类别：政府治理
导言
政府官员需要更好地了解文化价值观如何塑造公民的期望和信任意见。绩效-信任关系是一个重要问题，但是在公共行政和政治学文献中，它如何受到文化和方法因素的影响一直是模棱两可的。在最新一项研究中，香港城市大学张家盛，香港大学李慧和中国人民大学公共管理学杨开峰教授三位学者合作，深入开展了一项元分析研究。本文通过对72项实证研究的元分析发现，当以产出衡量政府绩效时，以地方政府为重点时，或在低权力距离国家时，这种联系更强。此外，无论绩效数据是主观的还是客观的，无论研究的重点是政府整体的绩效或特定机构的绩效，绩效信任关系都是成立的。结果表明，为了培养和维持对政府的信任，应更加关注社会文化和政府绩效信息的提供方式。对政府的信任研究应该变得更加科学，更加具有文化敏感性。在地方层面，绩效与信任之间的关系更为密切。为了增加对政府的信任，各国政府应考虑赋予地方政府更多的自由裁量权，并为其提供更多的资源和支持。论文发表在公共管理顶级期刊PAR上面。
（文献来源：Zhang, J., Li, H. and Yang, K. (2022). A Meta-Analysisof the Government Performance—Trust Link: Taking Cultural and MethodologicalFactors into Account. Public Administration Review, 82 (1): 39-58. DOI: https://doi.org/10.1111/puar.13439）。
研究问题
对政府的信任在现代治理中至关重要，它显著地影响了政府的合法性以及公民遵守政府规则和支持公共倡议的意愿(Van Ryzin 2011; Warren2018)。在仍在持续的COVID-19全球大流行中，信任政府的价值变得尤为突出，在这种情况下，信任程度较高的政府被认为能更好地说服公民遵守社交距离和戴口罩等抗冠状病毒措施(Bargain and Aminjonov 2020; Fukuyama 2020; Han et al. 2020)。也就是说，对政府的信任似乎会影响政府绩效。另一方面，社会科学文献广泛研究了政府信任的决定因素，许多学者认为政府过去的绩效是一个关键的决定因素(e.g., Christensen and Lægreid 2005)。综上所述，绩效和信任之间似乎存在着相互的因果关系。正如Yang和Holze（2006年）所指出的，各国需要避免陷入恶性循环：信任度低会导致绩效不佳，进而导致信任度更低。
当进一步关注相互因果关系的一部分（即过去的绩效如何影响信任）时——正如社会科学家经常做的那样，许多问题仍有待阐明。一方面，一些研究发现政府绩效和公民信任之间没有关系(Nye, Zelikow and King1997; Vander Meer 2010)。另一方面，支持这种关系的实证研究不仅在效应量上有所不同，而且在不同国家背景下以及它们如何衡量绩效方面也有所不同，留下了几个悬而未决的问题。首先，现有研究倾向于针对某个特定国家(e.g., Grimmelikhuijsenet al. 2013)，因此不清楚国家间的差异如何影响结果。为什么不同国家的公民对政府绩效和信任的关系不同？虽然已有对政府信任的国际比较研究，但很少有人评估国家文化如何调节绩效与信任的关系。其次，现有研究对政府绩效信息的提供方式重视不足。一个问题是应该提供客观的还是主观的绩效信息。另一个问题是应该提供哪些绩效内容。市民是否对产出信息更敏感？此外，现有的研究往往集中在一个特定分析层次的绩效（例如，政府整体与特定部门；地方与中央政府）；很少有人在跨层次进行比较。公民是否更关注整个辖区的绩效信息，还是公共卫生或应急管理部门等具体机构的绩效信息？他们对地方政府或中央政府的绩效信息反应更强烈吗？本研究试图通过对30多年来关于公共行政和政治学文献中绩效-信任关系的实证研究进行元分析，来阐明上述问题。
绩效-信任关系：变化的潜在原因
关于绩效-信任关系的研究很多，可以合理地预期结果的变化是由研究设计的特征引起的，例如背景、抽样、测量和分析层次。这些因素的影响不是随机的，而是系统的或模式化的。基于政府信任文献中的两大理论取向——文化和制度(e.g., Mishler and Rose, 2001;Wong, Hsiao, and Wan 2009)，本研究关注这两组因素。
文化取向：国家文化
公民对政府绩效的评估及其对政府的信任可以由文化规范和价值观来塑造(Almond and Verba 2015;Mishler and Rose 2001)。也就是说，是否以及如何建立信任取决于一个社会的文化，“将一个群体的成员与另一个群体的成员区分开来的集体思维规划”(Hofstede 2001, p. 21)。Hofstede（2001）确定了文化价值观的五个维度，包括权力距离、个人主义、男性气质、不确定性规避和长期取向。在本文中，关注的是权力距离，它是指社会中权力不平等被接受并被视为正常的程度。
理性选择制度主义：绩效测量
客观与主观绩效。绩效指标一般有两种类型——客观和主观(Andrews, Boyne, and Walker 2006;Song and Meier 2018)。客观测量涉及外部的、可观察的现象；例如GDP增长GINI指数或提供的服务数量。主观测量涉及内部体验和感知；例如包括感知公平、感知腐败或公民对服务的满意度(Andersen, Boesen, andPedersen 2016)。这两种类型的指标都被用于政府信任的文献。区分公民感知和客观绩效至关重要。有必要研究测量类型如何影响绩效-信任关系。
绩效内容的类型。绩效可以通过不同的内容来衡量。Hatry(1999)区分了投入、过程、产出、效率、生产力和结果。同样，Poister(2003)确定了产出、效率、服务质量、结果、成本效益和客户满意度。事实上，许多学者都主张将民主价值观或以过程为导向的价值观纳入绩效管理系统(Moynihan et al. 2011;Piotrowski et al. 2018; Rosenbloom 2007)。根据这些概念，研究者们发现对政府信任的研究主要考察了四种类型的绩效内容——产出、结果、公民满意度和民主程序。
分析层次。在分析政府信任时，我们需要区分政府整体与特定部门(Yang and Holzer 2006)。在现有的研究中，有的将政府视为一个整体，这可能显得遥远而抽象，而有的则侧重于特定的政府机构。虽然政府绩效是由多个机构共同产生的，但一些机构在公民的政府形象中可能更为突出。另一个分析层次的问题是中央政府和地方政府之间的区别。在评估政府绩效和形成信任意见时，公民可能会对地方和中央政府使用不同的评估框架(Fitzgerald and Wolak2016)。
文化与理性选择制度主义的互动
文化取向和理性选择制度主义在影响绩效-信任关系方面不是相互竞争而是相互作用的。例如，权力距离可以影响公民如何看待中央政府与地方政府的绩效。研究表明，美国公民更倾向于信任地方政府而不是联邦政府(Rahn and Rudolph 2002)，而中国公民更信任中央政府而不是地方政府(Liu and Raine 2016)。同样，权力距离可能会影响公民更重视哪种类型的政府绩效。因此，有理由相信权力距离可能与制度因素相互作用，影响绩效-信任关系。
数据和方法
数据收集
研究者们在Web of Science的“主题”字段中使用“信任”和“绩效”作为检索词，Web of Science是最广泛的研究数据库之一，并且经常被用于搜索文献(Guz and Rushchitsky2009)。截止到2020年5月21日，此次搜索产生了20,294篇文章。然后，排除了非学术文章 (5,276)，得到15,018篇学术性文章。研究者们采用了额外的标准来确定符合条件的研究。首先，将重点限制在公共行政和政治学领域（710篇文章），因为这两个领域的大多数研究都涉及与公共组织相关的问题，这构成了自己的研究领域(Bozeman andBretschneider 1994)。其次，为了在同等基础上进行比较研究，研究中必须提供足够的统计信息，例如样本量、t、Z、卡方、F、显著性星号、p值或任何其他表明已执行统计检验的数字。第三，由于大多数研究通常依赖于跟相关系数有关的估计量，例如回归系数，因此我们关注基于r的效应量(Ringquist 2013)。基于这些标准，排除了644篇文章，得到了66篇符合条件的研究。
为了确保检索是全面的，确定了每项研究中使用的独立样本的数量，发现72项研究相当于139个独立样本，其中包括按国家和/或按年份划分的独立效应量。这些研究的综合样本量由1982年2016年的100个国家的909,639个人组成。
变量编码
在确定符合条件的研究后，研究者们计算了它们的效应量，并对每项研究的特征进行了编码。作者作为主要编码者，首先对所有研究进行独立编码。在元分析之前，我们确保编码一致，并通过讨论解决任何分歧，直到达成共识。本研究的因变量是政府绩效与政府信任关系的效应量。然后分析计算效应量。
分析策略
在计算总体效应量之前，研究者们评估了效应量的异质性，以在固定效应模型和随机效应模型之间进行选择。首先，进行了Q检验以确定效应量之间的变化是否仅来自异质性或抽样误差（零假设）。零假设被拒绝(Q = 83,605.43,p < .001)。其次，计算了I方统计数据，以进一步确定效应量的变化有多少不是来自抽样误差。I方为98.9%，表明效应量之间存在很高的异质性(Higgins and Thompson2002)。基于这些测试，使用随机效应模型来计算总体效应量及其95%的置信区间。研究者们进行了元回归来检查效应量的变化（异质性）是否受调节变量解释。也就是说，效应量的方向和强度是否因调节变量而异？
研究结果
总体效应量
随机效应元分析结果。首先，研究者们对所有903个效应量进行了分析。其次，计算了样本的平均效应量，并对139样本效应量重新进行了分析。在这两种情况下，总体效应量都是正的(0.145，0.193)且显著的(p < .001)。Cohen（1992）认为，0.1的r表示小的效应量，而0.3表示中等效应量。效应介于小和中之间。Q分数和I平方值表明效应量存在显著差异，这意味着需要进一步的元回归来确定变化的原因。
元回归分析
随机效应元回归分析的结果，并在样本水平上进行了标准误差分组。模型1仅包含控制变量，这解释了21%的效应量变化。模型2仅关注理论上的调节因素，r方为13%。模型3结合了模型1和2中的变量，整个模型解释了31%的效应量变化。在模型3中，关于国家文化的调节因素，低权力距离国家的绩效-信任关系强于高权力距离国家（β = -0.004，p < .001）。也就是说，在权力距离得分较低的国家，绩效-信任关系更强。
测量类型（主观与客观）不是绩效-信任关系的重要调节因素。关于绩效内容，当绩效关注产出时，政府绩效与政府信任之间的关系最强（β= 0.096，p < .001）。然而，对于其他类型的绩效，结果的系数略微显著（β = -0.011，p < .10）；公民满意度的系数在统计上不显著（β = 0.012）。
关于分析层次，政府层级似乎很重要：地方政府的绩效与信任之间的关系强于中央政府（β=0.035，p < .05）。相比之下，特定机构和政府整体之间的区别似乎并不重要：特定政府机构的系数在统计上并不显著，这意味着在考察总体政府绩效和特定机构绩效的样本中，效果量没有实质性变化。
稳健性检验
本研究进行了五次稳健性检验。第一，将7项实验研究纳入分析。第二，排除了两项超过100个效应的研究，并计算了新数据集的总体效应大小（0.186，95%置信区间从0.169到0.204，p < .0001）。结果几乎相同，这表明含有效应多的研究并未推动先前发现的结果。第三，分析了仅包含已发表文章的样本。总体效应量为0.144，95%置信水平从0.129到0.160 (p < .0001)。该效应量与所有研究的总体效应量几乎相同，包括已发表和未发表的研究。第四，在元回归中用二分变量替换了连续权力距离分数。第五，认识到其他文化维度，包括个人主义、男性气质、不确定性规避和长期取向，可能会以某种方式影响绩效-信任关系，在模型中用这些维度中分别替换了权力距离指标。结果是可靠的。
发表偏倚
发表偏倚是由于规模小，不显著发现或与先前的发现或理论相矛盾而对研究结果的系统抑制(Begg and Mazumdar 1994; Harrison et al. 2017)。它可能会不适当地向上或向下影响估计的平均效应量，对任何元分析构成潜在的有效性威胁。漏斗图和两个检验都表明，在绩效-信任关系的研究中存在大量的发表偏倚。这种偏误的一个后果是，已发表的文献可能会夸大围绕绩效-信任关系的科学共识程度。
讨论
学者在公共行政和政治学研究中的绩效-信任关系方面已经做了许多工作。实现和维持高水平的公民信任对于民主治理至关重要。尽管在COVID-19期间，一些国家对政府的信任度飙升，但许多国家面临信任赤字，因此在维持公民的合规与合作方面面临挑战。随着危机的爆发，公民将重新评估和重新关注，他们的信任不仅取决于政府如何处理当前的危机，还取决于它如何处理其他重要性逐渐增加的问题(Jennings 2020)。如何培育和维持公民信任是政府的一项持久任务。
研究结果为国家文化和绩效测量类型的影响这一重要问题提供了一些新的线索。虽然大多数研究认为理性选择制度主义和文化是对政府信任的相互竞争的解释(e.g., Wong, Hsiao, and Wan 2009)，但本研究发现这两种方法都很有帮助，它们相互作用影响公民信任。当将政府绩效与信任联系起来时，公民不仅对不同类型的绩效测量和分析层次敏感，而且对影响其对政府绩效解释的文化取向也很敏感。
本文研究了权力距离——公民对权力不平等和等级制度的接受程度——如何影响各国的绩效-信任关系。研究结果表明，低权力距离国家的绩效-信任关系更强。权力距离等文化取向作为一种观察视角，塑造了公民对政府绩效的期望和评估，进而影响了他们的信任意见。国家文化具有间接（互动）影响，并调节绩效与信任之间的关系。
无论使用客观还是主观的绩效数据，绩效-信任关系都是成立的。学者们就客观与主观绩效数据的优劣进行了辩论。总体而言，本研究发现表明我们应该采取更平衡的观点，并认识到主观和客观绩效数据的利弊。许多社会科学学者质疑可量化绩效数据的首要地位或过度依赖(Andrews, Boyne, and Walker 2006; Power 1997)，但我们不应该把婴儿和洗澡水一起倒掉。最好的策略是同时利用定性和定量绩效信息的优势。
就政府信任而言，相比结果指标，产出指标并不一定不应该受到重视。也许，正如Behn（2003）所指出的，绩效内容的选择取决于衡量绩效的目的。从结果中得出的重要经验是，所有类型的绩效信息对政府信任都很重要，但是它们的相对重要性可能会因背景因素而有所不同，这点应在未来进一步研究。
至于中央政府和地方政府之间的区别，研究结果表明，绩效-信任关系在地方层面更加密切。鉴于地方政府更接近公众，地方政府绩效对绩效-信任关系更为重要也就不足为奇了。应该更加关注地方政府的绩效，因为它们处于公共服务提供的最前沿，代表着政府的形象(Van Ryzin 2015; Walker and Andrews 2015)。正如权力下放文献经常假设的那样，每个地方政府都能独立地进行不同的实验(Strumpf 2002)。他们能够更好地应对公民不断变化的需求。为了增加对政府的信任，各国政府应考虑赋予地方政府更多的自由裁量权，并为其提供更多的资源和支持。
结论
COVID-19对公共管理提出了考验。随着全球各地和不同级别的政府努力抗击这一流行病，提高绩效，恢复公民对政府的信任时，他们需要注意影响绩效-信任关系的文化和方法因素。本元分析综合了100个国家30多年来对绩效-信任关系的实证研究。我们发现，当社会权力距离较低，并且政府绩效侧重于产出，在地方政府中时，绩效-信任关系会更强。
转自：治理学术
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