纠葛中的公共政策：从市场失灵到政府失灵

所评图书：

书名：《市场、国家和民众：公共政策经济学》

作者：（英）黛安娜·科伊尔

译者：郭金兴

出版社：中信出版集团

出版日期：2022年4月

而今，无论是中国，还是政治、经济体制存在显著差别的美国、欧洲国家，以及其他一些非国家的经济体，公共政策的重要目的都在于维持市场的更好运行。人们接纳了这样一个共识，那就是竞争是最好地供给社会福利的手段。

这也就是现代国家通常会建立专门机构来执行竞争政策，防止或限制大公司运用垄断地位来破除竞争的原因。

但企业通常并不喜欢竞争，传统形态的企业对基础设施进行大量投资，然后形成自然垄断，这样就可以维持超出成本很多的产品或服务价格。这种情况下，欧洲国家在20世纪后期曾出现对自然垄断行业企业的国有化浪潮；而当这类企业在国营机制下暴露出弊端后，经由经济学家的建议，英国为代表的欧洲国家又将之私有化，但仍然不足以使之恢复有效的竞争，比如供电领域，用电价格、供电服务的质量，依然饱受诟病。

计算机-互联网革命以来，涌现出一批科技企业巨头，在其各自的业务范围形成所谓的创新垄断。这类企业并未像过去的自然垄断行业企业那样，因获得垄断优势就放弃创新探索。这一方面是因为而今的行业、业务细分领域，存在巨头间的相互渗透，跨界竞争的态势明显，创新创业企业也可以通过新模式获得资本扶持，如果现有的科技企业巨头止步不前，很可能迅速葬送事实性的垄断优势；另一方面，不断致力于创新，可以帮助科技企业巨头开拓获得新的垄断红利，在特定的挑战者没有成长起来、监管秩序没有完善起来之前，获得尽可能多的价值回报。

英国经济学家、剑桥大学公共政策班尼特讲席教授黛安娜·科伊尔在其所著的《市场、国家和民众：公共政策经济学》一书中就谈到，依照福利经济学原理，达到竞争均衡能够创造更多的效率，从垄断转向竞争可以增加社会福利，完全竞争均衡实现了帕累托最优。垄断力量（无论是传统的自然垄断企业，还是数字经济时代实现细分业务垄断的科技企业巨头）都会花费大量金钱进行游说，干扰监管，从而起到限制竞争、维持垄断红利的作用。

黛安娜·科伊尔说，在部分数字市场出现了类似于谷歌、脸书这样的主导企业，在许多业务范围中，这些少数企业占据的市场份额不断上升，使得数字经济越来越突出地呈现出赢家通吃或超级明星市场的方向演变。这就是欧盟为代表的许多国家和地区深度介入数字经济秩序，对强势企业主导的行业进行监督，会监管大企业之间或某个特定市场之中较大份额的兼并，设定兼并条件；考量大企业的市场行为，重点检查其有无滥用市场主导地位，有无损害消费者利益，有无存在价格垄断行为来伤害消费者以及行业其他企业的行为；检查是否存在竞争不足的情况；对政府为特定企业提供补贴的情况进行监管，确保其不会限制或扭曲市场竞争，等等。这其中，如果相关企业被认定存在卡特尔（垄断联盟），在欧盟、美国等经济体都会被视为刑事犯罪。

在反垄断之外，还存在大量的监管政策，尤其是社会政策的转换，比如劳工福利责任、食品等特殊行业的专门准入和专门监管条款、价格控制、执照和许可制度、行业进入壁垒、外商直接投资壁垒、关税壁垒、外国供应商受到的区别对待，这也是企业界诟病已久的问题。这些监管政策确实都起到了抑制竞争的作用，使得不少行业的进入存在很高的门槛，企业背负着很沉重的负担；但这些监管政策的提出和运行，也有着相当的合理性理由，所以也被解释为推动企业合规发展。这种情况下，一些国家和地区为了提振经济，会放松这类监管政策的执行，或降低相关标准，却又不可避免引发市场乱象——反过来，强化监管，又无法回避日益严密而繁琐的程序化管理，使得企业遵循监管本身需要付出很高的程序性成本。

政府监管，尤其是抑制垄断所采取的监管政策，潜在前提是政府行为“是明智且关怀民众的”，而且市场运转会不可避免出现失灵。但市场失灵及其引发的强化监管，又会引出另一个问题，那就是政府失灵。

如前述，20世纪后期，欧洲国家曾经经历过一轮公共服务、自然垄断行业以及部分经营性行业的国有化浪潮，但也因此出现了经营僵化、服务水平下降、亏损严重等状况。道理很简单，相当数量的国有企业听命于欧洲国家的监管部门，尽管没有出现如苏联和东欧国家依照指令性计划来运营企业的情况，但前者当时确实也出现了市场信号与企业经营中断的状况，使得企业无法运用分散化信息的优势，不能灵活适应市场状况，再加上沉重的福利负担。

另一个问题，在非国有化的市场体系中，企业尤其是占据垄断地位的大企业会想尽办法俘获监管者。正如前面提到的那样，哪怕在数字经济背景下，大企业也有动机来寻求监管俘获，提出似是而非的理由，形成限制竞争的事实性壁垒，或者让其损害消费者利益的经营行为固定化、合法化。《市场、国家和民众：公共政策经济学》书中列举指出，在美国，石油和天然气业、银行业和高科技行业花费的游说成本排名最靠前，也确实因此获得了监管部门给予的特定照顾。比如，科技巨头企业在美国虽然也受到监管部门开展的反垄断调查，但监管和执法力度远逊于欧盟。

《市场、国家和民众：公共政策经济学》书中指出，政府失灵还会因为一个朴素的原因而出现，那就是政府能力有限。尽管各国的经济监管部门的官员都具有很强的分析能力，但对于其监管的行业往往缺乏足够的了解，比如基础设施投资和管理的有关部门，实践经验就大大低于具体企业的项目经理或金融机构的大客户经理。这就导致政府斥资建设的重大基础设施项目，在欧美国家通常都会出现严重逾期、项目费用大大超出事前预算。

为了抑制和解决政府失灵，20世纪90年代兴起了所谓的新公共管理运动。但该运动推行中其实偏离了目标，而是简单化地减少和降低监管，或者简单粗暴地将公共服务进行外包，反而丧失了通过竞争手段在相关领域提高更高福利的可能。

转自：学术那些事儿

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