【治理与反思】城市韧性、数字技术与城市从疫情中的经济复苏

类别：城市治理

导言

新冠疫情已经对全球经济造成了严重破坏，这使得全球经济复苏成为一个巨大的挑战。当城市遭遇灾难时，需要利用创新的治理工具，如数字技术，来促进经济恢复的韧性。近期，浙江大学邹永华研究了这一问题。论文提出了一个理论框架，旨在揭示数字技术与经济恢复韧性之间的相互联系，并以中国杭州市为例来阐释这一框架。研究发现，数字技术可以通过在灾难期间维持协作网络来促进经济恢复韧性。论文还揭示了政府支持的平台、公私合作伙伴关系和公民共同制作是数字技术构建韧性的基本动力。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。

（文献来源：Zou, Yonghua. (2023).  “Urban Resilience, Digital Technologies, and the Economic Recovery of a City from the Pandemic, Public Administation Review, Published online: 24 Oct: 1–14. DOI: 10.1111/puar.13678）. 2023.“.”Public Administration Review 1–14. https://doi.org/10.1111/puar.13678

研究问题

新冠疫情对我们的世界造成了沉重的打击；它导致了许多生命的丧失，并严重影响了全球经济（O’Flynn, 2020）。在疫情最严重的时候，许多城市关闭了他们的经济，导致数百万人失去了生计（Ansell，2021；O’Flynn, 2020）。基于不同的政治、经济、社会和文化背景，不同的城市可能采取不同的经济复苏策略（杨，2020）。尽管具体策略各异，但普遍认为，城市应该实现韧性，以成功实现复苏（Dzigbede，2020；Leite & Hodgkinson, 2021；Noordegraaf & Newman, 2011）。

城市韧性是一个多维度和跨学科的概念，指的是城市在遭遇危机时的反弹、更新和创新能力（Davoudi, 2012）。作为城市韧性的关键组成部分，经济恢复韧性用于评估经济系统从灾难中恢复的能力和速度（Rose & Krausmann, 2013）。灾难不仅可能带来财产损失，而且由于直接或间接的经济中断所造成的损害可能更为显著（Rose, 2014）。特别是，与地震和洪水等其他灾害不同的是，疫情持续时间长，可能会经历几波感染（Sharifi，2021）。这一特点决定了经济复苏应该在应对疫情期间寻求，而不是在冲击之后（Sharifi，2021）。由于世界正在进入一个由持续的动荡问题威胁所塑造的新时代，城市需要经济恢复韧性来适应它们面临的不确定性（Ansell，2021；Dzigbede，2020；杨，2020）。这种观点表明，经济恢复韧性应该是未来城市治理和紧急管理中理论和实践的核心（Rose, 2014；杨，2020）。

近年来，随着数字技术的蓬勃发展，已经开发出多种由数字技术支持的创新工具来提高城市韧性（邱等人，2022；Sharifi，2021；沈等人，2022；邹，2023）。与此同时，关于数字技术和城市韧性的研究日益增多，但现有文献存在以下局限性（Meerow，2016；Sharifi，2021）：首先，大多数现有研究更多关注数字技术的具体应用，缺乏指导实践的连贯理论框架（Rudra等人，2018）。其次，大多数现有研究考察了数字技术的潜力，但缺乏对数字技术产生韧性的基本动力的分析（Sakurai & Chughtai，2020）。第三，大多数现有研究关注灾害准备或响应阶段的韧性，但缺乏关于经济恢复韧性的研究，而这是危机管理的关键组成部分（Meerow等人，2016）。

为此，本文提出了一个研究问题，旨在探讨在灾难期间如何利用数字技术来产生经济恢复韧性的方式和机制。为回答这个问题，本文发展了一个理论框架，旨在揭示数字技术与经济恢复韧性之间的相互联系。在这个框架的指导下，本文探讨了数字技术如何通过加强参与者之间的联系来维持协作网络，从而产生经济恢复韧性。然后，以中国杭州市为例来阐释这一理论框架，并提供一种旨在促进灾难期间经济恢复的实际现行治理解决方案。

理论背景和分析框架

作为复杂的社会生态系统，城市不可避免地会经历各种干扰。为了更好地应对这些干扰，城市被期望提高其韧性能力（Campanella, 2006; Davoudi, 2012; Levin, 1998）。尽管关于城市韧性的文献广泛，但对其定义却鲜有共识（Levin, 1998; Quick & Feldman, 2014）。例如，一项文献综述的作者发现了多达25种城市韧性的定义（Meerow，2016）。从韧性研究的演变角度来看，韧性经历了三个主要的范式转变。最初在20世纪60年代，从工程学角度理解，韧性被描述为系统在干扰后返回平衡状态的能力（Holling, 1973）。随着生态系统思维的兴起，韧性被定义为系统吸收变化并保持结构的能力（Davoudi, 2012）。后来，学者们提出了进化韧性理论，认为韧性不是系统恢复正常的能力，而是其适应和转型的能力（Carpenter & Brock, 2008）。在这里，适应性是利益相关者集体调整其对变化环境的响应的能力，而可转型性是利用危机作为创新机会的能力（Walker，2004）。

作为复杂的社会生态系统，城市不可避免地会经历各种干扰。为了更好地应对这些干扰，城市被期望提高其韧性能力（Campanella, 2006; Davoudi, 2012; Levin, 1998）。尽管关于城市韧性的文献广泛，但对其定义却鲜有共识（Levin, 1998; Quick & Feldman, 2014）。例如，一项文献综述的作者发现了多达25种城市韧性的定义（Meerow等人，2016）。从韧性研究的演变角度来看，韧性经历了三个主要的范式转变。最初在20世纪60年代，从工程学角度理解，韧性被描述为系统在干扰后返回平衡状态的能力（Holling, 1973）。随着生态系统思维的兴起，韧性被定义为系统吸收变化并保持结构的能力（Davoudi, 2012）。后来，学者们提出了进化韧性理论，认为韧性不是系统恢复正常的能力，而是其适应和转型的能力（Carpenter & Brock, 2008）。在这里，适应性是利益相关者集体调整其对变化环境的响应的能力，而可转型性是利用危机作为创新机会的能力（Walker，2004）。

本文系统地分析了数字技术如何通过维持协作网络在灾难中产生经济恢复韧性。本文比较了传统技术和数字技术在灾难期间对协作网络和经济恢复韧性的影响。在不整合数字技术的经济恢复操作中，企业、政府、员工和消费者之间的信息交换和协调工作是通过面对面会议和电话通话等传统技术进行的。在没有紧急情况的情况下，协作网络可以使企业的经济活动顺利进行。然而，突发灾害可能会阻碍或延迟传统通信。例如，传染病可以阻止人们面对面交流，飓风或地震可以破坏交通或电力电缆等基础设施，使得通信和协调无法维持（Campanella, 2006）。这可能导致员工无法前往工作，政府服务无法提供，企业之间的产业链断裂，消费者无法有效刺激；这些因素加在一起，可能导致现有协作网络的崩溃（Noordegraaf & Newman, 2011）。结果，企业在“崩溃的网络”中变得孤立，无法恢复。这种不整合数字技术的理论框架如图1所示。虚线表示在灾难的影响下，参与者之间的联系可能会断裂，导致现有协作网络崩溃和缺乏经济恢复韧性。

研究背景和方法

研究背景

本研究的背景是中国东南部浙江省的省会城市杭州。选择杭州作为案例的原因如下。首先，杭州是中国首批在抗击疫情的同时追求经济复苏的大城市之一。作为一个拥有发达私营经济的城市，杭州有大量面向出口的企业。由于海外生产订单的压力，这些企业无法承受长期经济停摆带来的损失，企业复工复产变得迫在眉睫。

其次，杭州在中国城市中拥有领先的数字基础设施。具体来说，杭州开发了杭州城市大脑，这是一个由云计算能力、人工智能（AI）算法和超过80个维度的城市大数据支持的数字城市治理平台（杭州市政府，2018）。杭州还进行了许多行政机构改革，包括政府部门间的数据共享。在新冠疫情爆发之前，杭州在数字治理方面已经积累了丰富的经验。

第三，杭州在成功应对疫情影响的同时，有效地促进了经济复苏。疫情最初对杭州造成了严重打击，但该市的病例曲线很快趋于平稳，到2022年底，该市保持了零死亡率。在数字治理工具的支持下，杭州成为中国首个解除无差别封锁的大城市。在2020年疫情最严重时，杭州的GDP增长率达到了3.9%，显著高于全国平均水平的2.3%（杭州市政府，2021）。这表明杭州在疫情最严重时期拥有强大的经济恢复韧性。

研究方法

为了阐释理论框架，作者进行了一项演绎研究，并假设基于数字技术的工具在疫情期间促进了经济恢复韧性。如果没有整合数字技术，原有的协作网络可能会因灾难的影响而崩溃；如图所示，企业-员工、企业-企业、企业-政府和企业-消费者之间的联系可能变得脆弱，通信可能受阻或延迟。这可能导致员工因封锁无法前往工作，产业链断裂，政府公共服务大部分无法提供，消费刺激不佳，导致企业无法正常生产，从而损害经济恢复的韧性。

从2020年2月到2020年10月，作者进行了24次半结构化访谈。作者采用以下标准选择受访者：首先，受访者应该是图2中所示协作网络的成员，包括当地政府官员、IT企业专业人员、社区管理人员、企业员工和居民。其次，受访者应该是参与疫情预防或经济恢复的一线工作人员。第三，受访者应该在工作或生活中使用过数字技术。每次访谈持续30-50分钟，通过面对面或微信进行。在访谈中，作者围绕数字技术对疫情治理和经济恢复的影响提出问题。例如，“为什么你或你的组织在疫情响应或恢复中使用数字技术？”“数字技术的使用如何改变沟通和协调？”“数字技术产生积极效果的基本动力是什么？”一些受访者被要求提供实际例子来解释他们或他们的组织如何受到数字技术的影响。此外，研究团队访问了一些政府支持的数字平台，包括杭州城市大脑。在这些实地考察期间，作者对相关工作人员进行了随机访谈，并进行了自己的观察。

杭州的数字技术支持下的经济恢复韧性：协作网络中的四个联系

企业-员工联系：人口流动性

在灾难期间，人口流动性是恢复社会秩序和实现经济复苏的关键前提。由于人群中可能存在感染个体，允许无差别的流动可能导致病毒的大规模传播。为了维持人口流动性，杭州发明了基于数字技术的健康码，这已成为中国支持新冠疫情治理的最重要创新之一（Shi等人，2022）。

健康码原型最初在杭州最密集的企业区余杭区发明，那里是阿里巴巴的所在地（Shi等人，2022）。由于该区的许多企业决定重新开放，大量员工需要离开他们的社区去上班。起初，健康人被发放基于纸张的健康通行证，允许他们进出社区。然而，纸质健康通行证有两个缺点。首先，信息很容易过时，这意味着个人的健康状态可能不准确。其次，如果一个社区没有足够的人力，就无法有效管理（2020年3月受访者G1）。一位社区门卫表示：“我们每天都要检查成千上万的纸质通行证。由于工作量巨大，验证每个通行证的日期变得不现实。有人的通行证已经过期，但仍在使用。事实上，纸质通行证无法反映[准确的]健康状态和[增加的]感染风险”（2020年3月受访者N1）。

企业-员工联系：人口流动性

在灾难期间，人口流动性是恢复社会秩序和实现经济复苏的关键前提。由于人群中可能存在感染个体，允许无差别的流动可能导致病毒的大规模传播。为了维持人口流动性，杭州发明了基于数字技术的健康码，这已成为中国支持新冠疫情治理的最重要创新之一（Shi等人，2022）。

健康码原型最初在杭州最密集的企业区余杭区发明，那里是阿里巴巴的所在地（Shi等人，2022）。由于该区的许多企业决定重新开放，大量员工需要离开他们的社区去上班。起初，健康人被发放基于纸张的健康通行证，允许他们进出社区。然而，纸质健康通行证有两个缺点。首先，信息很容易过时，这意味着个人的健康状态可能不准确。其次，如果一个社区没有足够的人力，就无法有效管理（2020年3月受访者G1）。一位社区门卫表示：“我们每天都要检查成千上万的纸质通行证。由于工作量巨大，验证每个通行证的日期变得不现实。有人的通行证已经过期，但仍在使用。事实上，纸质通行证无法反映[准确的]健康状态和[增加的]感染风险”（2020年3月受访者N1）。

企业-员工联系：人口流动性

在灾难期间，人口流动性是恢复社会秩序和实现经济复苏的关键前提。由于人群中可能存在感染个体，允许无差别的流动可能导致病毒的大规模传播。为了维持人口流动性，杭州发明了基于数字技术的健康码，这已成为中国支持新冠疫情治理的最重要创新之一（Shi等人，2022）。

健康码原型最初在杭州最密集的企业区余杭区发明，那里是阿里巴巴的所在地（Shi等人，2022）。由于该区的许多企业决定重新开放，大量员工需要离开他们的社区去上班。起初，健康人被发放基于纸张的健康通行证，允许他们进出社区。然而，纸质健康通行证有两个缺点。首先，信息很容易过时，这意味着个人的健康状态可能不准确。其次，如果一个社区没有足够的人力，就无法有效管理（2020年3月受访者G1）。一位社区门卫表示：“我们每天都要检查成千上万的纸质通行证。由于工作量巨大，验证每个通行证的日期变得不现实。有人的通行证已经过期，但仍在使用。事实上，纸质通行证无法反映[准确的]健康状态和[增加的]感染风险”（2020年3月受访者N1）。

企业-消费者联系：消费刺激

成功的经济复苏不仅依赖于商品和服务的供应方（即企业），还依赖于需求方（即消费者）。消费券是常用于刺激经济的短期工具。通过转移公共财政支付，消费券增加了消费者的支出，进而推动企业投资、生产和就业，从而促进经济复苏。

2020年3月26日，杭州宣布了一个计划，将发放价值16.8亿元人民币（约合10.9亿美元）的消费券（杭州市政府，2020b）。与传统支付方式不同，杭州的消费券是数字化的。杭州的企业和消费者普遍使用移动支付，为数字消费券的发放提供了良好基础。消费券通过支付宝平台发放，消费者可以在线申请。在数字平台的支持下，杭州的数字消费券显著促进了供需两端。首先，消费券如预期迅速转化为消费，确保了显著的经济刺激效果——杭州每1元数字券产生的新消费超过3.5元，远超传统券（2020年6月受访者G8）。此外，消费券的数字化成功防止了居民将其转换为储蓄。一位政府工作人员说：“过去发放纸质券时，许多市民将券兑换成现金，然后存入银行。相比之下，数字券有更好的机制确保这些券被消费，从而有效刺激经济”（2020年6月受访者G8）。从发放到使用，数字券是透明和可验证的，这两个特点有利于简化监督和审计，以确保公共财政的效率。

讨论及总结

根据这一分析，图3总结了杭州如何在疫情期间利用数字技术产生经济恢复韧性。在疫情的影响下，数字技术展示了传统技术所不具备的基于通信的优势，允许维持持续的协作网络。数字技术加强了企业与其他行动者之间的联系，其中企业-员工联系促进了人口流动，企业-企业联系促进了信息共享和改善了产业链，企业-政府联系增强了公共服务，企业-消费者联系促进了消费。这些联系通过政府支持的数字平台加强，共享广泛的资源，并鼓励组织和个人形成集体行动。加强的联系保护了协作网络作为一个可持续的生态系统，并鼓励经济恢复韧性。

在杭州案例中，协作网络采用了领导组织治理模式，这在应急管理中可以产生更有韧性的结果（Provan & Kenis, 2008）。政府不仅是协作网络的成员，还是负责网络管理的领导组织（Provan & Milward, 2001; Provan & Kenis, 2008）。在疫情期间，杭州政府负责创建数字平台，协调集体行动，并寻求各种资源，使得调整导致了有韧性的应对策略，并防止了协作网络的崩溃（Sakurai & Chughtai, 2020）。数字技术还利用危机作为创新的机会，表明基于数字技术的韧性可以根据进化韧性框架来理解（Carpenter & Brock, 2008; Walker等人，2004）。比较图3和图2，我们发现这两个图表遵循一致的逻辑，表明数字技术加强了参与者之间的联系并维持了协作网络，这可以在灾难期间促进经济恢复韧性。

数字技术产生韧性的基本动力可以总结如下：政府支持的数字平台加强了参与者之间的联系，公私合作伙伴关系促进了公共创业，共同制作提高了公共服务质量。这些动力共同作用，维持了协作网络并在杭州产生了经济恢复韧性。

为了促进经济复苏，世界各地的城市实施了各种创新的治理工具，其中许多基于数字技术。在数字技术日益融入危机管理的背景下，有必要审视有关数字技术和经济恢复韧性的理论和实践。

转自：“治理学术”微信公众号

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