01
从“皇权—绅权”到 “政治—行政”
传统中国是一种典型的“家天下”的治理模式，以“齐家”为中心，向内“修身”，向外“治国平天下”。“家庭—家族”是建基于血缘关系，用伦理道德来维系的一整套理念和系统。
伦理政治有一个治理特点，抓大放小，就像家长管孩子，在不违背道德原则的基础上，根本的大的方面一定要秉轴持钧，其他一些小的方面可以适当放任，就像一句治家谚语所说：不哑不聋，做不得阿翁。加上中国地域广阔，古时又交通不便，所以中央的权力不会具体延伸到县域以下的治理。“皇权不下县”指的就是这种情况，县官作为中央政权的最基层，主要处理税收、审理案件和教化子民这些事情。
那么，县域以内的治理靠什么呢？靠宗族和乡绅，费孝通先生和张仲礼先生对此都有精彩的论述，温铁军先生则为此现象写了一个简单形象的口诀：“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。也就是说，传统中国的治理是一种“皇权—绅权”的二维模式，原则上是“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”，实际运作中县以上的治理归皇权，县以下的治理归绅权。所以，民间才会流传出那句“县官不如现管”。
“皇权—绅权”模式与现代政治学的“国家—社会”模式在一定程度上相互对应，学者们于是把“皇权—绅权”模式纳入到现代化政治理论的二元视野之中。如此，皇权代表国家，绅权则对应社会。进一步对号入座，县官代表着国家权力，现管则是社会权力的体现。但是，在现代以来中国实际的治理变迁过程中，针对不同的治理主体，这种对应不完全具有严格的科学意义。
当今中国县域治理的政治生态发生了巨大的变化，首先，传统中国基层社会赖以运作的族权/绅权解体，被国家权力所替代；其次，绅权时期的一些治理方式和理念并没有随着族权/绅权的解体而消失，以一种碎片化状态存在，在实际的治理过程中还是起到一定的或掣肘或推手的作用。
所以，中国县域治理的现代化，还是存在于二元视野之中，不同的是，“皇权—绅权”或者“国家—社会”这种二元模式已经在发展过程中很大程度上转变成了“政治—行政”的二元模式。治理主体只有国家权力，没有社会权力，权力的贯彻已从国家与社会的角逐转变到政策与执行的较量。
在这一视域中，“县官”代表“政治”，“现管”代表“行政”，二者的博弈开启了中国县域治理的现代化。《县乡中国：县域治理现代化》一书是武汉大学杨华教授历时15年，调研20余省市县域治理的最新成果。杨教授的田野调查从治理实践的角度描绘了“政治—行政”二元视野下的县域治理现状，记录了中国县域治理现代化过程中的人事变迁。
△《县乡中国：县域治理现代化》作者杨华
02
县域治理：政治与行政如何统一？
治理的本质是行政管理的基本问题，定义有很多种，这里之所以选择不例举，原因有二：一是各国各地方的政治生态有着千差万别，即使是高度概况的定义也难准确描述各国/地具体的治理情况；二是任何概念本身都具有局限性，静止的话语无法准确捕捉变化的事态。《县乡中国：县域治理现代化》一书的高明之处在于作者跳出了定义的囚笼，摆脱了抽象概念的表达局限，用实际运作来描绘中国式县域治理，让读者自己在阅读中得到答案。
近年来的中国治理实践过程中，从中央到地方，部门的权力在强化，这是纵向权力的深化。部门“条线”的权力从中央直达基层，垂直程度增加，绕开了地方党委政府，不受“块块”权力的干扰，权力自主性增强。按照这一逻辑，县级党委政府能够调动的资源空间减小，资源动员能力减弱，地方能做的事情会越来越少。但是，杨华的调研发现，事实恰好相反，随着纵向权力的深化，横向权力也得到了扩张。
权力在运作中分别向不同方向拉扯，一个纵深，一个横扩，二者不是此消彼长的关系，而是共进同升的关系。这是权力主体在“政治—行政”二元之间的地位所决定的结果，县级党委政府不仅是地方行政的主体，也是块块的政治中心；条线部门的行政事务要在块块中完成，而且很多行政事务，比如扶贫、环保等，本身就是政治任务。
县级党委政府很方便“以政治的名义”来整合部门资源，部门任务的完成也需要当地党委政府的认可。就是用这种相辅相成的方式，块块完成对条条资源的整合，条条从完成政治任务的角度出发，也愿意接受这种整合。在此意义上，行政服从政治，政治与行政达到了第一个统一。
部门权力虽然掌握专业资源，拥有独立行使职能的权力，但是，作为块块的党委政府在地方具有最高权威，统领和整合这全县的资源。如此，县域条块关系不可避免地既要合作也要博弈。
首先是合作，块块部门要表示对条线部门的权威支持，协助其执行事务；条线部门要和块块部门资源共享，拥护和贯彻当地的政策和决策。
然后是博弈，在条线部门对块块权威资源的利用过程中，前者需要根据自身事务的轻重缓急来争取后者的资源倾向，并不是所有工作都是重点事务，二者必须在事务与资源之间找到一个均衡点。在块块对条线专业资源的利用过程中，党委政府为了完成“领导推动的工作”，可能会额外动用需要相关法律程序批准的专业资源，二者在“领导意志”和法定资源之间就需要找到平衡点。当然，在通常情况下，都是条线部门采取灵活变通的做法配合党委政府。在这种博弈和均衡过程中，行政服务政治，政治与行政达到了第二个统一。
县域治理的趋势是从条块结合到条块统一，统一的核心点是政治中心论，权力坐标系的横轴是县域党委政府，纵轴是条线部门，原点是政治正确。事务的执行点就是坐标点，是块块与条条的重合点，参照系都是原点，条块结合的均衡和条块统一都是沿着政治中心的条块二者匀速拉动，“政治—行政”模式从分到合、再分再合，中国式县域治理如此有序运行。
03
体制与机制：二元治理的悖论？
体制是正式的、既有的、制度性的，具有相对的稳定性。改革开放以来，体制在不同时期有一定的变动，但总体上是朝着“精简、统一、效能”的方向进化，“小政府、大服务”成为机构改革的原则。“三定”方案是机构改革的一项重要举措，内容是定部门职责、定内设机构、定人员编制，“三定”之后，体制固定化，很难产生变化，这是不可违背的政治原则问题。灵活的机制能够在有限的权力和资源中找到突破点，但是，机制的问题在于其半正式性。
半正式性是机制的特性，成也萧何败也萧何，处理不好半正式性，也有可能造成相反的后果。对于治理来说，体制和机制可能相得益彰，也可能凿枘不投。从表象上看，体制与机制是权力的两端，二者具有互斥性，二者的运行会形成了一种张力，向两个方向撕扯，造成了权力执行过程中的悖论：按照体制规则办事，有可能达不到治理的目的；采取变通的机制办事，目的达到了，却有可能违背体制的规则。
这个问题可以回到开篇的“家天下”与“皇权—绅权”的视角看，治国是治家的延伸，皇权也好绅权也罢，都是用治家的方式来实现的。在《乡土中国》里，费孝通先生提出了“差序格局”这一概念，“我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系。每个人在某一时间某一地点所动动用的圈子是不一定相同的”。
费先生说的是个体，实际上中国古代权力的执行也是这种特点，皇权和绅权都是各自行政范围内的中心，而治理措施就是“一圈圈推出去的波纹”。这指出了传统治理的两个特点：一是二元非对立性，皇权和绅权都是用相同的方式在治理，绅权是缩小版的皇权，因此二者不但不对立，在本质上还是统一的，都是为了治理权力的实现。二是多中心治理，存在着多个圈，每一个圈都有一个中心，圈推出的波纹相互重叠却并非非此即彼。也就是说，中国式的二元不同于西方式的二元，不是单向度的对立，而是你中有我我中有你式的对立统一。
县乡政治实践过程中正是吸收了传统中国的治理元素，并没有把体制和机制简单地对立起来，而是尝试在从对立中找统一。体制固定了，如果简单机械、亦步亦趋地执行，会产生职责过多、机构单一、人员偏少的问题，很多事务就无法推进。
基层领导在不违背原则的基础上，不变体制变机制，采用交叉、重组等方式，实施“片线结合”，尽量在最大限度上利用设定的体制资源，实现低投入、高效能。“片线结合”有效地实现了人与事、领导与干部、一线工作与干部培养、授权与控权等方面的有机结合，合理配置和充分利用了体制资源，激活了体制，使体制得以运转。同时，增加了治理层级，减少了治理范围，强化了治理强度。
看似矛盾的两个对立面，在“传统—现代”的视野里融合，中国县域治理的实践，不仅仅靠近代以来传入中国的西方式治理体系，也要从中国传统中汲取智慧，把二者结合起来，进行“创造性转化”，才能化解悖论，突破创新，走向现代化。
04
权力与能力：
政权下沉与治权细化的二重奏
权力不等同于能力，在基层治理过程中，权力的对应体是政权，而能力的对应体是治权。社会学家迈克尔·曼分析国家权力时，提出了基础性权力这一概念，它是国家实际渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的权力。换言之，国家基础权力也就是基层治理中的政权。治权则是与乡村属性相耦合，从传统和乡土的氛围中成长起来的能力，它与“绅权”有一定的继承性，在治理中时常会起到决定性作用，是实际的治理能力。
乡村治权与国家基础权力作为硬币的两面，同时发挥着重要的作用，二者如何结合是基层治理的基本要务。随着政治体制改革的深化，国家基础权力通过职能部门，逐步向基层下沉，相对应的是治理事务的增多和治权的精细化。由此，基层治理衍生出若干问题。
一是泛政治任务化与考核失灵。国家基础权力下沉之后，基层干部不仅要忙着推动中心工作、分管工作，还要去应付各种督导检查、赶各种会议的场子。也即是说，除了本职工作，还有处理好职能部门布置的任务。而且，这些工作都被泛政治任务化，每项都很重要，都不能马虎。所有的工作都是重点就意味着没有差别化，造成了考核失灵的现象。
首先，越来越多的工作纳入综合考核，各项的分值占比小，竞争拉不开差距，每一分都很关键。其次，考核项目细化，工作量增加，同时更零碎，不能在宏观和整体的层面解决问题。最后，各项工作排名被技术化和即时化，考核面临巨大压力。
无论分值平均化、占比小，还是工作量大且零碎化和即时化排名，都促进了重点不突出的状况。哪项工作出现问题，哪项工作排名靠后，就去解决哪项工作，无法把精力集中或整体性地放在重要的工作上面，考核分数可能不低，但失去了考核的意义，造成了考核失灵。
二是不同体制在政策和机制创新中的作用问题。权力下沉和治权细化的主要表现就是治理事务由少到多，治理方式从结果管理到过程监控，基层治理模式从“结果管理—政治任务少”向“过程管理—政治任务多”发展。
“结果管理—政治任务少”是一种分权治理体制，是集中与分权相统一的治理体制，它将制定、调整和评价政策目标的权力集中于县级党委政府，而将政策执行的决定权和剩余索取权留给乡镇。在政策目标实现的前提下，乡镇可以进行政策执行和机制的创新。
“过程管理—政治任务多”是一种集权式治理体制，是权力集中在上级、下级较少自主权的治理体制。县级集中了制定、执行、评价、监督等权力。乡镇只有听从命令、调动资源执行政策的权力，自主设定政策、进行政策执行机制创新的空间较小。在分权治理体制权力结构中，乡村治权大于国家基础权力；集权体制中，乡村治权小于国家基础权力。问题的关键在于，如何配比二者，既能实现目标，又能激励创新。
在政权下沉与治权细化的过程中，问题还有很多，列出的是两个比较突出的问题。这两个问题足以说明，权力和能力并不是正比关系，而是琴瑟合璧的关系，只有步调一致，才能演出和谐的二重奏。它们是合则两利、分则两败，单纯地追求其中任何一个方面，都会给基层治理造成不可挽回的损失。
05
“县官”就是现管：以河长制为例
“县官”代表“政治”，“现管”代表“行政”，政治具有多目的性，既要达到实际效果，也要起到宣传和凝聚人心的作用；行政不一样，只是一种执法，依法执行事务。因行政扮演执行的角色，在基层中，“县官不如现管”的现象还是十分普遍。“上有政策，下有对策”，政治指令下达了，怎么去完成就是具体执行者的分内事。只要指令完成了，过程中对事情怎么拿捏，拿捏到什么程度，事后怎么向上级汇报，执行者有很大的决定空间。如此，很多政治任务都被形式主义化，目标完成，大家皆大欢喜好处均沾；目标没有达成或部分达成，各个层级之间都会相互推诿和卸责，“县官”与“现管”之间、“现管”内部相互之间都会产生矛盾。
河流的治理就曾经是这样一个典型，一段河流出现了污染，人们会反映到环保局或者水利局。环保局说河水的污染来自漂浮的白色垃圾，而不是工厂或城市污水排放，应该找水利局。到水利局他们又说这些白色垃圾主要是船上游客扔下的，这个不归他们管，要找交通部门。交通部门又说，它们只能管水上运输，扔下去的垃圾管不了。
这些“现管”们互相踢皮球，群众只好上访，去找“县官”，如果引起“县官”重视，他会调动相关部门协调作战，搞“运动式治理”，解决问题；如果没有引起“县官”重视，事情多半就被拖了下去，直到真出了问题，遭受了损失，才可能得以解决。
这样事情出多了，治理者们逐渐总结经验，想方设法找到合理解决问题的机制，河长制就是这样一种机制。河长制的特点一是责任到人——河长，河流无论出现哪方面的问题，都由河长来统筹协调；二是责任人是相对领域的第一把手，最短的一段河道上，河长首先是村支书；在更长的一段上，河长是乡镇党委书记；再往上，则是县委书记、市委书记，甚至是省委书记。
责任到人，责任者就没有推诿和卸责的余地，有了情况出了问题他责无旁贷；“一把手”当河长，河流治理就是头等政治任务，指令下达后，调动资源、协调任务这些最可能发生拖延和沟通困难的事变得容易和顺畅。这样的机制就好比在在河道管理中造就了一个“无缝隙政府”，所有的相关部门在“一把手”的指挥和调动充分利用相关资源，齐心协力治理好河道事务。
河长制的推行，也开启了县域治理的一个新方向，在涉及到多个部门，需要多方协调的重要公共事务上，采取“一把手”负责制，把重要事务“政治化”，不仅能为老百姓办实事，也能提高治理效率。
政策如何融入执行，光靠严格的层级制层层下达有时候并不能有效完成，必须打破常规，让政策的制定者或指令者去具体处理，可以达到事半功倍的效果。从这种意义讲，“县官”就是现管，这是机制的创新，“县官”不仅是庙堂上的发号施令者，在一些事务上，他也是“现管”，担负着具体的责任。
06
功能与效果：会议的两面性
开会是集中解决问题的有效办法，对具体事务有针对性强和反应速度快等特点。但会议开多了，却不免染上形式主义和官僚主义的色彩，加之会议特事特办的风格很容易出政绩，有的领导干部因此对自己在会议上的角色过于投入，甚至久开成瘾。“文山会海”是机构改革一直强调要克服的问题，政务电子化过程中，“文山”减少， “会海”却因为方便召集等因素一定程度上增加了。
中央出台八项规定以后，各地方都大力精简会议数量和程序，缩短冗长的会议，也从形式上进行改进，包括合会、套会、短会、减会、电视电话会等，这一系列措施也确实收到了一定的成效。但是，基层的主要领导和部门负责人仍抱怨会议过多，而且具有重复性，尤其是多层级视频会议，已经成为新的负担，使得工作人员没有时间去处理事务性工作
视频会议是一种比较新的会议方式，一个视频只需要上级行政主管单位一次性录制，可以向多个层级传达，这样做有多种益处：一是减少会议负担，节约成本，视频会议无需现场参加，不用提供场所，不用招待，组织相对简单，还能层层到达。二是能够准确传达会议的决议和精神，原汁原味，避免互相传达过程中出现理解错误、片面等问题，会议精神不会打折扣。三是具有规模效应，一个视频会议多个层级参加，人数有基本保障，会议氛围容易被烘托出来。
视频会议本来应该具有优势是提高效率，减少会议数量，但是，事实运行过程中却走了样，陷入了旋涡。中央视频会之后，省里为了进一步落实中央会议精神和责成基层达到目标，就重复召开一次；地区、县、乡也出于同样的考虑，就层层递增，每一个层级都开一次内容相同的会议，甚至到村镇。如此，会议频仍的情况不但没有缓解，反而负担增加，同一次会议有人要参加三四次，甚至五六次，且不论还有不同部门的各种各样的会议。
这样疲劳轰炸下来，基层领导和实际事务人员就很难在时间上有所保证，而且工作抓不住重点，治理的“度”就不好把控。工作不是自主把握，而是根据会议的启动来推动。虽然会议上强调了重要的程度，但执行时的实际效果要看推动的幅度大小。被动工作过于僵化，缺乏创新精神，既抓不住治理重点，也很难高效率解决问题。
开会是政治，传达会议精神是政治，这是会议的功能；落实会议决议是行政、是治理，这是会议的效果。所以会议要开，会议精神要传达，但是落实会议决议，解决现实中存在的问题才是重点。
政治的精髓在于不指向具体的事务，却能够指导执行者解决具体的问题；行政的精髓在于在法定范围内解决问题，同时还能增强凝聚力提高政治性。会议不是目的，提供行政的精神指向和治理策略才是重点，从这个角度讲，视频会议不应该重复开，会议精神的传达需要简化和活学活用，越到基层，越应该实用和传神，甚至可以简约为口号化；治理不是手段，是过程，必须要有投入，而不是单单靠会议精神能够指导的，不把精神转化为治理方式，那么政策只能停留在制定阶段。
本文选取了《县乡中国：县域治理现代化》一书涉及的几个角度，尝试用“政治—行政”二元的视野解读杨华教授对县域治理现代化的研究。二元视野在传统中国一直存在，但是，二元的对立在中国传统思想中一直不是主流，中国哲学始终存在着一个“一”，无论你怎么定义这个“一”，“道”也好，“太极”也罢，最后总是“九九归一”。二元和一元甚或三元历史上都存在过，虽是不同，传统中国哲学对之的解释却都能回到“合一”，是原初状态的不同阶段或不同形态。
近代以来，西方二元理论框架进入中国，对中国社会影响很大，如“国家—社会”视野在政治学、社会学研究之中应用十分广泛，一定程度上，“国家—社会”视野确实适用于整个社会宏观方面变迁的观察和诠释，但是并不能恰当阐明县域治理现状。
在更广泛的领域里，“国家—社会”在中国社会里得到传统的渗透和整合，最近黄宗智先生也撰文论述了“国家社会合二为一”的中国模式，提出了“国家的社会化”和“社会的国家化”两种概念，在更深层次上整合了国家权力和社会权力。
合二为一的“国家—社会”权力在基层治理中如何相互融合，如何在权力内部滋生“政治—行政”的二元模式？二元框架下，体制与机制、权力与能力、“县官”与现管、会议的政治功能和执行效果等又是如何统一起来的？这些是基层治理现代化过程中重要的政治实践步骤和理论依据，杨华教授的这本书正是从现实的角度回应了这些问题。
《县乡中国：县域治理现代化》
杨华 著
“县官”如何治县？县乡政府是如何运作的？国家的各项政策如何在县域社会落地？县级党委政府与乡镇党委政府如何互动？县级党委政府如何调动乡镇的工作积极性？县域领导干部如何树立权威？乡镇如何利用现有资源做工作？县域中的基层干部的状况和发展前景如何？
本书深描中国政治的实际运行，对上述问题做了抽丝剥茧、入木三分的剖析，是一本展现县乡政治生态的写实白描书。书中真实再现、集中探讨了县乡政治运行中出现的新问题、新情况、新经验，涉及中央与地方、顶层与一线、领导与干部、政治与治理、属事与属地、跨级与上级、监督与自主等基层治理的基本主题。书中讲述了大量人们耳熟能详又耐人寻味的真实案例，揭示了县乡政治运作的深层逻辑和机理，是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。
转自：学术那些事儿
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