高阵雨 1，张永平 2，刘益宏 1，王长锐 1
（1.国家自然科学基金委员会计划局，北京 100085；2.北京航空航天大学经济管理学院，北京 100191）
摘 要：创造性的科研工作是促进国家科技发展的核心，推动新时代科研人员心无旁骛地开展探索性科研活动是新形势下国家发展的必然要求。为赋予科研人员更大的经费使用自主权，国家自然科学基金委员会按照政府工作报告要求，在广泛调研、充分论证的基础上，在国家杰出青年科学基金中率先启动经费使用“包干制”试点工作并积极推动落实。本文旨在通过问卷调研的方式，收集试点过程中一手数据资料，及时了解政策改革推进情况，掌握改革成效，系统分析“包干制”政策落实中存在的问题，立足科研活动全链条为经费使用“包干制”政策改进和实施提出建议，为推动赋予科研人员更大经费使用自主权相关政策的制订和优化提供经验和决策依据。
关键词：国家自然科学基金；国家杰出青年科学基金；包干制；改革试点
1 序言
科学技术的革命和创新推动人类社会的进步和发展，深刻影响着世界格局的变化和民族的命运。当今世界正处于百年未有之大变局，自主创新成为提升国家科技实力、军事能力，促进经济发展的重要引擎。科研工作者作为科技创新的主力军，力求在世界前沿技术、关键技术等领域扎实推进。良好的科研生态能够有效促进自主创新能力的增强，更大限度地激发科研工作者的潜能，给予其探索性研究的自主决策权和财务支配权，解放科研人员，加快创新步伐。科研经费能够提升科研人员的获得感，起到激励的作用，更重要的是能够为科研的顺利开展提供资金保障。科研本身所具备的自由探索的特点，决定了科研活动所具备的不确定性的特征。而目前主要使用的科研项目经费预算管理制度则要求科研工作者在项目申请之初编制完善的预算并严格按照预算使用经费。科研的不确定性与科研经费预算制度的确定性之间的冲突一直影响科研人员的经费使用感，使其花费大量精力在繁琐的科研经费管理中。
为了贯彻和执行习近平总书记在 2018 年 5 月 28 日召开的两院院士大会[1]上所提出的为科研人员减负的精神，让科研人员能够心无旁骛的进行科研工作，将其从繁琐的经费管理中解放出来，进一步调动科研人员的积极性，激发创新活力，2018 年 7 月 24 日，国务院印发的《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》明确要求建立完善以信任为前提的科研管理机制，优化科研项目和经费管理，开展基于绩效、诚信和能力的科研管理改革试点[2-3]。给予科学和科研人员更大的尊重，最大化地解放科研生产力并激发创新活力已成为国家创新发展的一项重要工作。项目经费使用“包干制”改革在 2019 年《政府工作报告》中首次提出就受到广大科研工作者的一致好评。
为鼓励自然科学创新研究和发展，世界各国纷纷设立了自然科学基金组织，以科学基金项目的形式进行资助并促进基础研究和应用研究发展。这些组织主要包括我国的国家自然科学基金委员会（以下简称“基金委”）、美国国家科学基金会、德国科学基金会、澳大利亚研究理事会、日本学术振兴会等。由政府拨款的科学基金项目主要采用科研经费预算管理制度，而通过私人捐献、基金会投资等其他方式筹集资金的科学基金项目则在固定额度经费支持下，可进行或无需预算制定[4]。当前，与我国自然科学基金对标的国外政府拨款的科学基金项目，主要是基于预算的经费管理方式。
国家杰出青年科学基金（以下简称“杰青基金”）是支持我国基础研究、促进科学和技术人才成长、创新自主研究的重要基金项目类型。它对申请者的创新能力、学术视野、学术道德等方面都具有严格的评审标准，具有资助率低、资助力度强、资助范围广等特点。在基于项目资助经费预算制度的杰青基金经费使用过程中：①基础研究具有很强的探索性和创新性，由此导致研究结果具有高度不确定性，难以预先准确制定详细研究计划和经费预算；②在研究过程中，科研人员需要实时根据研究结果动态调整研究方案及下一步工作计划，因此项目负责人需要花费大量精力在繁琐的预算调整、报销、审批等手续中；③研究领域的差异导致不同项目中经费使用的侧重点不一而同，甚至会存在部分科研花费无法报销的情况。这些都在一定程度上打击了杰青基金负责人开展基础研究和探索性创新研究的积极性。为了提高科研人员开展探索性创新研究的积极性，杰青基金作为“包干制”试点切实可行，并具有实践意义。
为推动科技体制改革举措落地，在国家杰出青年科学基金工作座谈会上，李克强总理进一步要求“杰青基金要打造改革‘试验田’”、“年内推动项目经费使用‘包干制’改革试点落地”。这些明确要求和具体指示为科研经费管理改革指明了方向。基金委深入贯彻落实党中央国务院关于科研经费管理改革精神，近些年已陆续推出下放预算调剂权、试点提高部分项目间接经费比例等改革举措，并在此基础上会同科技部、财政部深入研究“包干制”的内涵和外延，召集科研人员和管理人员代表召开座谈会，广泛听取各方意见，于 2019 年制定发布了《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知》[5]，正式启动试点工作，探索赋予科研人员更大经费使用自主权的路径和方式。为了充分全面了解杰青基金经费使用“包干制”试点情况，为经费使用“包干制”政策的改进和项目类型拓展提供思路，本文将针对首批 296 名杰青基金项目负责人和 126 个试点依托单位的科研或财务管理人员开展问卷及现场调研，总结改革进展和成效，提出思考和建议。
2 “包干制”改革试点的主要举措
杰青基金设立于 1994 年，旨在促进青年科学技术人才的成长，鼓励海外学者回国进行高水平基础研究，造就一批世界科技前沿的优秀学术带头人[6-8]。将杰青基金作为率先试点“包干制”的项目类型，主要原因包括：①杰青基金鼓励有较好研究基础的科研人员开展难度高、挑战性大的创新研究，难以预先制定详细的研究计划，需要根据实际情况不断调整研究方案和经费使用方案，对经费使用自主权的要求更为迫切；②杰青基金具有门槛高、影响力大等特点，获资助者都是经过较长时间科研训练、做出突出成绩的优秀科研人员，在经费使用的规范性、合理性等方面具有更强的自觉性和责任感，符合“包干制”改革中“以信任为前提”的理念；③杰青基金作为科学基金中非常重要的一类人才项目，可以充分发挥示范引领作用，为下一步“包干制”的推广实施奠定良好基础。本着充分放权、放管结合、协同推进的原则，主要从以下三个方面对经费使用“包干制”进行创新管理[5]。
（1）经费自主使用
对项目负责人充分放权，将项目资助强度调整为原直接费用强度和间接费用强度之和，二者不再做区分。同时，项目申请、批准、执行等各阶段均无需编制预算，可根据科研活动的实际情况在规定范围内自主使用经费，依托单位应按制度制定相应管理办法。
（2）实行项目负责人承诺制
在对项目负责人充分放权的基础上，科研人员需签署尊重科研和科研规律、遵守科研伦理道德和学风作风诚信要求的承诺书，提升其科研责任感。同时，遵守法律法规和学术道德规范，科研项目经费不可用于与本项目研究工作无关处。
（3）加强监督检查
依托单位应当认真履行其对科研项目和经费的审核、监督、监管职责，对违规违法情况按照法律法规严肃处理，基金委也应定期开展抽查。同时，结题项目的经费使用情况以及项目成果等材料应进行范围内公开，接受广大科研人员监督。
3 经费使用“包干制”试点调研结果及分析
3.1 调研设计
调研问卷主要通过基金委计划局工作人员、高校科研管理人员以及国家优秀青年科学基金、面上基金、青年基金等基金获得者凭借其工作经历和实践经验经过多次研讨，设计出由调研对象的基本信息、“包干制”政策实施情况、绩效情况、经费执行耗时及意见和建议 5 个部分构成的问卷，调研问卷的可信和可靠度较高。
调研对象为 2019 年批准的 296 位杰青基金项目获得者及其所属的 126 位依托单位的科研和财务管理人员，收集的样本人群为有效样本群体。调研过程中主要通过邮件和短信的方式对调研对象进行调研问卷的精准发放，并向其说明研究目的和意义，提高调研对象对研究者的信任度。本文将选择同一个答案超过80%的样本设置为无效样本，针对杰青基金负责人所发出的 296 份问卷最终收到有效问卷反馈 289 份，问卷有效回收率为 97.64%，针对依托单位的科研和财务管理人员所发出的 126 份问卷最终收到有效问卷反馈124 份，问卷有效回收率为 98.41%。
3.2 政策实施情况
经费使用“包干制”试点工作开展以来，绝大部分依托单位（98.96%）已落实“包干制”各项要求。99.65%的项目负责人认为“包干制”对营造健康有序的科研氛围和激发创新创造活力起到了一定作用，99.31%的项目负责人认为经费使用“包干制”管理规定比较合理，98.27%的项目负责人认为“包干制”政策使其拥有更多经费使用自主权。通过相关分析可知，“实施包干制”分别与“经费使用自主权”、“经费管理耗时减少”之间均呈现出显著性(P<0.01)，并且相关系数值分别是 0.51 和 0.15，说明“实施包干制”分别与“经费使用自主权”、“经费管理耗时减少”之间均有着紧密的正向相关关系。类似地，“包干制政策合理性”分别与“经费使用自主权”、“营造健康有序的科研氛围和激发创新创造活力”之间均呈现出显著性(P<0.01)，并且相关系数值分别为 0.31 和 0.71，说明“包干制政策合理性”与“营造健康有序的科研氛围和激发创新创造活力”之间有着非常紧密的正相关关系。因此，“包干制”的实施以及政策的合理制定对减少经费管理耗时、提升经费使用自主权、营造健康有序的科研氛围和激发创新创造活力起到重要的影响和作用。
由于经费开支范围受限（60%）、经费使用额度受限（40%）、经费使用前审批困难（20%）、管理费增加（20%）以及依托单位要求做预算（20%）的原因，部分项目负责人认为经费使用“包干制”并未使其拥有更多经费使用自主权。其中开支范围受限和经费使用额度受限是导致经费使用不便利最重要的两个原因。
在调研期间（2020.8.26-2020.10.13），项目负责人的经费使用情况如图 1 所示。已使用经费类别最多的 3 项依次为劳务费（61.59%）、材料费（57.09%）和依托单位管理费用（47.75%）。另有部分项目负责人（6.23%）还未使用经费，主要原因包括：（1）经费到账时间较短，目前课题所需的支出均由其它经费垫付。（2）受到疫情和假期影响，经费执行有一定滞后，尤其差旅费、会议费、国际合作交流费支出大幅度减少。
同时，绝大部分（92.74%）依托单位的科研管理人员和财务人员认为经费使用“包干制”试点已取得一定成效：扩大了科研人员的经费使用“自主权”（98.26%）、加强了对科研人员的激励（83.48%）、有助于为科研人员营造潜心研究的良好氛围（76.52%）、精简了项目管理流程（61.74%）、简化了经费报销审核流程（45.22%）、经费利用合理化（1.74%）以及充分体现了对科学家的信任（1.74%）。由于与依托单位相关规定冲突（11.11%）、制度实行时间尚短（55.56%）、杰青数量较少（22.22%）、包干程度不足（11.11%）的原因，导致经费使用“包干制”效果不显著。
另外，大部分科研管理人员（89.52%）支持将经费使用“包干制”进行推广，并建议首先推广到优秀青年科学基金等人才类项目（79.28%），逐步推广到重点项目和重大项目等重大类型项目（39.64%）、面上项目和青年科学基金项目等自主探索类项目（27.03%），直至所有科学基金项目（30.63%）。
3.3 绩效支出管理情况
经费使用“包干制”的目标是通过赋予科研人员更大的经费使用自主权和自由度，激发创新的动力和活力。针对当前经费使用“包干制”绩效管理情况，大部分项目负责人（84.43%）认为绩效支出较为便利，另有少部分项目负责人（15.57%）表示绩效支出存在限制或不便利之处。
绩效支出的限制及不便利之处如图 2 所示，主要体现为使用额度有限制（75.56%）和受单位现行工资制度限制（55.56%）。同时，绩效支出及产出评价也导致项目负责人一定程度上的担忧，如没有规范的绩效评价体系（33.33%）、绩效支出审批困难（28.89%）、担心绩效支出与项目成果产出不成比例（22.22%）等。此外，依托单位制度限制（6.67%）、研究需求（2.22%）和个人顾虑（2.22%）也是不可忽视的原因。其中，依托单位制度限制主要包括：①依托单位有做预算的要求；②绩效支出方案不明确，导致实际执行并未改善；③虽然无需做预算，但依托单位出于种种考虑会选择最保守的支出方式。个人顾虑主要表现为担心绩效支出太多会给结题带来麻烦，以及引起其他人员因收入不对等而产生不满情绪等。
3.4 经费执行耗时情况
大部分项目负责人（85.47%）认为实行经费使用“包干制”后经费管理耗时有所下降，主要原因是预算编制和调整时间减少（94.74%）、项目执行节点经费检查耗时减少（51.42%）、报销过程精简（38.46%）、无需考虑科目限额、无需担心经费调整、报销科目灵活等。
影响经费管理耗时下降的主要原因包括财务部门入账及审核过程繁琐（61.25%）和报销过程中需仔细登记核实每笔支出（52.6%）。另外，报销过程繁琐（2.77%）和预算编制与调整（2.42%）也增加了经费管理耗时。其中，报销过程繁琐主要涉及：（1）需要提供的票据和证明材料繁多，且时常变化；（2）报销时的审批签字过程繁琐；（3）报销科目限制较多。预算编制与调整所导致的耗时主要包括：（1）经费使用的不确定性与预算要求存在偏差；（2）单位管理部门介入；（3）预算制定、修改及调整过程。
3.5 试点所存在的问题
经费使用“包干制”试点过程中，大部分科研管理人员和财务人员（81.45%）认为经费执行较为顺利，遇到的困难主要包括经费执行过程监管难（60.87%）、经费审核难（34.78%）、规则制订难（30.43%）、与依托单位相关规定冲突（13.04%）、经费决算难（8.7%）、信息公开难（8.7%）以及部门协调难（4.35%）。
近一半（41.94%）的科研管理人员和财物人员认为经费使用“包干制”试点存在问题或风险，主要原因是经费使用“包干制”增加了经费使用监管的难度（80.77%）。同时，经费被浪费/套取/挪用的风险增加（38.46%）、与现行经费管理制度相冲突（21.15%）、对现行薪酬工资制度造成冲击（19.23%）、财务管理人员审核经费使用的时间增加（17.31%）、相配套的决算/审计制度不完善（3.85%）也是经费使用“包干制”所存在的风险。通过相关分析可知，“经费管理困难”与“经费使用风险性”之间呈现出显著性(p <0.01)，并且相关系数值为 0.31，说明“经费管理困难”与“经费使用风险性”之间有着紧密的正向相关关系。
3.6 其他意见和建议总结
项目负责人普遍认为经费使用“包干制”能够为其提供更加优质的项目经费使用感，能够有效解决基础研究的不确定性与经费预算精准性之间的矛盾，提高经费使用自主权。另外，经费使用“包干制”使项目负责人增加了不同种类经费的调配自由度（如通讯费、燃料动力费、临时聘用人员费用等）、涵盖了非常见的其他合理科研开支、解决了大额设备购置和维保费用的限制较多等问题，应该深入实施并扩大试点范围。
当前，项目负责人认为经费使用“包干制”最应解决的问题可归纳为以下三方面（见表 1）：（1）政策规则需明确。包括易造成经费使用不规范的劳务费和绩效支出应做限定，如劳务费、绩效等；绩效评价制度应完善；制定宏观指导意见以减少单位间差异，如可开支的科研活动项目类型界定；单位和个人的责权应明确等。（2）单位管理需改善。包括单位内部相应管理制度的完善和兼容；单位管理费用高；财务部门报销、审核过程繁琐、耗时长；财务管理、绩效管理和科研经费管理相对接，明确责任等问题的解决。（3）执行过程管理需加强。包括统一审计标准、落实信用监督管理、明确审核制度等。
项目负责人认为当前经费使用“包干制”政策规定需改进的方面主要包括（见表 2）：（1）面向基金委等管理部门的改进建议。包括项目执行过程中抽查违规严办，加强绩效评价与考核制度；包干制试点过程中给与指导，明确责权和禁止事项，避免不规范使用科研经费；适当放宽经费使用年限，拨款尽量一次到位；简化财务部门审核报销步骤，加大经费列支的范围和比例，由于现行工资制度限制绩效支出，可适当增加人员费用（劳务费和绩效）的支出比例或不设额度等。（2）面向依托单位管理部门的改进建议。包括单位内部对“包干制”的宣贯、制定管理费比例、明确单位规章制度等。
针对经费使用“包干制”，项目负责人提出的其他意见和建议（见表 3）可概括为：①经费执行方面。需在工资、绩效支出等敏感领域制定明确规定，出台具体实施规则，避免各单位规章不统一；下放审批权限，减轻科研人员报账负担；适当增加科研所需材料和设备购置的范围，如科研所使用的电脑等办公用品。②成果考核方面。要严格审计并严肃追责、明确经费合理性的评价标准、严格进行成果考核并考虑后续追加经费的可能性；③政策相关方面。建议定期对执行情况开展调研、扩展“包干制”应用领域、建立经费使用信用制度、组织培训和交流、督促落实“包干制”等。
依托单位科研管理人员和财务人员等在经费使用“包干制”执行过程中所遇到的难点可归纳为以下三个方面（见表 4）：①制度冲突。经费使用“包干制”制度与依托单位相关政策规定冲突、与现有财务预算制度冲突、与各级审计或绩效管理办法之间也存在冲突，应如何衔接？另外，政策宣讲难理解，传统财务管理与“包干制”思想上的矛盾冲突也是需要关注的问题；②规则不明确。现阶段，经费使用“包干制”的政策制度尚不成熟，缺乏指导性的判断原则。如间接经费、绩效支出、设备费、劳务费、管理费、其他合理支出的比例和范围不明确，结题决算应如何实施，支出合理性如何进行判断等；③实施过程难。经费使用“包干制”试行过程中也遇到了一系列困难，如需要不断完善政策以应对新问题、多方多层级人员管理尺度和认识如何协调统一、如何实现过程监管、如何防止科研经费的浪费、如何实现各单位间的沟通、如何进行诚信建设等。
依托单位科研管理人员和财务人员针对经费使用“包干制”提出的其他意见或建议（见表 5）主要包括：①加大宣贯及推广力度。由于经费使用“包干制”与部分依托单位相关规定冲突，建议基金委能够加强与依托单位的沟通，定期对相关人员（如单位财务、科技管理人员、项目负责人）开展培训；②不断完善制度。针对不同学部、不同地域设定相应的经费范围和比例限制，完善财务报销、审计、决算、成果验收等相关规则，减少歧义与矛盾，从而减少项目负责人、科研管理人员、财务人员等的顾虑；③改进管理机制，提升管理水平。加强经费执行过程中的监管力度、完善诚信体系、树立“红线意识”。基金委可适度对敏感科目的经费使用情况做出科研诚信提醒，以期能够引起项目负责人和依托单位的足够重视。完善以信任为前提的科研管理机制，明确权责、下放管理权限、签订承诺书，并配套改进项目评审机制。
4 讨论与政策建议
经费使用“包干制”改革是科研和经费管理一项重要的举措，有利于科研人员拥有经费使用更大的自主权，当前杰青基金试点经费使用“包干制”已取得一定成效，但是如何把握“放、管、服”之间的平衡，既给科研人员“松绑”，又要严格审查经费执行过程，是现阶段工作的主要难点。
4.1 经费使用“包干制”改革试点情况总结
首批进行“包干制”试点的296 项国家杰出青年科学基金项目于 2020 年 1 月 1 日起开始执行，目前正在实施过程中。通过对调研结果和各单位制定的内部管理规定进行分析，初步总结得出目前“包干制”试点工作在依托单位的执行情况。
1）“包干制”改革精神总体上能在科研单位落实落地
从备案情况来看，绝大多数依托单位均按照试点改革精神，基于自身单位特点，在简化经费使用管理、加强监督检查、实施项目负责人承诺制等方面制定内部实施细则。特别在绩效支出管理方面，各单位结合自身情况，通过采取完全由项目负责人自主确定、按照不超过总经费一定比例提取、根据绩效考核和现行工资制度进行合理安排、与项目负责人协商确定等方式，细化内部管理规定。
但与此同时，部分依托单位表示“包干制”试点方案中无需编制项目预算以及绩效支出自主确定等要求与单位现行财经法规制度有冲突，落实过程中存在困难。目前，基金委正在与相关单位进行沟通协调，积极推动改革精神落地。
2）部分单位在落实“包干制”改革精神中创新工作方法
部分单位在此基础上开拓工作思路，在简化财务管理流程、加强对科研人员激励、防范资金使用风险等方面做出进一步规定。如中国科学院动物研究所在项目经费支出过程中下放审批权限，由研究组长签字即可报销；首都医科大学针对 2019——2020 年获批立项的国家杰出青年科学基金项目免收管理费，进一步加强对项目负责人的支持激励；中国科学院大气物理研究所等单位建立“负面清单”制度。
3）难以顺利转变思维
由于项目经费预算制推行时间较长、影响较大，经费使用“包干制”与其内容迥异，且可借鉴的改革经验较少，项目负责人和单位容易在改革过程中存在思想和行为上的疑虑，难以顺利转换思维采用经费“包干制”管理模式，因此需要为他们提供更为明确的指导性说明或经验参考。
4.2 经费使用“包干制”改革试点政策建议
通过调研可知，“包干制”的实施以及政策的合理制定对减少经费管理耗时、提升经费使用自主权、营造健康有序的科研氛围和激发创新创造活力起到重要的影响和作用。目前，经费使用“包干制”试点工作正在进行中，很多经验和制度还有待探索和总结，根据项目负责人和依托单位科研相关人员的调研结果，本文将从以下 4 个方面提出政策建议。
1）加强政策宣贯力度
依托单位在科研经费管理中承担着主体责任，是政策落实“最后一公里”的执行者，其对“包干制”改革精神的理解程度和推动力度直接决定了改革成效。因此，依托单位要定期或不定期地组织相关人员进行专业理论学习和培训，研讨各项规章制度，相互借鉴先进的管理方法和经验，充分挖掘典型案例，加强传播共享，不断增强管理人员的业务水平和专业素养，提高其决策谋划能力、业务管理能力、工作创新能力和服务保障能力，以真正适应经费“包干制”的管理需要。
2）加强政策配套与诚信体系建设
在推进“包干制”等经费管理改革中，相关预算、资产、审计等管理制度都需及时配套，一体化推进。加强各个层面出台政策的一致性，形成推动改革的更大合力。要深入推进评审评价机制改革，持续简化项目和经费管理流程，减轻科研人员负担，积极营造健康有序的科研环境。经费管理“包干制”的核心是经费使用的自主权和责任下放，完善以信任为前提的科研管理机制，特别是在“目标相关性”上给予科研人员更大的信任和自主权。要平衡好加强经费管理与扩大经费使用自主权之间的内在逻辑关系，充分尊重科研规律，服务科研需要。不断完善科研诚信体系建设，加强以信任为前提的管理实践，避免项目经费被套取、挪用、浪费。
3）引入经费使用责任制管理
需明确依托单位和项目负责人的责权边界，通过二者的协调将科研经费既用到实处，又得到高效利用，且减少双方的时间成本。可将项目负责人和项目管理人的责任相区分，如具体项目以项目负责人为主要责任人，相关的科研参与人员和管理人员若存在违规行为需承担相应责任。项目依托单位对单位管理的所有科研项目的整体情况负责，对于整体情况的责任认定可采用比例原则，根据严重程度分级认定。
4）强化经验总结及方案推广
相关调研结果已促进“包干制”试点拓展，截止到目前，“包干制”试点已扩展到优秀青年科学基金项目和青年科学基金项目。应以此为契机，加强试点情况调研。继续通过问卷调查、实地走访等多种形式开展深入跟踪调研，重点关注经费使用是否合规、绩效支出是否受限、经费支出审核和审计监督的方式是否做出相应调整。重点了解科研人员是否获得更大的经费使用自主权、依托单位执行过程中有无困难等情况，全面掌握改革落实情况。在充分调研基础上，深入研究绩效支出、监督检查等关键重点问题，进一步完善改革配套支持措施，总结经验，充分论证，逐步推广，确保改革取得实效。
来源：研究与发展管理
转自：学术世界
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