来源：《中国社会科学文摘》2022年第6期P123—P124
作者单位：广东外语外贸大学土地法制研究院，原题《集体建设用地向宅基地的地性转换》，摘自《法学研究》2022年1期，刘鹏摘
随着“三块地”改革的深入推进，集体建设用地入市与宅基地制度改革的协同联动也日益受到重视，但相关研究主要集中在宅基地向集体建设用地的地性转换，对从集体建设用地向宅基地的反向地性转换（本文以下所称“地性转换”，专指此种地性转换），却未给予应有的关注。在供地形势日益紧张的背景下，以多种形式实现“一户一宅”住房保障政策的主张成为各界共识，而对其具体实现形式的探讨尚待加强。我们需要对宅基地制度进行更加系统深入动态的研究，为立法完善和法律实施提供理论支撑，为全面有效实现农民户有所居提供可行的制度方案。
地性转换提出的背景与意义
集体建设用地向宅基地的地性转换，就是在符合一定条件和遵循特定程序下，集体建设用地改变原用途用作建造住宅以供农村村民居住的情形。地性转换是基于不同价值目标衡量而为的新选择，是对两种不同用途、不同制度构造的建设用地的重新调整，是土地用途严格管制和国土空间规划制度硬约束下的弹性变通。
以人民为中心的发展思想是我们的行动指南，也是农村土地制度变革的行动指南。在农村土地利用方面，地性转换也是贯彻以人民为中心发展思想的具体而重要的体现，是根据特定地区具体发展情势实施乡村振兴战略的客观需要。乡村振兴战略要求我们创新理论，为宅基地“三权分置”改革提供支撑，深化宅基地“三权分置”特别是农户资格权的法理研究，切实保障宅基地农户资格权，探索其具体实现形式。资格权主要是保障农民住有所居。宅基地与集体建设用地之间地性转换的具体机制，既是“三块地”改革的方向性要求和下一步改革的重点，也是保障农民住有所居的重要途径。
地性转换的三重基础
（一）地性转换的伦理基础
就我国农村宅基地制度而言，既有形式平等上的要求，即“以同样的标准对待每个人”，所有的农民理应得到同等对待，农民集体应为农民提供同等的居住保障；也有实质平等上的要求，即“对每个人的不同需要给予同等的关注”，无论是分家析产前的农户还是成家立业后需另立门户的农民，在保障一户一宅或住有所居方面都应得到同等关注。
（二）地性转换的历史基础
生存在我国农民的生活中是第一位的，作为农村土地集体化的产物，自留地的存在就是为了保障农民的基本生存。在农村生产力尚不发达的情况下，如果没有自留地，农民就在一定程度上失去了抵御灾荒的能力，甚至在普通时期也会生活困窘。宅基地制度的形成也遵循了相同的逻辑，具有类似的原因。因此，农用地转换为宅基地、集体建设用地转换为宅基地等宅基地供应的各种途径，都是这一历史逻辑下的产物，都有其正当性。
（三）地性转换的制度基础
从规范层面看，《民法典》第364条、《土地管理法》第62条第2款和《乡村振兴促进法》第67条为地性转换提供了制度基础。《民法典》第364条是对宅基地灭失及重新分配的规定，对“重新分配宅基地”强调了“依法”。鉴于《民法典》基本没有吸收宅基地制度的改革成果，仍然维持了通过转引性规定由土地管理法规范宅基地使用权的格局，强调“依法”一方面在于原则上要求重新分配宅基地应合法；另一方面，结合第363条的规定，可以发现其指向了“土地管理的法律和国家有关规定”，明确并划定了所依据法律的范围包括“国家有关规定”，使得参照执行中央政策文件成为可能。《乡村振兴促进法》第67条在土地节约集约利用原则下，提出完善农村新增建设用地保障机制，盘活农村存量建设用地，以满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地的合理需求，体现出该条所在“扶持措施”章的立法意旨。
地性转换的原则要求
（一）坚持底线思维，依法规、合规划
坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。一方面，要在坚持宅基地的集体所有制性质不改变的前提下，坚持规划引领，强化用地总规模控制和规划用途管控，避免以非法方式满足农民合法需求，确保耕地红线不突破。另一方面，要在有效保障农民生存发展的基础上探索户有所居的各种实现方式，注重宅基地“三权分置”改革与集体建设用地入市之间的统筹协调和相互衔接。
坚持规划引领，科学规划，优化布局。增强规划的民主性，完善土地规划编制程序，在摸清土地利用现状的基础上科学编制土地利用和村庄规划或制定实施细则，确保改革工作有序推进。
坚持节约集约利用土地。农用地和建设用地是农村土地的基本分类，在土地总量不变的情况下，两者存在着此消彼长的关系。为了严格保护耕地，必须节约集约利用集体建设用地。
（二）坚持以人为本，确保农民户有所居
坚持以人为本，要求切实尊重农民意愿，维护农民合法权益，保障好农户宅基地分配的资格，确保农民的基本居住权利，使地性转换惠及广大无宅或失宅的村民。
为节约集约利用土地，有效保障农民住有所居，应在坚持“一户一宅”的同时更新观念，从宅基地制度实质保障农民居住的初衷出发，丰富住房保障的实现形式。根据不同村庄的实际情况，探索不同区域农民住房保障的实现形式，实现“一户一宅”向“户有所居、住有宜居”转变，可以沿用“一户一宅”政策、按户分配宅基地，也可以按人分配住宅、按户控制，还可以实行“一户一居”。
（三）遵循实践逻辑，注重体系协调
面对突出的人地矛盾和耕地保护的硬约束，中央政策提出了任务目标，但并未限定实施路径和行动方案。因此，我们应在坚守底线原则的前提下，以保障户有所居为目标，处理好政策引导和村民自治的关系，将宏观政策引导与基层实践探索结合起来，充分考虑各区域经济社会发展状况和资源禀赋差异，探索形成适合不同村庄的地性转换路径和模式。
地性转换的关键是在遵循宅基地制度变迁内在逻辑的基础上，实现内部的体系化及其与外部关联的体系化。既要考虑宅基地内部“三权分置”改革的系统性方案，也要与其他“两块地”改革、要素市场化配置、乡村振兴战略实施、新型城镇化推进、城乡融合发展等一起，在整个社会系统中作体系化思考。
地性转换的制度要点
（一）决定的主体
地性转换指向农民个体的居住需求，因此农民个体即农民或农民集体成员是基本的主体力量，是制度体系的中心。农民个体无法从农民集体直接获得宅基地时，才会产生该需求，因此无论是从农民所处的集体还是从农民需求满足的角度看，农民集体都有其基础性地位。决定的主体是地性转换的发动者、推动者、行动者，需要划定主体范围、厘清主体权责。决定地性转换事项的主体只应是农民集体；在没有建立集体经济组织的农村，则应由村民自治组织即村民（代表）大会或由其选举产生的村民委员会依法决定。
（二）决定的内容
从地性转换的要素和过程来看，集体决定的内容大致可以分为以下几项：（1）可否开展地性转换。该项内容的决定需要考虑不同集体建设用地的具体用途、位置、面积以及无宅基地村民的实际情况、主观意愿等因素。（2）地性转换的客体和对象。向宅基地转换的集体建设用地，既可以是集体经营性建设用地，也可以是集体公益性建设用地。从实践来看，还必须考虑地性转换的可能性和可行性。（3）地性转换后宅基地形态的选择，即是选择传统“一户一宅”还是选择农民公寓等形式。（4）地性转换后如何分配。地性转换后形成的宅基地以及由此产生的集体建设用地收益如何分配，是整个决定中的核心问题。有权获得宅基地的农民仍须符合“一户一宅”之要求，可以根据有无宅基地、宅基地面积是否达标、申请时间等因素确定先后顺序。
（三）决定的程序
地性转换的程序不宜简单参考、类比集体经营性建设用地入市的程序进行设计，应基于宅基地的保障性福利性质，考虑比照宅基地申请审批的程序进行。有关部门可以结合基层治理、民主管理，制定示范章程、实施细则以供参考。
转自：“中国学派”微信公众号
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