区域治理框架下的土地发展权空间重构研究

区域治理框架下的土地发展权空间重构研究

摘   要

探索了城市区域化背景下土地发展权的空间重构现象，以深汕特别合作区为例解释区域治理框架是如何丰富土地发展权的内涵及流动机制，以期为在区域尺度深度理解中国以土地为中心的发展模式。通过文本分析与深度访谈，研究发现：第一，深汕特别合作区发展演变中土地发展权经历了由汕尾垄断到深汕共享，再到深圳垄断的空间重构过程；第二，土地出让金收益与招商引资政绩的合理核算是实现稳定的区域治理结构的基础；第三，区域治理框架帮助落后城市寻找合作伙伴以获得发展资金与提高招商引资能力；最后，发展资金和招商引资能力的不足是汕尾失去土地发展权的重要原因。由此可见，区域治理框架有助于实现土地发展权的空间重构，而落后城市通过区域治理框架实现土地发展权的跨界流动是未来促进区域协调的核心议题。

关键词

土地发展权;区域治理;空间重构;深汕特别合作区;中国

作者简介

张衔春

浙江大学公共管理学院土地管理系百人计划研究员，博士生导师

栾晓帆

武汉大学城市设计学院城市规划系副研究员，硕士生导师

岳文泽

浙江大学公共管理学院土地管理系教授，博士生导师

石 琛

西安交通大学公共政策与管理学院人口与发展研究所副教授，硕士生导师

龚 华

深圳市北京大学规划设计研究中心有限公司高级规划师

土地发展权是空间治理体系的重要内容，贯穿“五级三类”的国土空间规划的编制、实施和管理全过程。现代意义的土地发展权概念最早起源于1947年英国的《城乡规划法》。该法案出台于第二次世界大战后英国大规模城市建设和都市区扩张的背景下，目的是在保护私人土地所有权的同时，基于公共利益对土地开发的内容、强度及开发权益的转移进行规制。其后几十年间，欧洲、北美及部分亚洲国家和地区相继建立了类似的土地发展权制度体系。

1990年代以来，中国学者针对土地发展权概念开展了广泛的理论与实证研究，主要集中在3个领域：其一，是关于土地发展权的内涵，既包括土地用途转变的权利(如农用地向城市建设用地的转变)，也包括土地开发强度的改变(如容积率提升)。其二，是土地发展权流转的效应研究，如以折抵指标为核心的浙江模式能够在一定程度上提高土地利用效率，以及通过对重庆地票制度分析发现各区县经济发展水平与土地发展权交易有显著的空间正相关。其三，是土地发展权转移过程中的利益分配机制研究，特别是农村土地向城市建设用地转变过程中的利益博弈。总的来说，上述研究主要关注在中国城镇化和工业化快速发展背景下，土地从农业、农村用途向城市建设用途转变过程中，地方政府与社会(村集体、村民)和市场(企业)的互动关系。

近年来，土地发展权受到政府内部治理架构调整的深刻影响。一方面，新的空间治理体系更加强调理顺不同层级政府间的事权关系，中央政府强调战略指引、底线管控与局部聚焦，地方政府关注要素配置、增质提效与权益协调。另一方面，进一步强调以城市群作为推进新型城镇化的主体空间形态。特别是在区域一体化程度较高的长三角和珠三角地区，城市间的协调和博弈趋势日益增强。因此，区域治理框架下的垂直和水平重构趋势都显著增强。而土地发展权在区域治理重构，特别是府际关系调整的背景下，呈现出新的内涵、特征和演化机制。本文以深汕特别合作区为例，分析了区域一体化下土地发展权的空间重构过程与内在机制，以丰富城市区域化背景下土地发展权的流动机制，加深了解中国以土地为中心的发展模式(land-centric developmental mode)的政治经济内涵。

  结论与讨论

本文通过系统探索深汕特别合作区的历史演变，解释了土地发展权在区域治理框架下的空间重构。土地发展权重构包括3个阶段：第一阶段为汕尾独立开发建设阶段。汕尾市政府垄断所辖土地的所有权与发展权，提供发展资金与招商引资。由于汕尾财政收支有限，地理区位、发展观念等限制了政府招商引资能力，导致经济发展滞后，土地潜在收益难以发挥。

第二阶段为深圳汕尾合作开发阶段。该阶段包括前后两个过程，前一过程以深圳提供招商引资为主，并注入少量发展资金；汕尾保留土地所有权与发展权，并承担主要的土地开发和基础设施建设责任。但由于汕尾市政府财政资金缺口过大，该阶段区域合作成效不佳，土地价值释放有限。后一过程以合作区成立为标志，深汕合作强度加大。该阶段，深圳主导招商引资并提供包括基础设施建设、土地开发等全部资金，汕尾以土地发展权入股，并负责相关社会事务。合作区所属土地的发展权虽然归汕尾市政府所有，但治理框架由汕尾市政府与省政府共同建构。该阶段由于受地方主义影响，地方政府在合作中协调不力且效率低下。

第三阶段为深圳主导开发阶段。该阶段中，深圳提供发展资金、招商引资并获得全部土地发展权及相关收益；汕尾则被排除在合作区治理框架之外，但由于行政区划并未调整，合作区土地名义上仍属汕尾。此外，合作区的土地发展权也得益于广东省对深圳的支持。由此，合作区的行政关系被理顺，招商引资、基础设施和公共服务落地显著提速，土地价值得到完全释放。

区域治理框架下的土地发展权重构特征包括3方面。首先，区域内不同城市间的发展“落差”具体表现为行政分权化背景下地方政府对土地发展权使用效能的差异，并成为土地发展权在城市间流动的内在动力。改革开放40余年间，深圳凭借区位优势高效地利用了所辖土地的发展权，同时显著提高了在规划、财政、产业等方面的城市治理能力，进一步强化了其土地发展权的利用能力。汕尾则恰好相反，土地发展权利用效率不高和城市综合治理能力不足，导致城市发展缺乏动力。所以，当土地发展权受到空间总量约束时，深圳有较强的驱动力寻找区域内其他发展差距较大的地区来拓展发展空间。

其次，当土地发展权通过国土空间规划体系自中央向地方进行委托—代理的过程中，省政府角色具有层级中间性和过渡性特征。一方面，省政府需要落实中央意图，行使管制职责，而很少作为土地发展权的直接使用者；另一方面，相较于中央政府，省政府更为积极和直接地引导地方发展并进行区域协调，而土地发展权是重要的协调工具之一。从深圳在汕尾建设产业转移园到后来建立合作区和管理体制调整，可见省政府在土地发展权方面的权力引导和制度支持。

最后，合作区从建立之初的“共同管理”到现阶段的“完全托管”，仍然回到行政区治理模式。如前所述，深圳和汕尾间的发展“落差”是土地发展权流转、区域合作的动力，但同时两地在利用土地发展权能力方面的显著差距使得合作开发、合作管理效果有待提高。因此，合作区最终被完全托管给深圳市运营，形成了深圳城市扩容的空间结果。从深圳拓展空间发展权以及区域经济总量的提升角度来说，目前的模式的确更为有效；但是，这种模式也会可能导致汕尾难以从合作区的开发建设中获得治理能力的提升。由此可见，土地发展权的空间重构表明虽然发达城市区域(如珠三角)对功能一体化有迫切需求，但有效的省市多元参与和跨区域协同治理在短期内仍面临诸多困难，特别是边缘地区的城市治理能力不足问题。

来源期刊：《城市规划》

转自：“CNKI社科学术邦”微信公众号

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