武汉大学社会学院杨华教授的新书《县乡中国：县域治理现代化》上市一周就加印，并登上当当政治军事类新书热卖榜、京东社会结构和社会关系榜的榜首，获得各界读者热烈关注和好评。有读者形容这本书“火遍学术圈”。
杨华教授长期扎根乡土做学问，十多年来每年至少有3个月时间到县、乡、村调研，累计调研超过1300天。依循贺雪峰教授领衔的华中研究团队的学术路径，杨华近年来将研究重点从农村转向县乡，对县域治理中的体制、机制、政策、权力、财政、人事、事务等进行了全方位的调查研究。该书就是他近年调研和思考的心血之作，是一部从大地中生长出来的作品。
书中真实再现、集中探讨了县乡政治运行中出现的新问题、新情况、新经验，涉及中央与地方、顶层与一线、领导与干部、政治与治理、属事与属地、跨级与上级、监督与自主等基层治理的基本主题。
如何理解“县官不如现管”？基层干部不作为、乱作为的根子在哪里？为什么今天的基层治理中依旧要强调“人治”？吕德文教授为本书撰写的序言对此做了深入浅出的解答。
《县乡中国：县域治理现代化》
作者：杨华
中国人民大学出版社
“县官不如现管”新解
——《县乡中国》序言
吕德文
（武汉大学社会学院教授）
“县官不如现管”是一句俗语，通俗理解是“管事的”不如“办事的”，这是长期以来国家治理的实践样态，乃至于成了基层社会的共识。
站在国家的角度，“县官不如现管”当然不是一件好事。因为，它意味着正式权力很可能被非正式权力所歪曲、架空，国家治理的统一性和有效性都无法实现。时至今日，“县官不如现管”仍然是一个有待解释的国家治理命题。《县乡中国》一书基于基层丰富的实践场景，试图回答县域治理现代化的方向和路径。
01
“县官”既是政务官，又是事务官
所谓“郡县治，天下安”，县域治理是国家治理的基石。自秦汉确立郡县制以后，“县官”是“朝廷命官”，是皇权的人格化象征，但县以下的官吏却很难说是皇权的代表。
事实上，大多数胥吏都具有半正式性，他们或是来自基层社会，是地方势力的代表，或是“县官”的幕僚，与其说是地方官员，还不如说是私人助手。如此，县治就变得极其复杂。
皇权时代的“县官”，大都受益于科举制度。他们未必受过多少专业的行政知识训练，甚至于对国家治理事务也未必了然于胸，但他们所读的“圣贤书”的政治伦理，却足以成为政务处理的指南。
在今天，“县官”在国家治理体系中的位置仍然关键。这不在于其权力有多大，管辖人口有多少，处理事务有多复杂，而在于县级行政是国家与社会的交汇点。
某种意义上，“县官”既是政务官，又是事务官。他们需要有全局意识，主动贯彻中央精神，因此需要对政治原则有深切理解。与此同时，他们又是“父母官”，需要对一方百姓负责。
传统上，一个好的“县官”往往既是一个文人或学者，又是一个熟练的行政官员。前一个身份意味着，他对政治伦理有深切体会，维护皇权和国家治理的合法性。后一个身份则意味着，他能够体察民情，驾驭地方势力，保证国家治理的有效性。
今天，一个优秀的县级官员，应该既是政务官也是事务官。县是一个完整的治理单元，具有所有政治实践的元素，如果没有大局意识和政治驾驭能力，也就谈不上“和中央保持高度一致”。
而相较于传统社会，当前的县域社会已经是一个高度分化和异常复杂的现代社会，对县级官员的行政能力的要求更高。
02
基层干部不作为、乱作为的根源
在这个意义上，县一级的吏治具有双重性，既要防止其乱作为，又要防止其不作为。
从自上而下的视角看，吏治的首要任务要防止“乱作为”，避免地方政治的豪强化。具体而言，“县官”必然是国家权力在地方治理中的人格化象征，他们不能成为“土皇帝”，对上欺瞒对下施压，也不能被地方势力架空，出现“皇权不下县”的情况。
但从自下而上的视角看，吏治的主要任务是防止“不作为”，避免官僚主义、形式主义泛滥。具体说来，“县官”不能仅仅是一个象征和摆设，不能仅仅成为上级的传声筒，而应该实实在在地回应基层诉求，为地方做实事。
与之相关的是，国家治理也具有双重性，是统一性和灵活性的结合。
地方官员只有严格执行上级决策，准确领会政策精神，才能实现国家治理的统一性。也因此，“县官”虽然是一个职业身份，但更是一种制度设置，是科层体制中的一个环节。如果地方上各行其是，就容易导致政策被扭曲。客观上，这就要求“县官”们不能乱作为。
反过来，由于每个地方的历史条件和环境条件都不一样，这就要求地方治理需要灵活性，“县官”们应该按照地方实际创造性地执行政策。因此，“县官”不作为，变成“太平官”，是不能允许的。
吏治的双重性和基层治理的双重性之间，存在矛盾。
通常而言，如果在国家治理中强调统一性，地方官员的理性选择也许是“不作为”，从形式上应付上级要求，却并不一定会认真对待地方实际。
如果国家治理强调灵活性，地方官员又很可能“乱作为”，将国家赋予基层的自由裁量权转化为个人的权力任性而为。
03
基层治理中强调“人治”，并没有过时
因此，在县域治理中，要实现“县官”和“现管”的有机结合，着实不容易。在帝制时代，“县官”是流官，是国家权力的代表，也是政策统一性的保障，县域治理的主要目标是防止“县官”被数量庞大的地方势力取代，“现管”这一潜规则泛滥成灾。
当前，地方治理中的灰色地带仍然存在，潜规则也还有一定的生存空间。然而，更重要的事实是，县域治理的科层化程度已经极大提高，县乡村三级之间已经有了正式的上下级关系。尤其是在监督下乡背景下，基层干部的自由裁量空间越来越小。因此，县域治理的主要目标在于真正激活基层社会活力，重构基层治理自主性，让“现管”起点作用。
很多年来，学术界和社会各界都流行一个看法，把国家治理中出现的一些问题，归咎于“人治”，而解决之道是“法治”。
至少从县域治理的经验看，问题没那么简单。历史上的“人治”，与其说是依靠人去治理，还不如说是依“礼”而治，而“礼”源自儒家经典、社会情理，它实际上是另一种制度形态。在这个意义上，在基层治理中强调重视“人治”，并非完全没有道理。
今天强调“法治”，强调发挥制度的功能，并不能代替人的主观能动性，也不能消灭社会情理在治理中的作用。如果制度健全了，但人的积极性没有了，也不可能有好的治理效果。
事实上，我们今天还如此强调地方领导者的德行与素养，强调群众工作要动“情”，甚至把“德治”与自治、法治的结合当作乡村治理新体系的方向，恰恰说明“人治”还没有过时。
因此，“县官不如现管”的问题，显然不是“人”的问题，而是制度问题。“县官”的权责设置，对其行为规范的要求，甚至于对其形象的塑造，都是制度运作的结果，绝非地方官员的个性使然。反过来说，县域治理中一系列制度要件要发挥作用，也离不开基层干部尤其是地方主要领导的领导艺术。基层治理有人格化的特征，想必是符合国家治理逻辑的。
《县乡中国》一书从县域治理的内部视角出发，对县域治理体系、县域治理能力、县域治理的自主空间、基层干部的激励与发展，做了生动和形象的解读。书中的很多内容，在调研讨论、学术报告和日常交流中，我都听作者讲过，深受启发。杨华的文字一大特点是，文笔细腻生动，富有想象力，是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。读者阅其文章，一定是在享受一场极佳的思想盛宴。
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《县乡中国：县域治理现代化》
作者：杨华
中国人民大学出版社
作者简介
杨华，湖南郴州人，武汉大学社会学院教授，博士生导师，武汉大学中国乡村治理研究中心特聘研究员。农业农村部社会事务司咨询专家；湖北省反邪教协会咨询专家；广西自治区宏观经济研究院咨询专家；湖北省政协农业和农村委员会参政议政人才库专家；观察者网、澎湃新闻专栏作家；湖北省党建智库专家。
2007年开始从事农村调研，在全国近20个省市调研，累计调研时间超过1300天。在《管理世界》《政治学研究》《开放时代》《经济学家》《读书》等核心刊物发表论文100余篇，出版专著4部。据《北京工业大学学报（社会科学版）》2021年第5期刊文统计，全国45岁以下青年社会学学者近五年CSSCI刊物他引排名第一名。
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县域治理是中国国家与社会治理的重要界面，承载着重要的治理职责，同时也是存在问题最多的领域。年轻学者杨华的《县乡中国》聚焦当代中国治理的关键层面，紧扣县域治理中的关键人群和核心问题，深刻揭示出，当前我国县域治理中的核心问题是治理的双重价值——统一性与灵活性之间的张力与平衡，以及这一张力作用于治理的主体——县官而导致的治理行为的二重态。这本著作对我国地方及基层治理的研究深刻、透彻、犀利。如果说社会学是社会的“生理学”，那么政治学就是社会的“病理学”。《县乡中国》好似一篇准确而详尽的中国县域治理问题的诊断书。
——房宁（中国社会科学院政治学研究所原所长、党委书记，四川大学讲席教授）
依循华中研究团队的学术路径，杨华近年将研究重点从农村转向县乡，对县域治理中的体制、机制、政策、权力、财政、人事、事务等进行了全方位的调查研究。《县乡中国》正是这一研究的阶段性成果，它涉及了中央与地方、顶层与一线、领导与干部、政治与治理、属事与属地、跨级与上级、监督与自主等基层治理的基本主题，集中探讨了中国县域治理的基本经验和面临问题，有助于拓展和深化学界对县域治理的理解。
——贺雪峰（武汉大学社会学院院长、教授、博士生导师）
杨华十多年来不间断地深入东中西部各省基层做实地调查，将集体调研与个人思考结合起来，方法科学，经验丰富。近年他将研究重心转向县域治理，对县乡一线实践的机制与逻辑有较为深刻的把握。《县乡中国》文字浅显易懂，内容充满泥土气息，其中不乏崭新的学术议题和观点，也有别具一格的基层工作总结和反思，是一本研究者和县乡干部皆宜阅读的著作。
——陈文胜（湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、博士生导师）
杨华的作品，总是给人一种“于朴实处见睿智”的冲击。这本书也不例外，围绕“县官不如现管”这一治理命题，依托丰富而深入的田野调研，以一种理性化和系统性的方式，讲述了县域治理中大量耳熟能详而又耐人寻味的故事，为“把论文写在祖国的大地上”提供了生动注脚。
——颜昌武（暨南大学公共管理学院教授、博士生导师，《行政国家》译者）
《县乡中国》从县域治理的内部视角出发，对县域治理体系、县域治理能力、县域治理的自主空间、基层干部的激励和发展，做了生动和形象的解读。书中的很多内容，在调研讨论、学术报告和日常交流中，我都听作者讲过，深受启发。杨华的文字的一大特点是，文笔细腻生动，富有想象力，是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。读者阅其文章，一定是在享受一场极佳的思想盛宴。
——吕德文（武汉大学社会学院教授、博士生导师）
郡县治，天下安。但“县官”如何治县，我们仍知之甚少，此书恰好呈现了县治的诸多场景。杨华的这些研究可能不那么“精致”，不那么成熟，但绝不平庸，他的观察和思考无论对基层干部还是相关研究者都不乏启发性。这是从大地中生长出来的东西，是有生命力的。
—— 欧阳静（江西财经大学财税与公共管理学院教授、博士生导师）
本书目录
第一篇 县域治理体系现代化
条块关系：博弈与均衡
资源与考核：条块体制中的支配关系
县乡关系：从共谋到卸责
从“乡镇没有两个一把手”说起：县乡党政关系实践形态
领导的权威如何树立：单位政治与一线政治
“片线结合”：不变体制变机制
河长制是个好东西
监督下乡：问责成为主要激励方式
第二篇 县域治理能力现代化
基层工作与政治任务
政治任务与过程管理
乡镇治理机制创新的约束
注意力内卷：基层“创新”泛滥的逻辑
基层党建如何避免形式主义
加强党的领导 遏制村级贿选
基层安全生产治理：管理比执法更重要
基层治理中的防“二次事件”
县级执法权怎么下沉
如何做好非中心工作：以项目为抓手
第三篇 县域治理的自主空间
基层治理要有自主空间
自主性激励：让基层干部把工作当事业
政策沟通与政策谈判空间
“领导出面”“与解放领导”
基层领导开展工作的支持结构
迎检、暗访与加码
“体现工作”：基层虚事实做的逻辑
乡镇人事权的限度与突破：以普通干部选聘岗位为例
“县官“不如现管：多层级视频会成负担
第四篇 基层干部的激励与发展
综合考核变“全中心”工作考核：激励功能弱化
忙闲不均：职级并行制度亟待健全
领导用人的艺术：隐性层级与曲线流动
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