原创 林晨晖： 治理学术 2022-04-25 09:45
类别：政府治理
导言
教育一直是官僚组织专业化过程的热门话题。在韦伯官僚制理论中，走向专业的、有能力的官僚组织的过程由受到良好教育的、专业的工作人员的加入而推动。Kim Sass Mikkelsen，Jan-Hinrik Meyer-Sahling，Christian Schuster和Magdalena Rojas Wettig等四位英国学者则认为，这一观点忽略了官僚组织专业化过程中的组织内变化，即官僚组织专业化的过程中政府内部的反应。他们认为：当受到良好教育的新成员加入官僚组织时，现任官员更容易受到激励、寻求专业化；背后的作用机制是，现任成员试图保持得到组织奖励（例如晋升）与外部工作的竞争力，以防新加入的、受到良好教育的员工超过他们。于是在智利中央政府3000名官员中开展了诱导实验来证明这一观点。研究发现：那些被告知其他官员专业化信息的官员更加重视专业知识的积累。研究发现官僚组织专业化是组织内部的一个感染过程，因此是一个自我强化的过程。论文发表在公共管理顶级期刊PAR上面。
（文献来源：Mikkelsen, K.S., Schuster, C., Meyer‐Sahling,J., Wettig, M.R. (2022). Bureaucratic Professionalization is a ContagiousProcess Inside Government: Evidence from a Priming Experiment with 3,000Chilean Civil Servants. Public Administration Review,82(2): 290–302. DOI: 10.1111/puar.13446）。
研究问题
教育对国家发展起到重要作用。其中一个重要原因是，教育对官僚组织专业化来说至关重要，对打造一个任人唯贤、公正有效的官僚机构来说尤其重要（Weber1978）。历史上，官僚组织成员的受教育水平一直是国家政府机构发展的重要因素(Fukuyama2011)。17世纪、18世纪，受到良好教育的员工也在将腐败的、不称职的皇家行政机构扭转为运行良好的官僚组织中发挥重要作用(Ertman 1997; Jensen 2017; Silberman 1993)。不管是几十年前新加坡运行良好的官僚组织的专业化(Klitgaard1988)、还是现如今加纳官僚组织的专业化(McDonnell2020)都会归因于受到良好教育的员工。
但在官僚组织专业化理论中，只考虑了受到良好教育的新加入员工的作用，尚未关注老成员在官僚组织专业化进程中的作用。这无论在理论上和实践上都是一项值得关注的缺失。公共组织和私人组织中高技术要求工作比例不断增加，要求公共部门工作人员在自动化、任务复杂化的大环境下(WorldBank 2019)持续提升技能(WorldBank 2019。学者们对公共组织的技能提升保持长期关注(see,e.g., Carnevale and Carnevale 1993)，却对政府专业化组织内部的技能发展鲜有研究。
这篇文章旨在填补这一空白，提出了以下研究问题：受到良好教育的新员工的加入（公共服务专业化的重要推动力）如何影响老员工的技能提升行为？研究者们认为此类新员工的加入会激励老员工提升技能（expertise or upskill）。核心驱动因素是官僚主义抱负bureaucratic ambition (Teodoro 2013)。随着新员工受教育水平提升，现有员工提升自己的技能水平保持获得组织奖励（晋升）的竞争力、增加组织外寻找工作的竞争力，防止新员工超过他们。
教育在官僚组织专业化中的作用
教育在公共部门人力资源、专业化方面发挥重要作用，能够让员工为组织带来更多效益。研究从两个主题的文献出发来理解公共部门人力资本的发展：公共管理领域技能提升的文献（upskilling）；公共行政学、政治科学、社会学领域的政府专业化(state prefessionalization)。这两类文献均没有关注到当同事受教育水平变高时其他员工的变化。
第一个理论基础是技能提升（upskilling）。公共部门人力资源学者和公民服务系统常常强调员工发展的重要性(e.g.,Berman et al. 2019; Llorens et al. 2017; Wise 1996)，并研究训练和在职教育带来的影响(e.g., Chen et al. 2021; Owens Jr 2006)。技能提升不仅仅依赖于训练和教育，也与教育的需求相关：员工之间提升技能的决定。有关于内生技能发展的研究已经关注到了需求侧的作用(Gailmardand Patty 2007, 2012)。与本研究理论一致，他们将技能提升作为是一种战略，是一种公共组织官员激励相关的决策。Gailmard和Patty (2007, 2012)认为，当被给以自由裁量权和相关工作保护时，官员会做出发展技能的决定。Carpenter(2001)却把政府组织专业化进程中技能的发展看作是以获得自主权为目的的联盟建立的策略。反过来有学者认为，政治任命对专业化、技能提升存在抑制作用，这也是政治任命损害组织绩效(Lewis2008)、阻碍创新（Lapuenteand Suzuki 2020)的原因。但是尚没有一项研究关注到官僚组织中同事受教育水平提高时，官员的反应。
第二个理论基础是官僚组织的专业化(prefessionalization)。其中大部分，通常历史上，将官组织专业化、教育与择优录取联系在一起。择优录取使精英化、教育水平高的政府机构成为可能，官员不再基于非绩效标准被选择（如政治关系而非专业技能）。受教育水平高的新员工的社会化将进一步促进专业化(Weber1978)。然而，这种专业化进程中的社会化仅仅在新员工之间被讨论（McDonnell 2020)。引用Lange和Rueschemeyer(2005, 8)的话：精英政治显然提高了效率，同时提高了一种特殊的群体一致性，这种一致性加强组织的自主性” (seealso Rauch and Evans 2000)。官僚组织专业化视角下，新员工的教育所受关注激增(cf.Ertman 1997; Silberman 1993)。
以上研究都没有评估员工专业化对其他员工带来的影响。但公共部门的同侪压力也许是重要的(e.g., Brown andLaschever 2012)。就像接下来要讨论的那样，老员工提升专业技能的决策与新员工的技能发展有关。持续的人力资本增长很重要，可能导致新员工对已有人力资本的感染作用。
官僚组织感染式专业化的理论建构
阶梯式野心家的组织奖励
为了了解阶梯式野心家的技能提升诱因，研究引入内部劳动力市场的锦标赛理论(cf.Lazear and Rosen 1981)。与公共行政学经典的委托代理理论相似(cf.Miller 2005)，这类模型认为管理者无法衡量付出来分配组织奖励时，员工努力不能够被直接激励。在这个语境下，可以以排序的锦标赛为依据来分配奖励。在委托代理理论中，代理人的委托让委托方互相竞争组织奖励以增加努力。这个观点的核心是，Lazear和 Rosen (1981)的理论中“生产”的概念是工作与能力的共同产物。在本研究的研究语境下：如果官员在锦标赛中竞争组织奖励，那么提升技能来提高能力是官员用于竞争奖励的策略之一(Wise 1996)。如果进入锦标赛的新员工有更高的能力，老员工将被激励，将会提升技能来提高能力从而与新员工争夺锦标赛的奖励。当官僚专业化进程加深，对组织奖励的竞争就会加剧，激励现任官员提升专业水平以保留获得奖励的机会。专业化继续带来专业化。
斜坡式野心家对外部雇主发出的信号
专业化的另外一个触发机制与阶梯式野心家所处的外部劳动力市场相关(Teodoro2013)。人力资本理论从起源开始就将专业知识获取和奖励（例如晋升）看作是对外部雇主释放的信号，技能提升意味着员工对外部雇主的价值增加(Waldman1984)。后一个模型的核心驱动因素是，官僚组织对对他们雇佣的官僚的了解比其他组织对这些官僚的了解更多。其他组织首先重点关注的是当前雇主的行为。因此，在没有其他信息的情况下，退出组织的官员面对的市场是一个柠檬市场：雇主们认为被前一个组织放行的员工是能力低的员工(cf.Bertelli and Lewis 2012)。因此与能力相关的可视化信息与职业发展息息相关，官员们采取各种策略像外界其他雇主发出他们具有能力的信号。这也是为什么Teodoro’s(2013)理论中的斜坡式野心家是政策企业家的原因。因此，官员面临受教育水平良好的新员工的竞争，因此受到激励从而有意积累专业知识，在他们认为不太能够获得组织的奖励的情况下也是如此(cf.Clingermayer and Feiock 1997)。如果专业技能是一种信号，那么发展专业技能会是官员退出所在组织策略可行的第一步。如果官僚们不能在内部竞争中获得组织奖励，他们还可以利用自己在公职期间发展起来的专业知识，增加自己以后在外部劳动力市场上的就业机会。
在公共官僚组织专业化的进程中，受教育水平高的员工数量增加，老员工提升技能以寻求外部就业机会的动机和需求也随之增加。这同样说明，专业化带来专业化。因此，本文提出以下假设：
假设1：在公共官僚组织专业化的进程中，受教育水平高的员工数量增加，老员工提升技能以寻求外部就业机会的动机和需求也随之增加。这同样说明，专业化带来专业化。
假设2：新员工受教育水平程度越高，越能增加那些认为他们在组织外无法获得相同奖励的官员对专业知识学习的重视程度。
研究数据与研究方法
研究者们通过一项调查来验证假设，通过诱导性信息，对3000名智利中央政府公务员进行实验。实验在调查问题之前，随机向调查对象提供明显的官僚组织专业化的诱导性信息（即更多受到良好教育的员工加入官僚组织）。这种操作化是避免内生性问题的关键，简单地将受教育的员工与现任官员的专业知识积累联系起来，研究前者对后者的因果效应。那些优先录用受教育程度高的组织可能会主动提升官员的技能水平。本研究实验设计通过这样的方式克服随机选取官员带来的内生性问题，充分识别研究主题相关的因果效应。
案例选择
研究调查时间为调查在2016年11月至2017年1月期间，在智利公务员组织的支持和授权下进行。智利中央政府适合官僚组织专业化的研究。
在拉丁美洲这个区域公民服务专业化名列前茅(Inter-AmericanDevelopment Bank 2014)。这在一定程度上源于2003年的一次改革，智利创建了Civil Service Agency这一机构推动高级公务员的专业化发展(cf.Alberts et al. 2021)。另一方面，过去十年里，具有大学文凭的公务员比例也增加了70%，研究者们在信息处理中利用了这一点。这个增长不仅仅与政府培训项目相关(Servicio Civil 2018)。这一变化也与各级别的准入考试相关(Schuster et al. 2020)，与毕业生学历普遍提高的实际情况相关(OECD 2019)。
同时，智利政府的官员也面临本研究理论推演的职业激励。与其他拉丁美洲国家类似，智利都受到NPM改革的影响，在过去的25年里，智利公务员系统从初次招聘、内部晋升、任期保护转变为以职位为基础的系统，采用每年更新的临时合同（与永久相对），高排位的晋升。而在1995年，70%的公务员职位是永久的，30%的是非永久的。到2019年，这个比例则反了过来(Direccionde Presupuestos del Ministerio de Hacienda 2021)。换言之，专业化一定程度上由正式合同中包含的不确定促成。由于合同的非永久性，外部劳动力市场对于智利员工来说仍然重要。同时，NPM改革带来了组织奖励的竞争：86%的公务员认为工作绩效对晋升来说重要，43%的公务员认为公共部门职业发展是好的机会(Schuster et al. 2020)。因此，受教育水平高的新员工的加入可以达到对现任官员在内外部市场的激励作用。
数据
研究调查对象包括来自10个智利中央政府机构13731名员工。选择是个机构是与Chile’sCivil Service Agency这一组织选出的，确保涵盖政策不同的机构类型。这些机构的雇员拥有初级或中等教育背景的比例（23%）略低于中央政府整体比例（28%），而且平均年龄（43岁）略高于中央政府正体(42岁）(cf.Schuster et al. 2020)。信息实验来自这些机构更广泛人群的调查，三分之二的受试者被随机分配参与实验（三分之一的受试者面临不同的实验条件）。研究利用Qualtrics在线进行。最后得到了3457个受试者的回应，回收率占38%。研究样本的性别比例（56%）、初高级教育所占比例（19%）、平均年龄（39）与总体样本（55%、23%、43）的差别在可接受范围内。由于研究随机选择对照组和实验组的对象，因此认为不会对研究结果产生偏误。
实验方法
研究者们将调查对象随机分配到实验组和对照组。在实验组，受试者被展示了一张描述智利官僚主义专业化的图表。控制组没有收到任何信息。图中的内容为：
你知道智利公共部门正在大力推进组织专业化吗？再过去十年，公共组织专业人员的数量增长了70%。
值得注意的是，智利公共行政部门中的“专业人员”一词指的是受过大学教育的雇员。因此图中信息不仅仅与专业化相关，也与教育紧密联系。这与之前提到，学者将专业化与教育资格证书相联系的研究一致(e.g.,Silberman 1993; Weber 1978)。
对照组的措施是为了测试他们工作环境中关于人力资本建立的观念。如果研究理论成立，对照组的受试者应该更愿意积累专业知识。本文研究设计有代价也有好处。好处是，建立起了专业化过程中的利益机制，从理论上来说这会激发受试者提升专业水平的想法，因为他们需要竞争组织奖励、避免新员工超过他们。这样做的代价是，这仅仅只能模仿公务员面临的教育因素，而非公务员真实面临的多种技能提升方式的复杂情境。然而，在有些组织中存在很久没有新成员进入团队的风险因素。同时，信息中提到的是整个政府系统、而不是他们所处的具体而微的环境，因此这个信息诱导是比较微弱的信息有道。这可能会对研究假设的检验产生影响。
测量
本研究的主要自变量是受试者对提升专业水平的重视程度（expertise），因此问卷题项内容为：作为公务员，我需要在我的工作上成为专家。采用李克特五点法。分析发现，得分分布在0（完全不同意）-4（非常同意）之间。如前文所述，研究关注提升专业水平的需求、而不是提升专业水平的供给。同时题项故意放宽expertise的范围，包括一系列与专业知识积累与技能提升的所以内容，因为对于不同人来说expertise的方式是不同的。
为了检验假设2，本研究询问了受访者关于外部就业选择的问题。他们使用一个题项来衡量：对我来说在公共部门之外找一份和现在一样好的工作是容易的。如果受访者对这一表述表示同意，那么他们受到的激励更小。在本研究中，研究将这个变量二分为“没有外部就业机会”与“有外部就业机会”，以分数2为界限。此外还估计了组内对照组与实验组的差别。
数据处理方法
分析分三步进行。首先，报告了实验组检验假设1的平均干预效应ATE。在这个步骤中，用置换检验permutation inference和bootstrapped standarderrors避免结果的模型依赖性(e.g., Gerber and Green 2012)。使用R的工具包重复10000次抽样来计算标准误(Bray et al. 2019)。接着运用同样的方法与工具检验假设二，估计分组的条件平均处理效应CATE。最后，进行了一系列稳健性检验，根据机构类型和合同类型进行聚类分析和异质性检验。
研究结果
主要发现
平衡性检验结果显示，变量在服务年限、排名、收入、年龄上均具有平衡性。在5%的水平上没有观察到显著性差异，一个联合正交性检验发现所有协变量在实验组和对照组中均衡。当所有平衡协变量作为控制变量时，结果得到重复。
主要研究结果表明：expertise变量在对照组和实验组之间存在差异性。实验组的诱导性信息增加了受试者对提升专业水平的重视程度(est=0.063, ptwo‑sided= .001)。这个效应不仅在统计学意义上显著，也具有实质性的相关性：达到了变量标准差的一般，假设1得到检验。
接着检验假设2。按照假设，那些不认为自己在外部就业市场中能够轻易找到工作的官员，受到的影响更大。针对这个变量进行测量，评估了分组的条件平均处理效应CATE。发现，“没有外部就业机会”组中效应依然显著(est=0.085, ptwo sided= .004, n=1.364)，“有外部就业条件的组”种效应不再显著(est=0.040, ptwo sided= .126, n=1.864)，假设得到检验。
与理论讨论一致。职业激励career incentives 塑造了官僚组织专业化对官员的影响。简单来说就是：在官员没有外部职业选择时，发现同事专业化的官员更加重视逢人专业水平的提升。
稳健性检验
最后进行了稳健性检验。首先，剔除了部分机构来检验结果是否依然成立。具体来说是，税务机关的审计员或其他人力资本存量非常特殊、专业化特别明显的团体的审计员等被试对象。发现结果依然成立。其次，评估了不同机构、不同层级研究效应的区别。使用随机斜率和截距模型，发现机构（x2=0.079,df=2,p=.962）和层级（x2=0.195,df=2,p=.907）都不存在异质性。此外，研究结果不受被试对象的机构类型威胁。第三，检验了合同类型的影响。检验发现，不同合同类型间不存在统计学上的显著性差异，但签订临时性合同员工的效应量更大。这意味着合同类型并不影响研究结果。
讨论
研究发现对官僚组织专业化(bureaucrati cprofessionalization0和专业知识积累(expertise acquisition)来说具有重要意义。
首先，为官僚组织中专业知识积累和技能提升的讨论提供了实证证据。了解公共部门工作人员对提升专业水平的需求具有重要意义。比如，当公共部门想要留住人才时，专业知识水平提升是一个重要的竞争因素。本研究的贡献在于首次采取实验法研究了官僚组织提升技能需求的影响因素。
第二，本研究促进了对官僚组织和政府发展的理解。从宏观层面来看，本研究结果指向官僚组织专业化中常被忽略的一点。这类研究往往关注官僚组织发展的政治驱动力，比如战争（Ertman 1997) 、选举选民等(Shefter 1994)。这类研究忽略了组织内的驱动因素，描述的是不包括官员在内的组织发展过程，以及影响职业选择的内生性过程(cf. McDonnell 2020for an exception)。本研究认为这一空白值得关注。公共管理可能忽视了政府组织(Milward et al. 2016)，政府组织的研究不应该缺失组织内部变量的研究，这对例如官僚组织专业化的宏观现象来说也很重要。
第三，研究发现激发官僚抱负的可能性及其边界。研究进一步证明，较低程度的职业激励能够塑造官僚抱负(Bertrandet al. 2020; Karachiwalla and Park 2017; Lazear and Rosen 1981)。现任官员间增长的专业水平促进组织专业化进程。但本研究理论存在局限性。如果官员认为自己能够在外部劳动力市场中较为轻松地获得工作机会，那这种感染效应就不存在了，反而存在激活官员离开的风险。未来研究可以就此进一步进行研究。
第四，未来研究可以进一步探索感染式提升专业水平需求的动机。本研究关注的是职业激励。然而，专业化可能重塑现任官员的内在动机(cf.McDonnell 2020)。Weber(1978)认为官僚组织存在一种团队精神，通过官员社会化的方式在新员工加入组织后形成激励作用。内在动机可以对我们的论点形成补充，但本研究的实证证据更适合用本文的论点进行解释。
最后，研究发现强调了公共管理改革中员工感染式学习的重要性。官僚组织改革的相关研究开始采用实验的方法评估官员对评估的反应，比如绩效薪酬计划(see, e.g., Luo etal. 2020)。研究建议，学者们需要进一步探索新的规则和标准是如何穿感染的、如何超越改革目标塑造官员行为的（本研究中的新员工）。这里以绩效薪酬计划为例：那些被实施薪酬计划的人是否有更好的绩效、是否影响了其他没被实施薪酬计划的人的行为？这类感染式超过了公共管理改革的期望，但这类效应目前被评估地较少(cf. Kroll et al.2019)。
结论
本研究提出了感染式专业化的理论：官僚抱负，具体来说就是，官员对组织奖励的竞争和外部劳动力市场示范需求的重视程度，促进现任官员在受教育程度高的新成员进入时更加关注个人专业水平的提升。
未来研究应检验不同情境下，感染式专业化的特征，并关注其他管理实践中的感染行为。此外，研究强调了官员个体对宏观政府改革的重要性。最后，还应持续关注内部官员技能提升的激励因素。
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