制, 以积极应对、防止矛盾扩大升级。而对于第二类纠纷, 则通过医调委, 依托社会组织构建矛盾化解平台, 将政府部门的行政指导与社会组织专业技能发挥结合起来, 以实现矛盾化解与民意畅通的结合。
领导牵头、多部门参与、整体协同是“信阳模式”有效运作的基本框架。为了应对突发医疗纠纷事件, 信阳建立了“党委政府主导、司法卫生牵头、公安机关支撑和相关部门联动”的协同工作机制。在实践中, 由公安、司法和卫生等十余个部门组成的医纠小组办公室设在市公安局, 并从市直有关部门抽调专人在市公安局集中办公。在实际运作中, 领导小组分为四个二级小组。其中, 综合协调组由市政府办 (六科及法制办同志) 牵头, 负责医疗纠纷预防与处置工作的综合协调;预防组由市卫计委牵头, 负责指导医院开展医疗纠纷预防工作;调解组由市司法局牵头, 负责主持医疗纠纷双方进行调解, 防止医疗纠纷激化;处置组由市公安局牵头, 负责维持现场秩序, 制止违法行为, 维护医院正常医疗秩序, 保护医患双方的合法权益。在突发事件发生时, 医院科室迅速将“事件”报告给医院医患沟通办公室, 如医患沟通办公室不能解决问题则会上报至副院长, 由副院长报市医纠小组, 接着, 各二级小组迅速行动, 调解组由司法局牵头, 派出调解员及时赶赴现场, 在第一时间与患方沟通并了解情况, 以甄别诉求、疏导情绪、宣讲政策、掌控事态。处置组由公安局牵头, 其中110口头告诫当事者要依法维权;案件大队则派专员调查, 固定证据。预防组由卫生局牵头, 由卫生执法监督部门进行执业检查, 由专家咨询组织进行医疗救治方案评审。此外, 综合协调组还会联系宣传部门负责指导并准备新闻通稿, 联系信访部门通过信访工作网络查找患者所在基层组织以了解情况。部门联动的协同机制有助于实现公共冲突的紧急应对。
以人民为中心的公共冲突处置反馈机制是“信阳模式”能不断优化的主要经验。为了实时监控医疗卫生领域的公共冲突事件, 信阳市建立了医院内部与政府机构的联动反馈机制, 以及政府机构同第三方冲突化解机构的反馈机制。在实际运作中, 信阳市医调委与市医纠小组调解组合署办公, 由医纠小组副主任、调解组组长、市司法局分管副局长兼任主任, 市司法局科长、调解组副组长任常务副主任。医调委的作用在于在公共冲突事件处置之后, 也即制止患者及其家属的违法行为后, 为其提供咨询、调解服务, 维护其合法权益, 鼓励其依法维权, 促成矛盾最终化解。在具体的纠纷调解中, 由人民调解员组织医患双方, 就医疗纠纷中患者诊疗过程进行充分陈述答疑, 平衡双方分歧, 深入分析案情, 找到双方认知不一的争议点进行分析评判, 并综合多方因素, 于情于理于法地提出解决方案, 积极促成双方快速合理解决纷争。对于有争议的专业问题, 医调委会组织相关医学专家进行充分讨论, 并遵照各种法律法规文件, 形成比较缜密严谨的书面意见。在信阳模式中, 通过医调委与市医纠小组调解组的联合运作, 在矛盾调解中积累经验教训, 并将相关问题向有关部门进行回馈以推动已有运作机制改进, 这一循环反馈过程不仅优化了信阳有关部门协同处置公共冲突的能力, 还在一定程度上不断巩固信阳的社会稳定体系。
公共冲突协同处置的实现与优化机制分析
通常意义上讲, 个案推广有类型学上的总结拓展和个案联结比较拓展两种方法。而拓展个案方法则是通过对宏观、微观两方面因素的经验考察, 以达到对问题的深入理解。[25]本文将信阳的具体实践放置在已有的公共冲突处置制度之中, 以求在局部经验的总结中构建起我们对于整体事物的完整认知。
(一) 基于压力的公共冲突协同处置权责担当子系统
基于压力的权责担当子系统是我国公共冲突协同处置实现机制的动力。结合信阳医纠小组运作的相关经验, 我国公共冲突处置的权责担当子系统就是要求我们充分认识到我国当前所处的历史背景与时代背景, 明确当前遇到的问题是我国社会主要矛盾发生变化, 中国特色社会主义进入新时代的制度调试过程, 并在此基础之上探索我国公共冲突协同处置的制度化可行路径。对于当前我国公共冲突处置的实现机制建设而言, “权责-担当”的责任担当子系统就是结合我国使命型政党和压力型体制的特征, 按照公共冲突化解“沟通-处置-安抚”的基本流程, 首先建立起主要负责领导的责任担当机制, 在遇到危机时由主要负责领导及早出面, 通过尽快成立应急指挥小组的方式, 协同政府各个相关部门, 建立起快速反应的公共冲突回应机制, 以此为公共冲突的处置赢得准备时间。与此同时, 相关主管部门也应立足于部门职责, 充分发挥本部门的专业优势, 在公共冲突爆发前能够通过已有治理网络及时发现问题, 将矛盾化解在萌芽状态;在公共冲突化解中能够发挥本部门的专业优势, 针对各个利益相关主体给予专业化的处置方案;在公共冲突化解后则能依靠既有治理网络和部门专业优势, 高效地制定并实施公共冲突处置事后恢复政策。可以说, 以主管领导和主管部门协同的公共冲突协同处置权责担当组合拳, 是将公共冲突控制在一定范围内, 避免造成较大社会冲击的有效方法。
在信阳的实践中, 基于压力型体制特点, 由主管副市长任组长的医纠小组以及各部门领导牵头的二级小组极大地提升了公共冲突处置的有效回应能力。这在湖北石首厨师坠楼事件中也有体现。石首事件发生后, 荆州市政府迅速成立了事件处置领导小组, 并协调公安局、卫计局、民政局和宣传部等多部门参与事件处置, 从而有效控制了事态的进一步扩大。当前, 我国的公共冲突既包括传统行政化的社会结构与行政化的冲突形态主导的公共冲突, 也包括当代社会结构的社会化与社会化的冲突形态主导的公共冲突。[26]在各类公共冲突中, 冲突的低组织化程度是其主要特征之一。公共冲突的低度组织化一方面弱化了群体的抗争能力, 但另一方面也使得集体行动的领袖不能有效控制参与者的行为和策略, 从而使群体性事件一旦发作, 其结果会具有较大的不确定性。借鉴国外已有关于信任有助于公共冲突化解的研究结论, [27]我国的公共冲突协同处置机制设计要充分认识到冲突的低组织化程度这一客观事实, 并依据社会公众对于上级政府和主管领导的信任要高于基层政府领导和街头官僚这一实际情况, 充分发挥政府部门及负责领导的压力式引导作用, 建立起公共冲突协同处置地方主要领导参与的权责担当子系统。公共冲突协同处置权责担当子系统的意义在于:一方面在公共冲突处置中, 领导的参与有助于制造压力机制从而提升政府部门的回应速度, 并达成行动的协同;另一方面, 权责担当子系统的制度化运作也有助于形成公共冲突协同处置的框架, 将公共冲突处置由策略性操作推向制度化完善, 并进而推动社会长期稳定的制度化建设。
(二) 基于专业化的公共冲突协同处置决策执行子系统
基于专业化的决策执行子系统是我国公共冲突协同处置实现机制的框架。结合信阳医纠小组四个二级小组的运作实践, 公共冲突处置的“决策-执行”子系统和操作机制完善就是按照新公共管理部门专业化方向, 结合公共冲突处置多维性、交互性和复杂性的基本特征, 在公共冲突处置过程中建立起以部门协同为主要方法的高效的公共政策“决策-执行”机制。在公共冲突协同处置中, 高效的决策执行系统应是包括一个中心 (政治中心) 和三个辅翼 (执行机构、技术机构和监督机构) 的“一体三翼”政策执行跨部门协同网络。[28]在这个网络中, 政治中心作为跨部门协同的政策倡议者, 通常由当地政府主要领导担任, 负责在公共冲突处置中协调各个利益主体和行动者之间的关系, 并依据相关政府部门和利益相关者的回馈不断修订公共冲突处置指导方案;执行机构作为公共冲突处置中具体政策的执行主体, 通常由公共冲突事件的直接主管部门出任, 负责在政治中心的政治指导和技术机构的专业业务指导之下, 依据实际情况, 并通过与其他部门协同的方式, 尽快实现公共冲突事件的平息, 从而恢复社会秩序;技术机构作为公共冲突处置的方案咨询机构, 通常包括高校和智库等组织, 以及公共冲突事件中有影响力的社会个体, 在公共冲突处置中, 执行机构应当认真听取这些机构和个人的意见建议, 从而制定出专业可行的冲突处置执行方案;监督机构是指公共冲突处置中的官方媒体乃至于自媒体等组织, 他们一方面负责在公共冲突处置中对执行机构的政策落实进行监督, 另一方面也负责为公共冲突处置提供可信的第三方信息, 以此增进公共冲突处置的政治信任度, 避免公共冲突中的“信任断裂”问题出现。可以说, “一体三翼”的公共冲突处置决策执行网络通过完善权责担当系统, 构建政策执行系统, 从而有助于提升公共冲突处置的效率。
在信阳的实践中, 基于专业分工的医纠小组四个二级小组在分工的基础之上协同合作, 是信阳有效应对医疗纠纷公共冲突的重要保障。广东乌坎事件处理也运用了同样的方法。在乌坎事件危机之时, 广东省抽调省级各部门业务骨干成立工作组进驻乌坎, 根据不同问题, 工作组具体分为土地问题工作组、村财务问题工作组、村干部问题工作组等专项小组, 各专项工作组本着专业优势, 在广东省委省政府的压力之下, 尊重民意, 化解矛盾, 最终使得事件得以平息。可以认为, 基于专业化建立起“决策-执行”的公共冲突协同处置模式, 对于公共冲突处置的制度化建设具有重要的现实意义。这是因为, 一方面, 科学高效的“决策-执行”系统通过构建协商平台, 能够有助于各部门在政策制定中充分发挥各个部门的专业优势, 最大限度地在公共政策执行前期吸收各个利益相关方的意见和建议, 并在综合各方意见的基础之上实现政策制定的前期优化, 以此避免由于公共冲突处置政策不当而引发的“二阶冲突”问题。另一方面, 科学高效的“决策-执行”交流互动子系统也有助于在公共冲突处置过程中, 以及公共冲突处置之后的政策环境修复中打破部门间的体制张力, 通过推进政策制定和执行的跨部门协同网络建设, 为公共冲突的个案解决提供系统化解决方案, 在照顾到各个利益相关主体需求的前提下, 构建起新型的政府部门间关系。公共冲突处置决策执行子系统的制度化运作, 有助于我们在实践中探索公共冲突的协同处置操作策略, 以此不断完善我国社会长期稳定的制度机制。
(三) 以人民为中心的公共冲突协同处置结果回馈子系统
结合信阳医调委与医纠小组调解组合署办公、联合运作、循环反馈, 以不断完善公共冲突处置制度体系的经验, 我国的公共冲突协同处置优化机制应建立起以人民为中心的、完备的处置结果回馈子系统。这种结果回馈子系统一方面源于党和政府新时代的历史使命和以人民为中心的信仰, 以此不断推动新时代我国各项事业的发展进步;另一方面, 这也是对当前回应性治理趋势的响应。回应性治理是指在国家治理资源有限的情况下, 政府需要将资源集中起来以推动国家的现代化进程, 但在这一过程中, 为了避免国家同人民群众的脱节, 掌握资源的政府会对公众的需求做出快速反应的治理逻辑。[29]回应性治理作为一种问题推动型的改革策略, 落实到公共冲突协同处置中就是要求我们建立起公共冲突处置的多层次“结果-回馈”子系统。具体而言, 在我国公共冲突处置过程中, 多层次政策结果回馈机制既包含冲突所在地市一级政府的“政策制定-政策咨询-政策修订”回馈机制, 以此保障公共冲突处置政策制定的科学性与合理性;也包含区县一级政府的“政策细化-政策执行-政策修订”回馈机制, 以此保障公共冲突处置政策制订与政策执行的连结顺畅;还包括街道/乡镇一级政府的“政策评定-政策落地-政策修订”回馈机制, 以此保障公共冲突处置政策能够切实落地。多层次的政策结果回馈机制不仅有助于建立起多层次的公共冲突预防机制, 将小矛盾化解在社区和街道, 将问题解决在基层;还有助于在公共冲突处置的操作策略中探索冲突处置的优化机制, 并在此基础之上提升当前我国社会长期稳定的系统性和有效性。
在信阳的实践中, 医调委会针对每一位有医疗纠纷诉求的主体予以专门回应, 并将相关建议回馈给已有相关的政府部门以不断完善已有机制设计, 这是信阳模式能够不断优化的重要经验。江苏张家港“挂水门”实践也运用了类似的方法。事件发生后, 当地政府通过建立相关的医疗纠纷处置调解机制, 搭建起患者、医院和政府机构的沟通平台和事件处置的回馈系统, 由此使得事件最终得以平息, 江苏省也在此基础之上开始了医疗纠纷处置长效机制探索。可以认为, 在我国公共冲突协同处置实现和优化机制中, 通过建立多层次的冲突处置结果回馈系统, 并进而建立起针对不同利益主体的公共冲突协同处置优化机制, 将有助于推进公共冲突处置由个案解决向整体稳定转化。国外已有研究表明, 在公共冲突处置中, 了解冲突方的观念和核心利益诉求能够有效推进冲突化解。[30]对于我国而言, 公共冲突处置回馈子系统和优化机制的建立也即探索公共冲突中不同主体的区别对待机制。公共冲突作为特定的冲突事件, 既有其广泛的社会影响性, 又有其特定的利益诉求, 而核心利益主体的有限性则是解决公共冲突的主要抓手。核心利益主体的有限性也即不论是哪一起公共冲突事件都有一个相对稳定的核心利益相关主体, 只要做好了核心利益相关主体的安抚工作就可以起到事半功倍的效果。这也就是要求我们依靠即有结果回馈系统, 在公共冲突处置中, 区别公共冲突中的不同利益相关主体, 分析他们的不同诉求, 区分哪些群体的诉求是核心诉求, 哪些群体的诉求是相关诉求, 哪些群体是无利益相关群体, 以此制定具有针对性的回应策略。可以说, 区分不同利益相关主体的利益诉求, 既有助于落实公共冲突处置政策, 探索公共冲突处置的优化机制, 也有助于推进公共冲突处置由策略性操作转向制度化建设, 实现公共冲突由个案解决向整体稳定的转变。
结 语
拓展个案研究的意义是通过对典型案例的全面深入考察, 以概括和解释个案所代表事物的一般特征和规则, [31]也即在微观与宏观的互动中, 构建起知识的总体图景。结合协同治理理论压力与专业化的二维框架, 运用拓展个案分析方法, 本文通过实证研究验证了关于公共冲突协同处置实现和优化机制的假设。研究表明, 以领导牵头为特征的自上而下的压力机制是我国公共冲突协同处置实现机制的动力;以专业分工为特征的政策执行协同网络是我国公共冲突协同处置实现机制的框架;以人民为中心的使命感和在此基础之上建立起来的结果回馈子系统是我国公共冲突协同处置优化机制的推力。这也启示我们, 在我国公共冲突协同处置机制系统设计中, 首先应当进一步探索并完善我国当前以项目制为主要特征的政策执行模式, 并建立起基于压力的政府部门担当机制;其次要进一步完善政府部门权力清单制度, 并继续加强部门专业化程度, 以此提升公共服务供给和行政水平的专业化;最后还要加强党的建设, 以增强政府部门新时代的使命感和责任感, 在工作中不断探索完善相关制度机制, 推动我国的国家治理体系和治理能力现代化。
当前, 我国已经进入了社会主义新时代, 在社会主要矛盾发生转化的调整期, 面对个案冲突趋向平息但整体社会稳定却暗流涌动的现实挑战, 如何完善我国的公共冲突协同处置实现与优化机制, 并在此基础之上探索我国新时代保持社会长期稳定的制度框架, 实现公共冲突处置的个案解决与整体稳定耦合, 短期目标与长期目标统一, 成为当前我们不得不思考的议题。公共冲突的“个案解决”是将公共冲突治理的目标设定为个案冲突的平息, 而所谓“整体稳定”就是将公共冲突治理的目标定位为深层冲突的化解。但在现实实践中, 如果我们将公共冲突治理的目标定位为个案冲突的平息, 依靠经济补贴等非制度化手段平息矛盾, 便有可能制造稳定的表面现象, 而实质上却在不断积聚冲突能量, 这样就可能为未来更为严重的冲突埋下“祸根”;但如果我们将公共冲突治理的目标定位为整体稳定, 就不得不在一定程度上容忍由个案解决到整体稳定的制度化建设中出现的小规模、低烈度、短时段冲突, 而这又会挑战当前本已脆弱的社会公共安全系统。这也就要求我们在公共冲突处置中注重社会治理的法治保障, 提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平, 加强预防和化解社会矛盾机制建设, 以建成充满活力又和谐有序的现代社会治理格局。
就学术研究而言, 当前, 我国关于公共冲突的处置策略研究已经取得了阶段性成果, 如许尧等提出的通过控制冲突的四种关联机制以遏制冲突升级策略;[32]孙荣等提出的主体赋权、保障参与、高层干预策略;[33]以及李亚提出的公共冲突处置DTT智库设计等, [34]这些方案对于我国的公共冲突应急解决都具有重要意义。然而, 碎片化的、策略性的和单项的制度虽然在应对个体冲突时运作有效, 而对解决社会整体稳定却显得能力不足。制度主义研究认为:任何一项制度, 决不是孤立存在的, 各项制度间, 必然是互相配合, 形成一整套完整系统, 否则那些制度相互分裂, 决不会存在, 也不能有效推行。[35]对于我国的社会稳定制度体系完善而言, 如何结合我国新时代的特点, 不断完善公共冲突协同处置的机制, 并在此基础之上将公共冲突处置纳入到制度的框架之内, 实现公共冲突处置由个案解决向整体稳定的转变, 这是本文所关注的话题。进一步讲, 对于我国当前的改革发展而言, 面对改革需要相应的宏观环境和制度支撑, 而宏观制度环境在支持改革上表现乏力这一现状, 需要我们探索一种“结构-能动”的改革策略, 重视问题倒逼改革这一思路, 在处理问题中完善制度, 通过微观的能动改革推动宏观环境和制度结构变迁, 以此推动我国的社会主义现代治理体系不断完善。
转自：“质化研究”微信公众号
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