2023/3/3 9:12:43 阅读：154 发布者：
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作者：郅庭瑾
华东师范大学教授、博士生导师，教育部中学校长培训中心副主任郅庭瑾在最新一期《教育家观察》撰文，围绕基础教育高质量发展中，中国式教育治理现代化需要着力破解的三个关键问题，进行阐述和分析。
（本文摘录自《教育家观察》（华东师范大学出版社2023年1月），原文题为《基础教育治理的政治秩序与逻辑理路》，因篇幅有限，仅摘录第三部分并略去注释和参考文献）
郅庭瑾
华东师范大学教授、博士生导师，教育部中学校长培训中心副主任，国务院学位委员会第八届学科评议组成员。
提 要
新时代以来，我国基础教育治理呈现四个典型的中国经验：政治推动与国家动员，实现执政党政治势能的高效传递；上下联动与点面兼顾，构筑基础教育治理四梁八柱制度框架；破解难题与标本兼治，找到化解深水区顽瘴痼疾的硬招实招；顶层设计与前瞻谋划，从摸着石头过河到战略规划引领发展（请参阅《新时代基础教育治理的中国经验》，载《中国教育学刊》2022年第9期）。
但在总结治理成就和制度优势的同时，也必须看到基础教育点多、面广、线长的特殊规律，必须看到教育问题与经济、社会、人口、就业等问题相互交织的复杂特征，必须看到不平衡不充分的发展在教育领域由来已久尤为突出的严峻现实。
在追求更高质量发展的新征程上，必须更加关注人的成长规律和教育自身的规律，必须更加注重教育制度设计的系统性、整体性、协同性、长效性，在制度体系化方面持续优化，构建中国式基础教育治理的制度体系和完整方案。
01
中国式“网络+科层”治理体制更加系统化
与西方国家治理体系中政党与政府、市场、社会等领域相对分离完全不同，中国国家治理体系最独特在于，党的领导打破科层结构的组织壁垒，嵌入贯穿到各领域和各层级。如果回到百年中国的政治发展史进行考察，作为一种动员型政治，中国共产党无疑是国家和社会政治运行和变革的发动机，牢牢把握党对各项事业的领导权。
而在西方的理论认知中，科层制不但独立于政治，而且被认为这代表着治理理性和治理效能，是一国治理体制的基准。
中国治理的运行依托一套不同于西方科层制的价值指向、组织逻辑和运作规范，并呈现完全不同的运行状态，却取得了国家治理的显著绩效和明显优势，可以称之为中国式科层制的治理体制机制。
这一问题近年来甚至构成了国内外学界的研究热点。中国国家治理体系的党政结构及其内含的“政治-行政”关系，作为当代中国治理体制机制的总体特征、运行逻辑和绩效优势，非常值得作为国家治理的中国方案，进行深入全面的理论阐释和实践观照。
基础教育治理面对数以千万计的教师、数以亿计的学生、数亿家庭的超大规模性，影响到一个人从两三岁到十八岁的身心健康成长与发展。
尤其进入新的历史时期以来，我国基础教育阶段的以下问题逐步呈显性态势，对基础教育学校的人才培养质量提出全方位挑战：
第一，“分级管理、以县为主”体制下各地基础教育阶段校际间不平衡问题较为突出；
第二，中小学校长行政化特征越来越凸显；
第三，青年教师专业成长内驱力不够；
第四，家校社协同育人“有认识缺共识”。
在这种背景下，中国基础教育基层学校治理的逻辑需要发生转换，党在基础教育尤其是中小学校的政治引领和组织体系需要被重新动员起来，将各种制度安排整合进一个以党的组织为核心，党的组织嵌入教育行政、学校管理和教育教学活动，形成以政治秩序-行政逻辑-专业理性-活力释放为框架的治理结构中去，推动构建新时代“党全面领导基础教育”朝向高质量发展的一系列制度路径和有效实践。
在基础教育治理现代化体系建设中，“党的在场”并非只是一个表明政治正确的说法或政治表态。作为中国治理系统中最强有力的主体，党在制度建构、社会资源分配、个人发展机遇等方面发挥重要和决定性作用。
基础教育领域党的基层组织是有效的动员和组织工具，需要充分认识并发挥基层党组织在动员、组织、利益聚合与协调等方面的多重政治功能，尤其需要党组织履行学生、教师、家长等各类主体的多元利益聚合与协调的政治功能，担当师生家长参与教育公共政策的协调者和利益聚合者角色。
2022年1月，中共中央办公厅印发了《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见》并指出，加强党对教育工作的全面领导是办好教育的根本保证。
党组织领导的中小学校长负责制是党政体制在基础教育实践一线的具体落实和体现，可以从三个维度对其内涵进行理解。
首先，这是严密高效的党的组织体系在基础教育治理基层领域的延伸。
中国共产党的组织体系之所以严密而高效，主要在于：
第一，从中央到地方的各级党委构成了执政党组织体系的主干；
第二，中国共产党在基层和行业领域普遍设有基层委员会、党支部委员会、支部委员会等党的基层组织；
第三，党员作为执政党人格化的体现，在各层级各领域各行业中以自身为载体，将党的组织意志和价值影响代入到各自的职业角色和工作场景之中。
由此，执政党实现了覆盖中央和基层、跨越政府、社会、市场、行业各领域，“横向到边、纵向到底”并相互勾连嵌合的一整套的组织网络。学校作为基础教育的重要治理单元，作为“党政军民学”的重要组成部分，基础教育也在党的领导的网络体系之中，每一所学校都是党的领导组织网络体系中的一个重要节点。
其次，这是高度网络化的党的组织形态对基础教育治理效能的提升。
中国共产党的组织形态区别于纯粹的科层组织，呈现鲜明的非科层的组织特征：
第一，民主集中制的组织原则形成了民主基础上的领导权威性、高度的内聚力、巨大的动员力和强大的行动力，实施严格的党规党纪，以此保证党的意志和指令得到有效实施和执行。
第二，网络化的组织嵌入方式弥补了行政分工基础上的治理空白和短板，形成了对各个领域的全面领导。
中国共产党作为政党组织，既有权限和职能分明的层级设置，又具有非科层化的广泛的组织网络，党依托这一组织体系有力超越了科层制的限度，实现了对全社会各领域的全面领导。
就基础教育治理而言，以属地管理原则为基础的各级地方政府与以业务管理为原则的垂直管辖的工作部门体系之间，形成纵横交织的“条块”网络。
这种科层制的政府体系在承担基础教育改革、发展和治理任务的同时，也因职能分割而存在“缝隙”，因与市场、社会领域之间关系的调整而出现治理空白，由此产生治理的短板。
这是科层制的天然缺陷，在基础教育治理领域同样难以避免。当前，我国基础教育改革进入深水区，涉及多领域、多部门的复杂改革不断涌现，政府部门之间的跨部门合作已经成为常态。
但由于各个部门之间的部门规章有各自的逻辑和规则，甚至有时存在冲突，跨部门合作并不顺畅。我们的调研发现，编制、职称和工资是广大校长和教师最为关注的三项政策，它们的改革均涉及复杂的政府跨部门合作。
在教育改革发展任务复杂艰巨、传统跨部门合作面临困境的背景下，必须依靠党的领导，以党的最高权威总揽全局，协调各方突破部门规章，才能有效开展跨部门合作。
党的集中统一领导实现了党的价值理念与政府的科层制原则的有机结合，并进而在组织结构层面实现了党组织的网络结构与政府科层制结构的相互嵌入，形成了统筹协同的中国特色党政结构，把党的领导的制度优势转化为治理的效能。
第三，这是党政统筹协同的治理结构对基础教育治理模式的超越。
现代化发展的目标和战略对各个层面和领域的治理体系与治理能力都提出了全新的要求，传统常规的治理模式需要通过制度变革与创新进而激发并释放治理动能。
常规管理大多是日常性或程序性事务，目的在于维护政策运转及制度合规。执政党领导下的党政统筹和协同治理，突破并超越了行政科层式治理的运作过程，以项目式治理或以某一特定治理事项为中心，运行政治权力，越过层层叠加、环环相扣的科层等级和链条，将治理任务及相应的资源配置精准指向特定的治理主体，甚至直接调集相关的机构、职位和人员，极大地避免了目标置换和信息遗失导致的效率或效能损失。
以“双减”政策为代表，党的高位统筹以前所未有的政治势能超越了传统制度惯性常常导致的传导迟滞和治理失灵，彰显运动式治理的特事特情、即事即时等特征，在应对中小学生学业负担越减越重的顽瘴痼疾方面，支撑起运动式治理与科层治理有机结合的优势。
02
“运动式”“硬招实招”治理手段更加制度化
重塑教育生态，重构教育体系，首先要重新建立规则体系。
经过几十年的改革发展，尤其是十八大以来完善和深化教育体制机制改革的不断推进，基础教育制度层面的改革成效显著，“四梁八柱”的制度框架已经构建起来；为了破解中小学生学业负担过重及大城市择校等基础教育的长期顽疾，国家层面出台了一些前所未有的“硬招实招”，各地也积极探索找到了不少解决问题的有效举措。
但“四梁八柱”制度框架，和“硬招实招”强势实施，并不意味着治理体系的完成和终结。尤其到了攻坚期和深水期的改革，面临的都是深层次的难题和久治不愈的顽疾，更加需要从单一制度到一系列制度，从基础教育领域的制度到与之关联的相关制度，甚至教育体系之外的制度，完善共同指向教育生态重塑和体系重构的一揽子制度体系。
基础教育改革进入新时代表现出最突出的一个新特点就是，高质量发展和进一步深化改革更多要解决的并非数量增加和规模扩张的问题，而是结构调整和体系优化的问题，所涉及的都是深层次的体制机制问题。
正如习近平在党的十九届四中全会上指出，“我们已经啃下了不少硬骨头但还有许多硬骨头要啃，我们攻克了不少难关但还有许多难关要攻克，我们绝不能停下脚步，绝不能有松口气、歇歇脚的想法。”这是新时代全面深化改革的重要背景。
由此带来的问题就是，改革所需要的建章立制、构建体系的任务更重，在各级各类教育制度框架基本建立的背景下，对教育改革顶层设计和统筹规划的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，这就意味着四梁八柱的制度框架搭建起来之后，制度的体系建设也就是结构化、体系化的制度建设成为当务之急。
而这一点，也是国家教育治理能力提升和治理体系完善的关键之举。
“党的十八届三中全会以来的深化改革，有效解决了一批结构性矛盾，不少领域实现时了历史性变革、系统性重塑和整体性重构。
目前，根本制度、基本制度和各领域重要制度的框架已经建构起来，但具体制度的完善和建立、制度体系的衔接、制度的实施和评价，还有不少问题有待进一步解决。”
就基础教育领域的制度体系建设而言，政府职责优化是国家教育治理的基础，既包括纵向的各级政府之间分级的职责优化，也包括横向的同级政府之间职能协同和政府与学校之间的管办分明。
比如实行多年的分级负责分级管理的政府职责如何根据新的历史时期的新情况新特点进行优化，一方面，以县为主，省级统筹的基础教育政府分级体系如何更加明确和具体，何为“为主”，如何“统筹”的权责内涵和目标达成边界更为清晰；另一方面，教育发展程度和资源配置能力迥异的东中西部不同区域，在“为主”和“统筹”的合力形成中更具弹性和包容性，等等。
这些方面的问题都有待改革的深化、制度的优化来确定。
如何建设共建共治共享的基础教育治理格局，如何激发基础教育治理中各类主体的活力，调动各类主体参与基础教育治理的积极性，也是全面深化基础教育改革亟待突破的问题，有待制度的建构和体系化的安排。
为什么体系化的制度才能解决深层次的矛盾和问题？
因为制度是方针政策的定型，是实践经验的升华。制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。
“制度是社会存在和社会发展状况的反映，其建构、改革和废除要适应社会存在和发展的需要。
制度设计合理，可以转化为国家治理效能，否则将妨碍国家治理的实践。”
“制度是在一定历史条件下形成的并由共同体全体成员共同遵守的行为准则，对于一个国家而言，就是以宪法、法律对国家权力的归属及组织形式，以及一切机构组织与活动的原则做出规范。不以规矩，不能成方圆。
制度力量的基础在于共同体成员的思想认同，核心是人们对制度的内心信服，其作用则体现在对个体的行为激励。”
这启示并要求我们把基础教育改革发展中取得巨大成就的那些宝贵经验制度化，从而实现高质量发展提供坚强制度保证。
制度的体系化，要求各项改革措施环环相扣，密切关联、有机结合，形成相互包容相互支撑的系统。
以往的改革主要着眼于解决现实问题，以促进教育公平发展，满足更多孩子平等获得受教育机会的需要；新时代的基础教育改革涉及领域更广，呈现了新时代全面深化改革的内涵，主要聚焦于构建支撑立德树人的四梁八柱制度框架，在此基础上实现国家教育治理体系和治理能力现代化；未来深水区难题与体制机制创新的任务更加突出，要求治理改革必然不再是一般性的制度调整或修补，而是深层次的制度体系建构和国家治理方式的变革。
因此，深化基础教育的改革，不仅要补短板，强弱项，而且要解决深层次体制机制问题。尤其是结构性问题愈是凸显，构建体系的任务便愈发突出，需要从一时一地的问题解决，转化为系统治理的制度体系构建。
体系化的制度设计，意味着基础教育治理要从高位推动走向内涵建设。
无论单项的政策落实，还是教育综合改革推进，高层领导和党政一把手重视无疑都是极为重要的推动因素，然而要生态重塑和体系重构，实现改革的持续有效，就必须上升到内涵建设。
基础教育改革从来不是仅仅发生在校园里的，而是一场公共治理的变革。要在各级党委政府、教育行政部门、企业、社会组织和家庭等相关各方形成共识，强化认知。
在构建新的基础教育治理体系的过程中，必须坚持供给侧结构性改革，注重整体规划和顶层设计；在创造积极制度环境的同时，优化政府职能，放权学校，激发校长和师生的活力；通过重构教育评价体系，让教育回归育人的本质。
其次，必须深化体制改革，敢啃硬骨头。基础教育改革需要在多个配套政策、多个部门协同的基础上，逐步扭转长期以来急功近利、升学导向的培养目标。
“双减”以来，压减课外学科类培训，回归课堂教学，减少作业量，延长在校时间等等，系列举措通过行政和舆论等各种手段雷厉风行。
但随着政策持续深入推进，若仍然停留在运动式治理阶段，仅通过政治势能或行政高压立梁建柱，而不系统推进考试评价和选人用人等系列制度的深度回应，“双减”将很难真正持续生效，甚至可能走向有名无实，违背改革初衷。
体系化的制度设计意味着回到教育和教育规律的常识，重新界定国家在人的成长中扮演的角色，体系化的制度设计还意味着在规则层面找回人的尺度。
把某个时段某届政府开始的“XX攻坚”专项任务，转化为国家治理的长期战略，并变革既有的治理体系，使之成为更有利于促进高质量发展的相对稳定的制度体系，这是非常必要的。
03
“集中力量办大事”制度优势更加常态化
集中力量办大事是我国的一大制度优势。集中力量办大事，就是立足于整体和大局，在统一领导下，调动各方，科学调配，整合各领域各层级的人、财、物等资源，集中到解决关键难题，推动重大战略，应对重大危机事件上。
中国的集中力量办大事，主要包括决策统一规划，过程形成合力，执行上下畅通。党的领导是集中力量办大事成为显著制度优势的根本原因。
在集中力量办大事的过程中，能够发现国家治理体系和治理能力存在的一些短板和弱项，然后不断去完善和发展相应的体制机制，从而使集中力量办大事这一显著优势更好地发挥作用。
以极具中国特色的“对口支援”为例，“对口支援”实际上就是在探寻一条减轻国家治理负荷、破解国家规模治理难题的实践中，从最初的临时性举措，逐渐演变成一种政策工具，后上升为当代中国国家治理体系中一项重要的制度安排。
而后来逐步建立起来的全国稳定统一的管理体制和对口支援工作的制度化，使对口支援成为多部门合作、多主体参与的“中央主导-地方参与”系统化治理模式，形成高效有序协调的对口支援工作机制。
这启示我们，把集中力量办大事的特殊举措机制化、常态化，既是中国特有的治理实践积淀为经验、上升为方案的有效途经，也是完善并丰富中国式治理的重要方面。
集中力量办大事的治理逻辑，核心在于“以问题为导向的协同治理机制”。
随着治理复杂性增加，公共问题的解决愈益依赖跨部门、跨地域和跨层级的资源整合与组织协作，协同治理成为公共服务和公共治理适应环境压力的重要政策工具。
协同机制在理念和实践上突破了单一“中心”掌控治理过程思维，将多元主体的互动、协作关系带入复杂的政策网络中，以多元主体参与治理过程型构合作与分工、统与放、秩序与活力之间的矛盾与张力。
“双减”政策从发布到实施的整个政策过程，可谓教育公共治理和公共政策基于问题实现协同治理的典型案例。
落实“双减”，既有政党推动和国家动员，也有多个政府部门的合力参与，以及大量社会机构和全部中小学校的全力响应。可见，将协同作为重要的治理策略，并以此丰富基础教育的治理理念和实践，是将集中力量办大事的制度优势转化为治理常态并发挥治理效能的关键路径。
协同是比合作更高层次的集体行动。
实现协同治理往往需要首先在组织层面设置共同目标、制定联合战略，甚至需要设立独立于单个组织之外的新组织结构，比如为执行“双减”专门成立的教育部“校外培训机构监管司”。
协同治理还体现为公共政策决策和管理的全部过程，能够切实整合跨越公共机构边界、政府层级以及公共、私人、第三部门领域的人员，实现以其他方式无法实现的公共目的。与此同时，协同治理更加强调通过建立沟通对话和协商机制，推动多元治理主体协商决策和形成共识而采取行动。
“双减”的政策初衷以及试图破解的深层次人才培养等根本问题，事实上在学校、家庭和社会等相关各方之间都有认识，但未来决定“双减”政策持续有效执行和落地的，是在已有认识的基础上达成共识，形成合力。
而如何从各方认识走向达成共识，这无疑需要深度对话和有效协商。
基础教育建立相互依赖的协同治理机制，需要将人的培养和发展置于国家经济、科技和社会整体发展全局之中；在政府、学校、社会、企业及用人单位和家庭之间，通过良好的平等协商机制建议信任，达成共识，协同行动。
同时需要强化部门间的共享共治，加强教育部门与财政、人事、编办、社保、土地管理、发改委、公安等多部门的沟通协调，打通信息壁垒，建立学龄人口、教师等信息共建共享平台，健全数据资源跨单位、跨部门共建共享机制，理顺部门间的权责关系，积极争取多方支持。
还要充分发挥科技支撑与智能赋能作用，推进教育精准施策，积极适应智能化时代发展，主动提高大数据意识，改进思维方式和工作方式，以数字化转型提高教育治理的科学化和精准化，全面提升基础教育的治理效能。
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