所评图书：
书名：《县乡中国：县域治理现代化》
作者：杨华
出版社：中国人民大学出版社
出版日期：2022年5月
郡县治，天下安。县域治理是国家治理的基石所在。考虑到国内大多数地方的县域在财政上依赖于转移支付，而十八大以来基层建设提上了不一样的台阶、进入了新阶段，因而这10年来的县域治理呈现出了新特点。
新出版的《县乡中国：县域治理现代化》一书中，武汉大学社会学院教授、博士生导师杨华首先谈到了县域治理的条块关系。为了推进生态环境保护、市场监管等工作，县区一级的相关行政机构已经不再成为本级政府的隶属部门，而是地级市直接管理，还有省直管机构的分支。但这并不意味着县级党政一级的权限削弱。实际上，借助强化基层建设，县级党政10年来将县域资源进行了进一步的整合，一个县级区域的动员能力显著增强。
公允而言，这种县级动员能力的增强，对于2020年年初以来的新冠肺炎疫情起到了很好的应对。20世纪90年代后期至本世纪初，甚至更长一段时期以内，国内一些地方的县乡基层陷入相当程度的治理涣散，当时的状况显然不足以应对重大传染病疫情这类的严重而持续存在的事态。
不仅如此，县级资源整合和动员能力的增强，使得国内许多地方尤其是西部各地的县城的建设面貌发生了改变。在任的县级党政主官越是相对强势，能够较好地运用上述能力，就越可能推动县城以及乡镇建设“旧貌换新颜”。
而且，这十年里，党建、扶贫、环保等工作不但像过去那样，陷入相当程度的松散，而是得到了比较有力、有效的持续推进，这一方面有赖于中央权威增强（推动各级地方落实方针政策能力和影响力的强化），以及中央对地方财力支持的增强；另一方面确实也离不开这里所说的县级动员能力。《县乡中国：县域治理现代化》书中指出，这种情况下，即便“条条”部门（省、市直管部门）表现出一定程度的离心力，也不得不服从大局。而且，“块块对条线专业资源的利用”，包括引入“条条”部门的人力、技术、设备、资金和权力，使得许多工作能够更好地落地。
这种情况下，就出现了一种巧妙的博弈局面。驻县的“条条”部门的领导，虽说“官位”并不由县级党政主官说了算，但后者却可以对前者工作是否有效给予很关键的评价。而且，“条条”部门往上所隶属的市级部门或省级部门，甚至中直机关，最终也必须服从国家的中心工作，因而驻县的“条条”部门不可能直接抗拒县级党政领导安排、协调的工作，而是会找出很多理由来修正领导的思路，比如摆出省级或市级政策的“规矩”，让领导知难而退，否则就让县级党政领导主导去省里或市里去专门协调政策问题。这种博弈，某种程度上限制了县级党政的执行效力，但确也构成了对县级党政权力的制衡。
县域治理中的职权博弈，并不仅仅出现在县级党政与驻县的“条条”部门之间，更多或者说更主要的其实是县级部门与乡镇街道的关系。因为县域资源整合，其中就包括将乡镇街道的资源上收到县级。《县乡中国：县域治理现代化》书中说，县级还通过扩充各部门在乡镇一级的站办所来确保自己工作的落实，而县级党政领导则可以强化对乡镇与县级部门之间的干部交流，来确保中心工作在乡镇得到有效落实。
因为资源上收到县级，县级部门在乡镇还有分支来推行工作，这就使得县级部门可以像省级、市级对县级那样推行竞争性项目分配，建立更为完善的考核机制，这无疑强化了县级党政领导和各部门对乡镇的支配。再加上大量的考核和督导，如书中所说，现在还有了微信等社交工具，各乡镇某方面的主管干部都被拉到县级某部门组建的群组，频繁进行考核，这就使得乡镇“需要满负荷应对部门工作”。
《县乡中国：县域治理现代化》书中指出，正因为这样，就出现了县级卸责的现象，也就是县级将事情、责任划给了乡镇，却不匹配相应的权力和资源。“县级部门则从主责任部门变成了监管部门，主要责任由乡镇承担”。这种情况下，乡镇被迫设计出一套对应的应对策略，比如任何工作都要依照程序、记录，确保倒查责任时不被额外追查，“秉持多做多错、少做少错、不做不错的态度，尽量不主动谋事、做事，遇事就躲，明哲保身”。
这也意味着，在许多地方的乡镇一级，要干出实绩，做出政绩，面临相当程度的困难，但这并非毫无作为的空间。一方面要尽力争取县级以及更上级的资源、政策以及其他行政行为方面的支持。因为在取得实绩、解决问题上，乡镇一级与上级的取向是一致的，分歧只可能出于责任追究。另一方面则应充分调动起乡镇一级现有的人力资源的作用。
《县乡中国：县域治理现代化》书中谈到，很多地方的乡镇党政，主要包括两类干部，一是年纪较轻，学历相对较高，有较强的动笔能力的公务员；二是事业编或者长期雇员，但乡镇工作经验丰富，能够与农民以及乡镇其他类别人员顺畅对话的“老乡镇”，以及村级干部。乡镇的基层治理，包括防疫、企业生产、街头执法、环境保护、土地管理等工作，都离不开村一级，以及乡镇一级各站所办里的“老乡镇”，需要频繁与群众展开利益和情感博弈。这确实不是所有人，也不是所有干部都能胜任的工作。而乡镇工作经验、模式的提炼，对外地经验的学习，对上级方针政策能否“吃透”，又需要发挥年轻干部的作用——也就是说，乡镇一级干事谋绩的关键就在于用好两类干部，要本着公心分别取得两类干部的认同。
《县乡中国：县域治理现代化》这本书深入考察了国内各地县乡两级治理的具体实践，探讨了县域治理的特征、问题以及破局之策。不同于其他许多仅仅停留在理论层次，或者直接复制国外或国内少数社会和经济发展水平较高地区的治理经验的著作，这本书相当务实，重在考量县乡两级的干部能否具备大局意识来贯彻大政方针，能否避免不作为以及乱作为，能否切实调动县域治理的资源禀赋来提高治理发展水平，但也要避免造成县级部门以及乡镇能动性的丧失......
上述问题在政治学、行政学以及农村治理的教科书上找不到答案。因为这些问题本身就带有统一性又具有灵活性，不存在统一不变的答案，也没有可以到处复制的模板。正如全书序言中，武汉大学社会学院教授吕德文所说，学术界以及社会上的一些人多年来将国家治理尤其是县一级、乡镇一级的问题，归咎于人治，呼唤通过法治来解决问题，这种思路至少在县域治理层面是过于简单的。法治，也就是制度管理，在具体解答一个个个案问题时，会因为各种因素的复杂互动而产生扭曲，或者说调整，这意味着县乡治理本身需要本着极大的耐心、责任心和智慧——而这种智慧也必然会因为县乡治理的大环境变化，以及参与其中的人的复杂变化而迭代，用20世纪90年代的经验去“套”而今的县乡治理，无异于刻舟求剑。
《县乡中国：县域治理现代化》基于书作者多年来扎根县乡基层，持续开展调研、观察，并敏锐捕捉县乡治理的规律及其嬗变形态，对于关心中国发展尤其是县乡发展、县域经济走向的读者，不无裨益。
近年来，报考国家公务员以及“编制内”事业单位、国企单位的热潮不减，甚至出现了海内外名校硕博毕业生扎堆报考县乡公务员的现象。无论这些年轻人“亲近”县乡公务员工作的动机是怎样的，读懂县乡基层治理的运行逻辑以及权力关系，也都是必要的，《县乡中国：县域治理现代化》为此给出了不可多得的深刻解读。
转自：学术那些事儿
如有侵权，请联系本站删除！
