原创 周静 时代报告学术研究 2022-04-22 09:00
摘要
基层社会治理是社会建设和社会发展的基石，在整个国家治理体系中具有举足轻重的地位。基层治理的水平高低，直接决定了国家经济发展的可持续性和社会的稳定性。要充分认识新时代基层社会治理的新要求并分析其中存在的问题，为加强基层社会治理提出对策建议。
基层是社会治理的基础性平台、基本运行空间，是社会治理的重心和重点场域。基层社会治理是我们党长期执政的最坚实力量支撑。党的十九届五中全会提出了要实现“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的目标。基层治理是国家治理的根基，根基稳了，国家政治经济才能稳，社会主义现代化强国的目标才能实现。
一深刻认识加强基层社会治理的重要意义
（一）是适应社会转型的现实需要
社会结构决定了社会治理模式与治理方法的选择。我国广大人民群众生活在村组、社区等基层组织，工作在机关、企事业单位等基层组织，学习在学校等基层组织，因此，社会治理的重点在基层。基层社会治理在规范社会行为、协调社会关系、防范社会风险、化解社会矛盾等方面具有其他单位、机构不可取代的独特优势和功能，基层治理的难度前所未有。另外，广大人民群众有权共享我国基层治理的伟大成果。在国家政策支持和指导下，我国的部分地区和个人已经先富裕起来了，在先富带动后富实现共同富裕的这一过程中，地区之间、城乡之间、家庭之间、个体之间将始终存在让人难以忽略的差异。因此，只有投入更多的人财物等资源，创新性地组织开展乡村、社区、机关、企事业单位、学校、家庭等基层治理工作，才能缩小心理落差，让广大人民群众共享国家发展进步的成果，团结大众，共同沿着党开辟的中国特色社会主义道路不断前进。
（二）是适应社会主要矛盾转化的必然要求
化解社会矛盾，必须从人民大众所处的基层入手。关注与解决经济社会发展和民生领域存在的问题与矛盾，是基层社会治理的主要任务，也是我国社会矛盾能否化解的关键。党的十九大指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。提升社会治理水平是化解社会矛盾、提升人民幸福感的根本途径，是人民对美好生活的需要得以满足的根本保障。实现人民大众共享国家进步与发展的成果，必须坚持以人民为中心的基层社会治理理念。“十四五”规划纲要的主要指标中民生福祉类数量最多，占比超过三分之一，在历次五年规划中占比最高，全面覆盖了人民密切关注的教育、医疗、就业、养老、托育等领域，充分体现了“人民至上”理念。为此，基层社会治理必须服务于人，以人民的利益为先，为人民谋福利、办好事、解忧愁，全方位多角度满足人民日益增长的美好生活需要。
（三）是应对社会风险挑战的迫切需要
习近平总书记指出，党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层。我国正处于改革深水区和社会结构加速转型期，既要把握经济运行规律，也要对经济结构和社会结构有同样的认识。现代社会是高风险社会，要重点关注各种结构性的社会风险。而在社会领域，这些风险和挑战很多都是由社会结构的变化而引起的，如财富结构、人口结构、城乡结构、社会心理结构等方面存在的问题。除此之外，当前我国处在世界格局的大变革、国内利益格局的调整当中，尤其是全球互联网治理已经进入变革的关键时期，促使社会治理由单向管理转向双向互动模式，由线下治理转向线上与线下相结合的治理模式。各种社会风险和变化叠加而来，这就迫切需要通过完善社会治理体系与制度，提高基层社会治理能力与水平，来维护国家的安全与稳定。
二基层社会治理存在的问题
（一）基层组织力量薄弱
一是对基层社会治理的重要性认识不足。部分地方党政领导干部将注意力更多放在经济发展和社会稳定等领域，人力、物力及财力更多地往这些领域倾斜。对基层社会治理的内涵及其规律缺乏深入思考，对人民大众的需求缺少研究与回应。有些基层干部存在工作积极性和主动性不强、政策理解不到位、服务意识薄弱、创新意识和能力差等问题，导致对国家治理过程中的政策缺乏宣传，治理方式较为单一，治理效果受限。
二是基层党组织不适应社会发展带来的变化。“就党建抓党建、就党务抓党务”的工作模式固化，既不能充分利用现有资源，也不会组织群众自治，加之基层治理工作任务繁杂，从而导致基层治理力量薄弱。
三是基层治理由于层级过多带来负面影响。首先导致机构臃肿、人员冗杂，增加了治理成本；其次降低了信息传递的速度和准确性，从而导致决策能力和工作效率低下。
（二）治理体制机制不完善
一是社会治理对象多、业务杂、门类散，政策执行过程中往往需要多部门、跨部门协调合作。但在实际工作中，条块分割的行政体制造成不同条块和部门基于自身职能和实际情况出台相关政策，导致基层社会政策执行整体上处在碎片化状态。
二是基层政府部门存在权责不清的现象，加之群众自治组织和制度不完善、缺乏有效的载体，导致基层社会治理主体单一，群众和社会组织的参与度低，基层社会治理的社会监督不到位，群众的诉求无法有效解决，给基层社会治理带来了一系列现实问题。
（三）治理手段单一
在城乡之间、区域之间，基层社会治理智能化仍存在诸多短板。目前我国基层社会治理的技术水平还较低，还没有将现代科技充分应用于社会治理，信息化平台的建设和使用还没有普及，大数据未能充分发挥作用。不少地方在基层社会治理过程中仍然沿用过去传统的开会通知、纸笔记录、人工统计等工作方式，普遍存在基层智慧治理及利用新技术的意识不强、能力不足的问题。
（四）多元主体协同治理困难
一是群众参与社会治理的程度低。基层社会治理的最终目标是要实现以人民群众自治为主、政府部门治理为辅、社会组织广泛参与的多元基层治理主体。但目前我国基层社会治理的现状是完全依靠政府部门或者社会治理组织，人民群众和其他社会组织的参与度很低。究其原因，一方面是由于我国基层社会治理制度不完善，群众与其他社会组织缺少参与治理社会的机会与途径；另一方面是因为群众与其他社会组织自治意识不强，自治能力有限。
二是基层社会治理机构动员群众的能力弱。由于基层社会治理机构的人员有限、工作繁杂，没有足够的人力、物力、财力、时间、精力、能力去宣传群众自治理念，无法广泛发动群众积极参与自治。
三是多元主体协同治理难度大。基层职能部门之间存在的业务交叉、权责不清等问题，社会组织之间存在的规模差距与利益分歧等问题，政府部门、社会组织、人民群众之间缺乏沟通交流的有效渠道等问题，都导致了基层社会治理实现多元主体协同治理困难重重的局面。
三新时代提高基层社会治理水平的建议
（一）加强党对社会治理的全面领导
坚持党的领导是基层社会治理工作的根本前提。近年来，全国各地积极开展基层党建引领社会治理的创造性探索，形成了一系列兼具共性和个性的治理模式。焦作市山阳区积极推进基层治理创新，在实践中探索出“党群360工作法”，其核心要义是“三全六步同心圆”，即通过党建全引领、群众全参与、项目全支撑，以问、议、定、办、晒、评“六步议事”程序，走出了一条党建带群建、提升社区治理体系和能力的新路子。提升基层组织在群众中的感召力，构建全方位的党群深度融合社区治理体系，绘就党群同心圆，打通党组织和党员干部服务群众的“最后一公里”。
（二）以自治夯实基层社会治理根基
在基层社会治理中要充分发挥基层党组织的引领作用，但不是党组织唱独角戏，而是要发动人民群众、社会组织共同参与。通过不断完善基层群众自治制度，把基层社会治理的权力交给群众，充分发挥他们的主观能动性，形成多元共治、优势互补、共建共享的协同治理格局，确保社会治理过程人民参与、治理成效人民评判、治理成果人民共享，从而减轻国家治理的负担，缓解基层社会治理的矛盾，促进社会发展的和谐稳定。
要处理好人民内部矛盾，关键是要坚持和发展好新时代的“枫桥经验”。“枫桥经验”给我们的启示：一是坚持人民主体地位。“依靠群众就地化解矛盾”是“枫桥经验”核心中的核心，社会治理不能仅仅依靠治理部门，而是必须依靠最广大人民群众的智慧和力量，所以要广泛动员群众，使人民群众成为基层社会治理的主体。二是必须坚持法制。法律法规是社会治理的依据和底气，完善法律法规建设，普及法律法规知识，树立法制意识，坚持依法治理是处理社会矛盾、维护社会稳定的基本依据和方法。三是创新工作方法。“枫桥经验”产生于20世纪60年代初，是创新基层社会治理工作方法、维护社会稳定的典范，在浙江省绍兴市诸暨县（现诸暨市）枫桥镇取得成效后在全国进行推广。然而，全国各地社会治理环境各有差异，加之中国特色社会主义进入新时代，我国的内外部环境、人民的需求、社会矛盾发生了根本变化，因此，必须坚持与时俱进，在“枫桥经验”的基础上继续创新工作方法，才能解决新时代的新问题、新矛盾，做好基层社会治理工作，满足人民群众与社会发展的新需要。四是维护社会和谐稳定。“枫桥经验”原本就是政法系统的工作典型，目的就是维护社会稳定，将“枫桥经验”推广于基层社会治理，有利于促进社会和谐稳定，保障国家长治久安。“枫桥经验”对于新时代化解社会矛盾仍然是非常有益的启示。
（三）提升基层社会治理法治化水平
习近平总书记强调，法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义。例如一些地方曾经不重视推进平安建设工程，导致社会治安问题频发，后来中办国办联合出台《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》，将综治领导责任制纳入制度化、法治化轨道，作为“一把手”工程和民生工程来抓，通过法治的方式将社会治安综合治理的压力和责任层层传导、层层落实，取得明显效果。因此，凡是平安建设搞得好的地方，一定是社会治安综合治理领导责任制落实得比较到位的地方。再比如，通过相继出台最强交规、酒驾入刑等法律手段，解决了很多地方曾经交通事故频发、酒驾问题。要把社会治理纳入法治化轨道，善于运用法治思维和法治方式化解矛盾、破解难题、促进和谐，使法治成为全民信仰，引导社会成员养成在法治轨道上主张权利、解决纷争的习惯。事实证明，当法治成为全社会的价值追求和行为模式时，很多难题就会迎刃而解。这就要求不断提升领导干部运用法治思维和手段化解内部矛盾、维护社会稳定的能力与水平，实现政府职能由管理型、治理型的政府，转换成服务型的政府。
（四）注重发挥好德治在基层社会治理中的作用
创新基层社会治理，要推进德治建设，提升人的道德修养和文明素质，促进人心良善。党的十九届四中全会进一步提出“注重发挥家庭家教家风在基层社会治理中的重要作用”。家庭是社会的最基本组成形式，因此也是基层社会治理工作的重中之重。创新开展基层社会治理工作，必须把家庭管理、家风建设作为重要抓手，充分发挥家庭在稳定人心、激发爱心等方面的德治作用，逐渐推动营造良好的道德风尚、维护社会的稳定和谐。尤其是党的各级领导干部都应该高度重视家教、切实端正家风。从查处的一些腐败案件中可以看到，一些领导干部自身作风不正，纵容亲属倚仗特权，优先获取资源，严重损害社会公平正义，使得群众深恶痛绝。家风连着民风、社风、政风，家事连着国事、政事、天下事。惨痛的教训警醒着各级领导干部，必须加强自身品德修养，廉洁从政，廉洁治家，严把身边人、身边事，让良好的家风成为世代相传的珍贵财富。
（五）以智能化推动基层社会治理现代化
科技是第一生产力，科技创新水平不但关乎国家经济发展和民族进步，还关系着社会治理水平的高低。近年来，在我国基层社会治理中，智慧校园、智慧城市、智慧社区等建设工作正在如火如荼开展，大数据、云计算、人工智能等新技术的应用日渐广泛，这为在现代复杂社会条件下实现良好的基层社会治理提供了重要技术支撑。比如：湖北武汉开发“智慧平安社区”App，涵盖社区服务、一键报警、活动信息等多项功能；广东珠海优化智能化服务供给，依托党群服务中心推进城乡社区综合服务平台建设，努力打造“15分钟党群服务圈”。这些案例表明，广泛应用互联网技术是时代发展的必然，是提升基层治理效率与水平的有效途径，有助于实现防范未知风险、保障群众安全、维护社会稳定、促进经济发展等治理目标，能够提升群众的参与度、政府的服务性，有助于调动各方共同参与社会治理的积极性，使基层社会治理“活起来”“动起来”。
【来源】《时代报告》2022/3 总第432期。
【作者简介】周静，中共河南省直机关党校党委委员、科研室主任、教授。
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