摘要
20世纪二三十年代，南京国民政府实行党国外交体制。这种体制对废约活动有较为明显的影响，决定了当时废约的方向和进程。就废约而言，这种体制贯彻了国民党以党治国理念，确保了国民党对外政策的执行，保证外交决策权控制在国民党手中，有利于废约外交活动的统一进行。当然，这种外交体制也有其局限。为了适应条约关系快速变化的新形势，南京国民政府在坚持党国外交体制的总体框架下做了一定调整，既包括体制本身的微调，也包括政府内部中央和地方外交执行机构的较明显改变；既包括中央外交权力的集中，也包括地方外交权力的统一。这种体制调整对于废约有积极作用，在一定程度上促进了废约进程。当然，这种调整只限于内部有限调整，不能根本解决党国外交体制的缺陷。
废约与南京国民政府外交体制的调整
撰文｜刘利民
刘利民，湖南师范大学历史文化学院教授、博士生导师。
废除不平等条约是一个系统工程，涉及政治、经济、外交、军事、文化等各方面。在废约过程中，势必要调整各方面的体制和政策。这种调整反过来又会影响条约关系的变化。国民党政权如何调整体制和政策，以及调整如何影响条约关系的变化，是一个很有意思的课题。限于篇幅，笔者拟先从外交体制调整角度来窥探这一变化。这场废约运动由谁来决策指挥，由谁来执行，怎样与列强进行交涉，采取什么政策，是一项复杂的政治设计，涉及南京国民政府外交权力模式、外交政策制定与执行及其与废约之间存在什么关系。这是值得探讨的一个问题，惜学界未见专文探讨，笔者拟抛砖引玉，藉此推动该问题研究。
一、党国外交体制下的废约外交决策与执行
南京国民政府前期实施党国外交体制，因此条约关系的变化都与国民党的方针、政策与体制密切相关。研究条约关系变化，有必要研究国民党的权力体制。需要指出，国民党党国外交体制的确立并非基于废约考虑，只是落实以党治国的理念。国民党的权力体制源于孙中山的设计，按其所定革命程序，分为军政、训政、宪政三个时期。实现对全国的形式统一后，国民党决定实施训政。改订新约运动时期正是实施训政时期，这一时期的外交权力模式与训政体制相适应，国民党享有最高外交决策权，国民政府则负责外交政策执行。在对外关系问题上，党政各司其职。
1928年10月3日，《训政纲领》确立了国民党的最高权力。1929年3月21日，国民党又通过《确定训政时期党政府人民行使政权治权之分际及方略案》，公布《训政纲领》。这就确立了训政时期国民党、国民政府与民众之间的权力关系。这个权力结构在1931年6月1日颁布的《中华民国训政时期约法》中以根本大法形式确认。外交权力模式相应纳入党国体制。
根据训政纲领，最高决策机关为国民党全国代表大会。因此，从外交的角度看，全代会是外交权力模式的最高机构，以决议和宣言形式决定对外根本方针。其制定的外交方针国民政府必须执行，如1924年国民党一大宣言确定包括取消一切不平等条约、重订双方平等互尊主权之条约在内的七项对外政策，国民党二大宣言、三大宣言相继重申了取消不平等条约方针，这些宣言、决议案构成后来国民政府废约政策的来源。在全代会闭会期间，则由国民党中央执行委员会代行职权，成为平时决策机构。中执委及其常委会负责监督全代会的决议、方针的实施，负责国民政府的组成，监督政府报告。因此，就平时政策的制定来看，中执委及其常委会居于最高地位。从外交政策的制定、执行程序看，中执委做决定，要求国民政府遵照，令行政院转饬外交部办理。所以，废约工作进行是基于中执委的命令。
在事实上，具体对外政策的制定是由中央政治会议负责。由于1928年后的中执委委员、监察委员都是中政会委员，因此中政会的议案“不必送交中执会核准，可直交国府执行”。按照政权与治权分立的原则，国民党掌政权，国民政府掌治权，而其最高指导监督之责仍属于国民党。这个指导监督职能由中政会负责实施。在国民党权力体制中，该机构颇为特殊，“为决定政治策略之最高权力机关，同时亦即党的政治领导机关”，它始于1924年设置的中央政治委员会。孙中山逝世后，国民党中央常务委员会重新规定中央政治委员会权限，“赋有决定政治方针之权力，其决定则咨送国民政府执行之”。1928年10月，中执委将政治委员会改称为政治会议，成为实施训政的最高指导机关，对中执委负责，“但非处理党务机关，对于政府为其根本大政与政策方案之发源机关，但非政府本身机关之一，实际上系党与政府间之连锁”。由于中政会由中执委和中监委委员、特任高级官员组成，其地位很高，权力很大：“凡一切法律问题，经中央政治会议议决，由中央执行委员会交国民政府执行之。”“凡重要政务，须经中央政治会议议决，交国民政府执行。”可见，这是居国民政府之上的机构，享有真正的决策权。
在外交权力模式上，中政会享有实际最高权力。蒋介石日记清楚地记载该会讨论外交问题的情况。如1929年1月9日记载：“上午朝会后，开政治会议，只议决中德、中英、中法等国关税条约。其如中西等约，以有土地所有权，及内地杂居，问论争论不决。”12月27日记载：“到政治会议，通过废除领事裁判权案，定明年元旦发表。”所以，南京国民政府废约事宜看似是外交部主导，实际是中政会。当然，中政会负责全国重要政务，事务较多，不可能事事经全体会议详细讨论。为此，该会采取“先分组讨论，再经全体会议决定”的议事方式，内设各种小组。具体到外交事务，则由外交组掌控。外交组由9至13名委员组成。按照规定，凡重大外交决策都需经过外交组讨论，送交中政会通过，再交国民政府执行。因此，中政会实际上成为党国外交的最高指导机关，而其中外交组（1931年改为特种外交委员会）是其外交决策核心。包括条约修订在内的重要外交案先由外交组讨论，再提交中政会决定。可以说，南京国民政府前期有关条约修订事宜都是中政会外交组掌控的。
在党国体制下，国民政府是全国总揽治权的最高机关，但受中政会指导监督。1928年3月10日公布的《中华民国国民政府组织法》规定了这一点。蒋介石担任国民政府主席时，国府委员会拥有实权。外交事宜先由国府外交委员会（最初由蒋介石、胡汉民、吴敬恒、李石曾、伍朝枢5人组成）讨论，决议案送国府委员会决定。该外交委员会开始设置时具有实权。在条约问题上，可以批准或否决外交部签订的条约。但因为外交委员会成员多为政治人物，有的不在京，加上外交事务日繁，外交部建议调整外交委员会，“期于最短期间内，改订条约，撤废领判权”。1929年7月，外交委员会改隶中政会。这样，国民政府在外交处置方面的权限明显缩小。1931年12月林森继任主席后，主席变成虚位，权力分解到了五院，国府委员会甚至经常不开会。此时的外交事务处理权转移到行政院，经行政院会议决定。
除行政院外，立法院、监察院也对外交有控制权，如监察院对外交部的监察。这种体制对于当时改订新约运动也有影响，如正当取消领事裁判权交涉即将取得突破时，中日万宝山案、朝鲜排华案、九一八事变相继爆发，王正廷因处理中日关系不善被监察院委员弹劾，后者指责王“巧于趋奉”，不能领会革命外交精神而“始能贯彻取消不平等条约之目的”，“备极媚外取容”，“误国丧权”。1931年9月28日，监察院呈文国民政府弹劾王正廷，依法提请交付惩戒。在这种情况下，王正廷辞职。由此，王正廷主导的改订新约运动也就结束。从此案可以看出，监察院对外交也能够发挥影响。
在外交权力模式上，外交部实际上只是外交政策执行机构。“党国政制，外交部长并非从前约法时代外交总长之地位。盖今日之外交部，只行政院之一部，而行政院上有国务会议，国务会议之上，有中政会，中政会之上，又有中常会，重重节制，外交部只为第四五级之机关，而国府别有外交委员会之设，凡重大问题，皆经外委会讨论，讨论有结果，再送中政会考核，故凡关外，绝非外交部长专主，第既定之方针，而司技术的运用而已。”当然，外交部长是中政会外交组的核心成员，在外交决策过程中居于重要地位。从此意义上看，外交部在改订新约运动过程中还是能发挥重要决策作用的。此外，在废约过程中，外交部负责条约的交涉，能够发挥自己的主动性，只不过只能在决策机构的指导下进行。
从上述可知，这一时期外交体制大体上是党国外交。国民党中央机构集中掌握外交大权。全代会名义上享有最高决策权，负责对外根本方针制定。中执委及其常委会平时代行全代会职权，负责平时决策，制定外交方针，但实质上真正掌握决策权的是中政会。这种模式对于贯彻国民党废约方针有一定影响。
二、中央外交执行机构的调整与废约关系
在坚持党国外交体制总体框架的前提下，南京国民政府对外交机构进行了一些调整。这既适应了条约关系改善的需要，也有利于推动废约进程。
广州和武汉国民政府时期，外交部设置简单。南京国民政府成立后，外交事务明显增加。为了适应新的形势，外交部对内部设置进行了调整。1927年7月5日，外交部长伍朝枢改组外交部，下辖秘书处、政务司、总务司，此外设条约委员会，负责条约事宜。该会的设置，适应了推进废约外交的需要，成为此后废约的重要机关。11月，外交部改设一处（秘书处）三司、一厅（参事厅）。此时三司仍按照事务分工设置，分管政务、总务、情报。1928年2月22日，外交部再次改组，改设一处（总务处）三司，三司按照地域进行区分，分别负责国际事务、亚洲和苏联事务、欧美事务。王正廷担任外交部长后，由于改订新约活动明显增多，于12月8日改组外交部，内设总务、国际、亚洲、欧美、情报五司。这种设置直到1939年9月才改变。
由按照事务性质划分内设机构，转变到按照事务性质与地域划分相结合的办法内设机构，有利于废约运动的开展。因为按照事务性质划分有利于分类处置，如条约委员会负责条约起草、审定，情报司负责情报收集等；按照地域划分有利于对应到相应国家，外交部可以同时与各国展开条约谈判。王正廷担任外交部长时，往往指定相应的司长具体协助部长与各国进行条约谈判，分工明确。如中英法权谈判，由欧美司司长徐谟负责起草对案，并与英国驻华使馆参赞台克曼磋商条约的具体细节；中日关税谈判，由亚洲司司长周龙光与日本驻沪领事上村伸一磋商细节；中法越南陆路通商条约修订谈判，由欧美司司长徐谟、参事徐东藩负责筹备；中捷商约谈判，则由欧美司长徐谟、条约委员会副会长徐东藩、委员刘师舜与捷克代表倪慈都进行磋商；中俄复交后商约磋商，由条约委员会会同亚洲司负责，等等。
就废约而言，外交部机构调整直接的产物是条约委员会。该会设置“乃应一时环境之需要”，即准备改订中外条约。该会直接负责不平等条约研究、新约起草与审查等工作，其成员甚至直接参与条约谈判，有利于废约运动的推进。
1927年3月9日，外交部公布《条约委员会规则》，明确规定该会设置的目的及其职责：“国民政府外交部为准备改订中外条约起见，特设条约委员会，担任关于条约改订之研究，及规划事宜。”根据规则，该会设委员长1人，由外交部长兼任，专任委员3至7人，由部长聘任“对公法约章或国际经济关系具有专门学识之人员充之”。6月2日，伍朝枢以部令形式宣告条约委员会成立。
1928年4月3日，国民政府通过《外交部条约委员会修正规则》，对1927年规则进行了修正，主要是对该会负责事项、组成等进行调整。关于负责事项，除了担任关于改订条约的研究与规划外，增加讨论国际法问题一项。关于组成，该会改为会长制，设会长1人（部长兼任）、副会长1人、委员若干人。委员分为专任委员和通常委员两种，专任委员定额3至5人，不得兼任他职，通常委员无定额。此外，规则还规定了条约委员会的秘书设置（专任委员兼任）、日常事务处理（由外交部调派雇员负责）等。
1928年6月14日，王正廷就任外长，兼条约委员会会长。王正廷就职后，为了应付日益繁重的改约任务，决定明确条约委员会分工，于8月22日颁布《条约委员会办事细则》，规定该会下设各组职掌及办事程序。按照规定，该会设置法律、通商、关税、交通、编纂5组。法律组掌管外交官领事馆待遇，外人保护、管辖、审判，外人传教，国籍，禁令和国际联合会等；通商组掌管外人居留地、租借地、贸易、采矿、国际劳工、通商债务、华侨及其他通商事务等；关税组掌管外人进口税、出口税、免税、违禁物品、海关管理和以关税为抵押的债务事项、其他关税事宜等；交通组掌管内河航行、沿海贸易、铁路、邮电、航空、交通债务及其他交通事项等；编纂组掌管撰拟条约草案、审查草约草案、编译各国条约、撰拟文稿、汇编文稿、保管图书文卷及其他编纂事项等。
为了规范议事程序，外交部于1930年1月28日公布《条约委员会议规则》，确定了会议具体规则，明确议事范围为中外条约草案、改订条约计划书、国际法问题、约章解释及其他重要国际事项。1931年8月11日，行政院通过《外交部条约委员会暂行组织规程》，对1928年规则进行了修订，主要变化是明确规定通常委员人数在12至20人之间。这次修订后，外交部聘请的委员数量有了明确规定。1937年3月23日，《外交部条约委员会处务规程》和《外交部条约委员会议事细则》颁布。前者规定了条约委员会具体职掌范围，包括拟具条约草案，规划改订条约方案，解释约章疑义，审议有关条约之法律案件及部长、次长特交案件，研究有关国际法问题、各国新订条约、国际公约和国际会议有关国际及其他国联事宜，编纂中外条约外交专案及各国涉外法令，及其他有关条约事项。
通过上述法规，条约委员会日趋完善，成为一个规范化运行的条约研究机构。条约委员会自1927年成立，至抗战爆发后停止活动。1939年，外交部设条约司，正式接管条约委员会职掌。条约委员会成立的目的非常明确，就是要废约。1928年主要是围绕关税自主工作展开，1928年后则主要围绕领事裁判权、租界等问题开展工作。条约委员会在废约问题上颇为努力，受到王正廷的表扬。
条约委员会总的任务是研究条约问题，这可以从其会议议题看出。如1927年7月11日，条约委员会副委员长李锦纶通知开会，“讨论关于租界问题及中荷领事条约问题”。此外，还一并讨论其他11个议题，包括关税行政权、外侨纳税问题、不平等条约未取消前国民政府对于现行条约应采之态度、外人教堂学校医院、陇海路借款合同、中国境内之外国军舰及军队、领事批准问题、外人在华护照问题、华侨不平等待遇问题、上海租界增税问题、国民政府对北京政府所缔结条约问题。研究条约，当然是为废约服务。为此，条约委员会成立后展开了多种活动。
一是编辑有关外交文件。“外交部以现值我国朝野一致努力废除不平等条约之际，所有外交上过去及现在情形，社会上非常注意，因于日前设立编纂委员会，以便将外交经过情形，及有关系文件，编成有系统之报告，供国人研究”。编纂委员会设于1929年1月，以唐悦良为委员长，张欣海为副委员长，凌冰、刘师舜、楼桐荪、朱敏章、彭贻贤、徐春秋为委员，“均系条约委员会委员委任”。条约委员会编辑的各种文件中就包括条约集。1931年7月6日，外交部令条约委员会将过去各种不平等条约汇集整理，藉供参考。
二是协同翻译各种法典。法典翻译也是废约中的重要工作。在与英国进行取消领事裁判权的谈判过程中，英方要求中国政府将法典的权威翻译本送交英国驻华使馆，才能批准新协议。因此，法典翻译是外交部必须进行的一项工作。1929年底，外交部指令组织法规编译委员会负责此项工作。“我国自民、商、劳工等法先后颁布以来，各国颇为注意，均向外交部索阅译本，拟作参考。最近立法院商由外部担任翻译”。外交部遂令条约委员会与参事厅、情报司会同办理，组成法规编译委员会，由谢冠生等6人担任法文翻译，胡世泽等8人担任英文翻译，各参事专任校阅。
三是承担条约起草、修订、审查等工作。这是条约委员会最主要的工作。舆论指出，“外交部条约委员会自成立以来，对与各国订约修约事宜，进行颇力”。条约委员会参与修约、订约工作，具体包括：起草、会商条约草案等。按照办事流程，与他国进行条约修订、订立，中方草案一般都由条约委员会起草。如1928年7月27日，条约委员会开会讨论拟定的中国与古巴、捷克等国条约草案。1929年12月上旬条约委员会拟具中秘商约草案，送呈外交部长。1932年中俄复交后准备商订商约，外交部指令条约委员会会同亚洲司开始起草。直接参与条约谈判。如中捷条约谈判，一直有该会成员参与。1928年9月中下旬，条约委员会副委员长徐东藩携带中方草案与捷克驻华代办倪慈都举行多次谈判，“颇为圆满”。1929年7月30日，欧美司司长徐谟、条约委员会委员刘师舜与捷克驻华代办倪慈都进行会商。审查条约，条约的签订一般需要经过条约委员会审查，然后交外交部长签署意见，再送呈中政会、国务会议和立法院批准。如1929年2月8日外交部接到驻美公使伍朝枢的电报，中土友好条约已在华盛顿签字，外交部遂将该条约原文交条约委员会审查， 5月2日条约委员会开会讨论中土友好通商条约，等等。
四是办理收回条约特权事宜。条约委员会受外交部部长指派，从事收回特权的事项，如收回上海租界会审公廨、收回租界主权等。1929年底，召开改组上海临时法院会议，中国代表就包括司法院参事梁敬镦、吴昆吾，外交部国际司长嵇镜、欧美司长徐谟及条约委员会顾问钱泰、委员刘师舜。可见，条约委员会有一定发言权。又如该会参与了收回租界主权行动。1929年3月，该会委员李广钊与欧美司帮办朱世全等会同内政部、河北省政府、天津特别市政府官员负责接收天津比租界。5月，该会副会长凌冰受命调充接收天津比租界委员。天津比租界的收回，鼓舞了外交部。为收回全部租界问题，王正廷令条约委员会与主管各司专门研究租界、租借地性质，进行准备工作。该会积极筹备，分别组成3个收回租界委员会。1930年5月15日，外交部指派王家桢、刘师舜、胡世泽、方文政、徐营秋为筹办收回日本租界委员会委员，王家桢负责；徐谟、刘师舜、周纬、吴南如、于能模为筹办收回英法意租界委员会委员，徐谟负责；李锦纶、刘师舜、稽镜、谭绍华、许沅为筹办收回公共租界委员会委员，李锦纶负责。经其研究讨论后，再由外交部进行交涉。至于实际调查工作，条约委员会也有行动。1931年外交部派该会副委员长张我华与次长李锦纶、王家桢等会商办法，按黄河、长江、珠江3个流域进行分区调查。
五是办理或协助其他部门办理涉外事宜。如1929年8月下旬，该会委员郭同奉蒋介石命令前往辽宁组织办事处，并受外交部指令“调查中俄事件发生后我方所受损害情形”。10月，天津海河工程讨论会成立，外交部派委员凌冰参与。1930年，该会委员周泽春派充湘鄂川赣四省视察专员，并调查中日长沙事件等。协助其他部门办理交涉的例子也有，如1930年中日电信交涉，外交部就委派委员吴南如与交通部电政司司长庄智焕一起办理电信交涉。又如为参加1930年比利时博览会，行政院指派褚民谊为代表，褚同时要求加派条约委员会顾问刘锡昌为副代表，理由是“惟关于参加赛会一切设施以及对外交际宣传等事，非有资望俱深经验素丰之士，不足以资匡助”。可以看出，条约委员会实际上不限于办理条约事项。
从上述情况看，条约委员会在废约过程中起到了一定作用。但应注意的是，条约委员会是外交部的内设机构，“听命于外交部长于前，而仍可由外交部长单独裁决于后”。因此其作用发挥受制于外交部长。时人批评它“自身不独立，无权威，无固定性”，“它不能离开外交当局而独立的从事工作或提出主张”，“而且委员会自身的地位，既受外交当局的支配，更不免随当局个人的更动而动摇。因为以上情形，这种委员会便不容易延致适当的专门人才，即已经参加的人，也无法可以完成其基本的工作”。事实也是如此。从其组成人员可以看出，外交部长更替直接影响条约委员会变化。如伍朝枢为外长时，聘请王世杰、周览、李锦纶等担任该会委员，以法学、外交人才为主。黄郛担任外交部长时，聘任张人杰、孙科、吴稚晖、蒋介石等为该会委员，以政治人物为主。王正廷担任外长期间，陆续聘任了楼桐荪、刘师舜、刁敏谦、徐饟秋、于悛吉、吴南如、朱敏章、彭贻贤、徐春秋等一批专家为委员。1931年9月2日，国民政府颁布命令，派徐春秋、谭绍华、于能模、许沅、方文政为条约委员会专任委员；黄豫鼎、郭泰祯、陶树模、吴宗濂、夏循垍、吴南如、薛卓东、彭昭贤、汪扬宝、周泽春为通常委员。至于副会长，经常发生变动。王正廷任职期间聘任的副会长最初为徐东藩。1929年3月，改由凌冰担任副会长，不久又改派张我华继任。除委员外，该会还设置顾问之职。如1929年聘施绍常、刁敏谦、王景岐等为顾问。这些顾问多为名誉职，实际散处各地，不能到会办公，外交部于1936年将此项顾问予以裁撤。由其成员变化可以看出，这不是一个稳定的专门委员会，一定程度上限制了其作用发挥。此外，条约委员会受经费困扰，亦影响其作用发挥，进而影响该会工作的开展。
除了以上机构调整外，外交部还有一些机构设置与废约有关联，如外交部驻沪办事处、国民通讯社、取消领事裁判权宣传委员会、外交讨论委员会等。
外交部驻沪办事处是该部派出机构。为了便于交际，外交部决定在上海设办事处。1928年7月10日，外交部公布该处组织简章，第二年正式设立。就条约关系变化而言，该机构也起了一定作用：一是安排接待外国谈判代表赴京。列强多数驻华代表前往南京均由该处接待安排，如1929年5月波兰代表维登克尔前往南京谈判中波新约，英国驻华公使蓝普森前往南京谈判法权问题。二是直接作为条约谈判地点。如1928年12月22日，《中法关税条约》在该处签字。1929年2月16日，中法商约谈判即在该处进行。1931年3月，中国与土耳其通商友好条约在该处续谈。三是向列强传达中国政府的要求。如1928年，国民政府宣布关税自主照会由该处送达驻沪各国领事署。1930年外交部裁撤交涉署后，要求华洋诉讼上诉案件由各省高等法院处理。其中，外交部照会挪威、巴西、荷兰等国公使，请转达各国政府查照，这些照会就由该处送达。四是向外交部转达国内外废约要求。如1929年1月，云南旅外各界中法订约后援会推选请愿代表团14人前往该处请愿，处长陈世光接见，答应将后援会宣言、通电等转达给部长王正廷。总之，该处是特殊背景下的产物，作为南京国民政府与列强交往的桥梁而存在，地位颇为重要。正因为这样，南京国民政府在1930年下令裁撤各部驻沪办事处时，外交部驻沪办事处作为特例继续存在。直至全面抗战爆发，该处才停止工作。
国民通讯社是伍朝枢担任外长时开始设置的。1927年6月4日正式成立，隶属于外交部，主要负责对外宣传，后改为国民新闻社，1934年与海通社合并而组成国民海通社。该机构也与改订条约密切相关。“且因改订条约，尤以对外宣传为至要之举，决定在沪交署附设国民通讯社”。该社成立时，聘李才为主任，委任张似旭、戴麟藻、冯良玉为社员。该社对于废约也有贡献。如上海全市民众拥护撤销领事裁判权大会，决议七要案，其中就包括《分电在华享有领判权各国，抗议延阻我国撤销领判权政策，倘因此而引起任何纠纷或误会，应由各该国负责案》，由国民新闻社“转英国麦克唐纳尔先生、美国胡佛先生、法国泰狄欧先生、日本宾口常雄先生、意大利慕沙里尼先生，并在华享有领事裁判权各国元首”。
取消领事裁判权宣传委员会设于1929年5月28日，由外交部长委任张维城、谢冠生、江本华、吴天放等人组成，由张维城担任主任委员，负责宣传取消领事裁判权工作。
外交讨论委员会是外交部在上海成立的“外交策略暨其宣传之设计机关”，实际上是外交部的咨询和宣传机关。1928年9月9日正式成立，由外交部长王正廷函请虞和德、赵晋卿、林康侯、史量才、汪伯奇、余惟一、陈德徵、吴宗濂等为委员，张维城为办事处长兼委员。成立一年，开常会19次、临时会5次，讨论决议案72件，其中建议案33件。“其最重要者，如外交宣传大纲之拟订、撤废领判权之步骤、解释治外与领判权之异同、对日交涉之方略、民众外交建议之收受、收回航权之准备、收回越界筑路之方法、收回法租界会审公廨之方法、保护华侨之方略、国外侨民侮辱国体之取缔、民众注意国耻之唤醒方法、华商擅悬外旗之取缔以及最近美记者团行动言论之饬查、中东事件之各项对策等等，均经先后具呈建议部长，分别采择施行。”除开会研究外，该会还负责外宣工作。“举凡关于废除不平等条约撤废领判权，暨各项对外交涉，以及国防、侨务、外交事务之中文文件或消息，多由本会在沪宣达，同时对于国际宣传，并极重视。本部正式公布之各国与我新订各项条约，或来往照会之关于中文者，均由本会遵照在沪公布。”
总的来说，南京国民政府为了应对条约关系变化新形势，或者调整，或者增设一些内制机构，对于推动废约运动的开展有积极意义。
三、废约形势下统一外交事权与裁撤交涉署
近代外交的一个显著特点就是事权不统一，外交部不是唯一掌握对外交涉事权的机构。多头外交严重影响国际交往。国民党在建政过程中，这个问题也很突出。随着统治范围的日益扩大，国民党决定解决外交事权不统一的问题。1927年3月17日，国民党二届三中全会通过《统一外交决议案》，规定：党员不得擅自发表外交政策主张；政府职员不得擅自对外交涉；所有外交人员由外交部直接任免，地方政府或军事长官无权任免。这对党政人员擅自进行外交进行了约束。南京国民政府建立后，进一步明确外交事权属于外交部。8月4日，国民政府训令指出：“现在北伐胜利，民气激昂，所有对外国际交涉，以及收回海关废除不平等条约诸端，在在均须着手急进。”要求根据中政会决议精神“慎重外交”，“嗣后凡军民财政各机关如有与外人发生关系之行动，应先向外交主管机关商酌，然后办理，使外交责职，得以统一”。这就保证了政府机关在外交方面的统一性。
除明确外交事权归属外，国民政府还决定收回地方外交权，集中体现在裁撤交涉署方面。裁撤交涉署与收回领事裁判权有密切关系。按照惯例，各国外交事务，“均由中央政府统筹办理交涉，地方官署不能直接对外”。但由于特殊的背景，地方外交成为近代中国的一种常态。“逊清政府因初与外邦互市通商，华洋交涉，至为棘手，地方官吏又无外交常识，尤以各国对华有领事裁判权，应付艰难。爰就沿海各省设立洋务局，以与各国驻领办理地方交涉事件，嗣又改为交涉司署。” 辛亥革命爆发后，各省军政府设外交部，自办外交。南京临时政府建立后，各省外交部改为外交司，但仍各自为政。为了改变这种局面，北京政府建立后，决定将各省交涉机关统归中央指挥监督，裁撤各省外交司，统一设置直属于外交部的交涉署。但由于地方军阀专横，各省地方长官在处理外交事务时仍具有相当权力，特派交涉员或交涉员往往受其干预和制约。
国民党政权建立时，仍继续实施交涉署制度。但国民党已经意识到这种制度的缺陷，试图加以变革。南京国民政府建立后，强化了外交部对交涉员的任免权。此外，外交部加强了对交涉员的管理，如恢复定期汇报制度和规定交涉员不得擅自发表意见等。当然，此时国民政府并没有裁撤交涉署的考虑，只是改进而已。王正廷担任外交部长时，致力于取消不平等条约。在关税自主基本实现后，他把取消领事裁判权作为交涉的重点，计划1930年1月1日前完成。为了配合这项工作，王正廷提出裁撤交涉署的建议。外交部明确指出，“此次撤销各处交涉署，一则表示撤销领判权决心，一则为取消不平等条约初步”。按照王正廷的想法，将各地交涉署裁撤，就使各地外国领事无对应交涉机关，领事裁判权制度也就无法如以前一样实施。1929年5月4日，王正廷呈请分期裁撤各省及各埠交涉署。他指出，交涉署存在流弊，已失设立交涉署之初意，裁撤交涉署可以促进领事裁判权撤废。提出分两期裁撤交涉署的建议：第一期先将各埠交涉分署一律裁撤，限于8月底完成；第二期将各省特派交涉员公署一律裁撤，限于年底完成。裁撤以后的有关地方交涉事务，分类处理。这个建议被采纳。
裁撤交涉署后，如何处理对外事务呢？为此，外交部指令樊光、稽镜、周龙光、徐谟、张旅章、凌冰等组织讨论裁撤各交涉署善后办法委员会，研究各项善后办法。8月15日，行政院颁布《裁撤交涉署善后办法》。该办法阐述了裁撤交涉署的“初意”，规定了裁撤后外人事件处理办法，及外交部与地方机关在处理外交事件和涉外例行工作的分工协调，规定了裁撤交涉署与撤废领判权过渡期设置的救济办法等。该办法基本精神为：一是统一外交事权。外交部负责对外交涉，取消地方外交权。为何要特别强调裁撤交涉署后所有各地外交由外交部办理，地方外交机关均不得直接对外交涉，并不得设立类似交涉机构呢？外交部指出，“裁撤交涉署之主要缘由实为统一外交事权”。外交部担心若不裁撤，地方机关仍直接对外交涉，则此后存在变相地方外交机关。二是涉外事务分类处理，改变外人特权地位，断绝领事外交恶习。该办法保证了交涉署裁撤后对外交涉事务的顺利进行。
在统一部署下，各地交涉署基本如期裁撤。江宁、镇江、苏州、宁波、温州、烟台、宜昌、厦门、汕头、重庆、钦廉雷等各埠交涉署在8月底裁毕。江苏、安徽、浙江、江西、河南、山东、河北、陕西、湖北、湖南、福建、广东、广西、四川、云南、察哈尔、迪化（新疆）等省特派交涉员公署拟在年底裁毕。是年底，除个别地方稍有延期外，各省特派交涉员公署裁完。到1930年8月27日，王正廷报告，“各交涉署业经遵限裁撤”。
当然，在裁撤过程中，也有特殊情况发生。如1929年12月11日行政院收到张学良密电，称东北地方特殊，请在裁撤交涉员署后在东北设外交部驻辽办事处。云南、新疆等地也有类似特殊情况。外交部不得不“变通”，在辽宁、吉林、云南、新疆4省特派“顾问”4名，“常川驻扎，秉承部令，以应付”。当时，设置这种特派“顾问”本为临时性质，“其期间以一年或二年为限，一俟我国各项不平等条约完全废除，即行裁撤”。但事实上除辽、吉两省因九一八事变后被迫停止外，其余两处变成常设。1934年还增设察哈尔、北平两处。除“顾问”外还设置视察专员4名，分别视察皖赣湘鄂川、鲁豫陕甘、闽浙粤桂黔、冀晋热绥4区，“以为裁撤交涉署之过渡办法”。视察专员的作用是“传导中央外交方针”，“辅助地方办理外人事务”。该视察专员本来也是临时性质，但实际上成为常设。1935年4月，外交部规定在闽浙、皖赣、湘鄂、川康、粤桂、滇黔、鲁豫、陕甘宁青、晋察热、察绥黑吉辽、新疆等地设置视察专员，其中闽浙、皖赣、湘鄂、川康、鲁豫、陕甘宁青6区进行了实际设置。1936年5月，外交部规定除冀察、粤桂、川康、云南4处外，其余一律取消。特派“顾问”或视察专员都是裁署后的“变通”。它们虽属于外交部派出机构，但仍有地方外交的色彩，受地方长官影响。当然，对于列强来说，这些机构与昔日的交涉署已不同，外国领事已经不能与这些机构直接对等交涉。所以，尽管设置了这些“变通”机构，裁撤交涉署的行动仍有利于取消领事裁判权。裁撤交涉署虽未能直接促使领事裁判权制度根本废除，但通过这一行动，国民政府对外表示了决心，对列强产生一定心理影响。
四、结语
党国外交体制对废约外交活动产生了较为明显的影响。南京国民政府初期废约外交与这种体制密切相关。废约外交活动的展开是国民党对外纲领的具体落实。党国外交体制保障了国民党对废约外交活动的领导。换言之，党国外交体制决定了当时废约的方向和进程。
首先，废约总方针是国民党制定的。在这种体制下，国民党居于指导地位，国民政府的外交活动必须服从和服务于国民党的对外方针。自1924年孙中山将“取消”一切不平等条约正式写入国民党一大宣言后，其继任者就必须遵循这个方针，国民党二大、三大宣言均重申废约方针。此后国民党组织的广州、武汉和南京国民政府莫不如此，它们的对外宣言都有“取消”或“废除”不平等条约的内容，唯“废约”手段有差异而已。但不管有多大差异，政府推进废约外交都不能偏离这个方针。南京国民政府前期上任的外交部长都明确表态要遵循孙中山遗志，遵照国民党纲领就是如此。
其次，废约具体政策执行要受国民党中央的指导。广州、武汉和南京国民政府废约手段存在差异，与国民党中央态度有关。广州和武汉国民政府大体都采取比较激进的废约手段，与左派力量在国民党中央影响较大有关。南京国民政府建立后，国民党右派占据领导地位，国民政府对外政策就妥协一些。南京国民政府前期废约外交大体上采取了相对温和的政策，强调要通过与列强进行谈判来实现废约。废约外交政策的推行实际上体现了国民党中央的意志，1931年中日关税协定批准风波就说明了这一点。当时，该协定遭到国内批评，外交部长王正廷心灰意冷，托病留沪，提到“以中日关税协定，系秉承中央意旨而签订，我方纵大吃亏，本人不应独任其过”。这里的“中央”就是国民党中央。
就废约而言，党国外交体制贯彻了国民党以党治国理念，确保了国民党对外政纲的执行，保证外交决策权控制在国民党手中，有利于废约外交的统一进行。当然，这种外交体制也有其局限。
第一，外交决策缺乏民主性。党国外交体制下，外交决策集中在国民党中央，更准确地说主要限于中政会外交组委员。因此，即使国民党内部也缺乏外交决策的民主性。正因为如此，改订新约过程中曾出现过激烈的反对声浪，恰好先从国民党内部出现。如1928年11月，按照国民党“中央”意志，外交部长王正廷代表国民政府与比利时、意大利政府分别签订新约。新约签字后，宋子文、胡汉民、孙科等党政要人强烈反对，其他一些国民党中央委员也表示不满，中下层党政官员反应更激烈。此次反对声浪甚高，蔓延至社会，学生游行喊出了“打倒王正廷外交”的口号，甚至将王正廷住宅捣毁。在反对压力下，王正廷一度请辞。若非蒋介石出面压制反对声浪，改订新约运动可能因此中断。这一事件说明国民党内部由于外交决策缺乏民主性，导致意见不统一。
第二，党国外交体制缺乏民意基础。废约外交的决策和执行虽要经过党国体制内部多个机构的层层讨论、审查，但这仅局限在党国系统内部，根本不能吸纳民意。当时虽然也存在立法机构，但立法院只是国民政府内部机构，不是真正的民意代表机构。正因为局限在系统内部，当时社会对南京国民政府外交多有批评，有舆论措辞严厉地指出：“现在中央所进行的外交，是秘密的外交，卖国的外交，是修改不平等条约的外交；不是革命的外交，不是民意的外交，不是澈底废除不平等条约的外交。”
第三，外交决策和执行不畅。外交决策权由国民党掌握，外交行政权由国民政府掌握。按照党政外交体制的权力架构，外交事务由外交部呈行政院会议讨论，呈送国民政府会议通过，转呈国民党中政会决定，中政会决策后，交国民政府，训令行政院，转交外交部实施。同时，国民政府内部立法院、监察院等都有一定外交权，形成牵制。这是一种颇为特殊的外交决策和执行模式。就废约而言，这种模式虽能保证国民党中央对废约外交进程的把控，但外交行政执行过程繁琐，程序复杂，多机构层层讨论、审查，效率不高，有时还形成一定掣肘，甚至阻滞外交的进行，不利于废约外交的快速应对。
在坚持党国外交体制的前提下，为了适应条约关系快速变化的新形势，南京国民政府前期在外交体制方面做了相应调整，既包括党国外交体制本身的微调，也包括政府内部中央和地方外交执行机构的较明显改变；既包括中央外交权力的集中，也包括地方外交权力的统一。这种体制调整对于废约有一定积极作用，在一定程度上促进了废约进程。一些调整本来就是直接服从和服务于废约需要的。如外交部设置条约委员会、取消领事裁判权宣传委员会、外交讨论委员会等机构，裁撤交涉署。外交部设置条约委员会，聘请了一批专门学识的人才专门从事条约研究，对于梳理不平等条约问题、制定废约外交具体方策、进行废约谈判等均有积极影响。废约宣传机构的设置，也有利于引导废约舆论的形成。外宣机构的设置，有利于争取国际同情。裁撤交涉署有利于统一外交权，在一定程度上解决了存在多年的地方外交弊端，对废除近代长期存在的领事外交恶习起了一定积极作用。总的来说，这一时期南京国民政府进行外交体制的调整，适应了当时中外条约关系由不平等趋向平等的变化形势。这种调整既反应了中外条约关系变化的需要，又在一定程度上推进了废约进程，促使条约关系出现重大变化。当然，变化只限于内部有限调整，不能根本解决党国外交体制的缺陷。
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