姚　晨　樊　博｜“结构-功能”视角下的多元应急协作

作者简介

姚　晨

姚晨，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生；

樊博，管理学博士，上海交通大学国际与公共事务学院教授、博士生导师，上海交通大学应急管理学院执行院长。

摘

要

为应对频发的突发公共事件，政府在应急管理中全盘包办的现状需要被突破，以激发市场活力和社会创造力。应急管理体系建设中“政府、志愿和市场失灵”有着深层次原因，从“结构-功能”视角出发可明确企业、社会组织和公民的主体地位。对预案框架下和实际运行的应急协作网络的建构及其特性进行分析，可找出网络运行的阻滞因素。多元主体在应急管理各阶段有着各自的主要任务和功能，要将社会力量和市场机制常态化纳入政府应急管理体系中，构建“政府—社会—市场”协作框架，开放培育应急市场，完善社会参与机制，建设数据驱动下的应急管理信息系统，坚持优化协作高效的原则，全面提升应急管理能力和水平。

一

从应急管理到协作治理的创新发展

近年来，突发公共事件越发表现出前兆不充分、演化不确定、预测不准确和危害程度高等典型特征，对政府的应急管理能力提出了前所未有的挑战。对中国情境下应急管理的理解可以从五个维度展开，即应急管理与社会变迁、应急管理与治理转型、应急管理与政府架构、应急管理与政策体系和应急管理运行机制。传统以政府为单一主体的“命令式”应急管理模式，多以应急响应和灾后恢复阶段的能力建设为重点，依靠政府规制和社会动员控制事态蔓延，行政成本与治理效率矛盾凸显，难以从根源上消弭灾害隐患。日益复杂的灾变场景促使政府重新审视自身能力限制，正视防范化解重大风险的现实需要，急需培育壮大社会、市场等非政府主体，推进应急管理全生命周期的科学布局，为应急管理体系和能力现代化注入新动力。

协作治理衍生于协同学和治理理论，超越了传统的公私角色分野及政府与其他主体的二分法，将政府、社会、市场等多元主体纳入到更适合中国现实需求的解释框架下，为应急管理全生命周期中各主体的角色、功能和相互关系提供了全新的研究视角。应急管理是一种典型的非线性、多向度、非程序化的决策过程，天然受到既存治理结构的潜在约束。面对地区间、组织间、部门间日益增强的依赖程度，特别是面对日益复杂的各类“跨边界公共问题”，传统行政结构和基于经验的常规决策模式往往难以妥善应对。受到环境多变性、过程复杂性、信息有限性、资源稀缺性、时间紧迫性、方案适应性等权变因素的制约，政府开始主动寻求多元主体积极参与应急协作。如美国在“卡特里娜”飓风灾害后出台《国家应急响应框架》，通过“全社区方法”将私人部门和非营利性组织弹性化纳入国家应急管理体系；日本以《灾害对策基本法》为基础，依托近300部国家和地方性法律法规明确上下级政府、不同政府部门、社会团体和公民的防灾职责职务。作为“强政府”国家，中国同样需要社会和市场等多元主体在全生命周期主动融入并有序整合到现有的应急管理体系中，以信息和资源供给的异质性满足差异化的应急需求，有效提升风险应对和治理水平。

事实上，应急管理常常被迫置于一种非常态的社会情境下，不能异化为政府内部的自我动员，更不等同于传统自上而下的命令控制和任务分解。在应急协作的各个阶段，任何单一主体均不具备解决各类突发公共事件的全部知识和信息，因而需要结合其总体目标、工作任务和约束条件，彼此让渡部分权力，建设性地突破政府层级和组织边界，通过目标整合和资源共享来达成良好的合作秩序与博弈均衡状态。在时空尺度上，正是这种无处不在的互惠性交换关系，将多元行动者纳入整体性的社会网络；反过来，政府主导、社会共建、多元互补的应急协作网络布局导向，指明了科学化、专业化、数字化的主体能力建设路径。这种“结构-功能”层面的辩证统一，推动政府从常规管理的职能职责中系统地离析出一整套完备高效的体制机制，实现应急管理全过程均衡下的让渡与承接、规范与依附、激活与协同。

二

应急协作治理中的角色嬗变和体系演进

（一）应急协作中的多元行动者

随着公共安全面临的风险和挑战愈发严峻复杂，不断完善现行的应急管理体制机制，已成为防范化解重大风险、推进应急管理体系和能力现代化的迫切需要。在传统管理思维中，政府作为行使国家权力的公共机关，是应急管理的绝对主体乃至单一责任主体，理应全盘包办应急管理的各项工作。在特定的历史时期，举国动员、高度集中的救灾体制和自上而下、行政强制的执行模式快速高效满足了救灾需要，充分发挥出“集中力量办大事”的优势。伴随增长阶段转换与发展方式转变，城市单位制和农村人民公社制解体，成本过高的运动式应急管理模式无法适应新时代公共安全治理框架，亟需引入政府之外的治理主体，从政府主导的一元管理向政社协同的多元治理格局转变。

事业单位是提供公共服务的重要载体，具有典型的知识密集型特征，其自身存在一定的依附性、滞后性和体制惯性，参与应急协作时常被视作政府职能的延伸，内生动力不足。游离于行政约束和市场竞争之外的“超然地位”进而催生政事不分、事企不分等弊端，限制了应急服务供给的方式、质量和效率。企业是市场的重要主体，通过以等价有偿方式提供应急产品或服务，降低整个社会的交易成本。相较于财政投入，市场机制能够实现“平战结合”，打破应急资源“备而不用”的僵局。然而，受到政策指引性和地方垄断性因素影响，应急市场需求培育不足、产品标准不统一、高端化和智能化程度低、关键技术装备发展缓慢、峰值需求和生产能力不匹配等问题凸显，市场机制尚未在应急资源配置中发挥决定性作用。社会力量是应急管理的有效增量，通过开展课题研究、专业培训、业务咨询、成果转化、技术推广、知识普及和救援救护等工作，填补政府在应急管理领域的空白。不容忽视的是，社会力量往往重“救”轻“防”，片段化和碎片化倾向明显，存在组织薄弱、可持续性低、能力专有性不足等问题，参与应急协作的启动、激励、保障和评价机制有待明确。媒体是公众情绪的“风向标”和“催化剂”，在应对突发公共事件时要协助政府及时、准确、客观地进行信息发布与舆论引导，不得擅自对外发布事件原因、伤亡数字、责任追究等相关信息。要坚持灾害事故应对处置与信息发布同步推进，有针对性回应舆论关切，杜绝集体失语、避实就虚或片面追求轰动效应。深化应急协作机制，就是要充分发挥制度优势，对传统“委托—代理”关系中的功能失衡做出结构性调适，把多元主体分散的资源和力量合理嵌入到统一高效的应急管理体系中，让政府、社会、市场在应急管理全生命周期的不同阶段各就其位、各尽其职，形成工作合力。

（二）我国应急协作治理的演进轨迹

学界从政社关系、经济结构和社会转型等角度出发，以改革开放、2003年抗击非典疫情、2012年党的十八大召开、2018年组建应急管理部等标志性事件为分界线，将国家应急管理体系的演进划分为若干个有着不同典型特征的历史阶段。这些研究侧重应急管理体制中的机构设置和职权分配，强调从虚体到实体、从分类管理到综合协调、从应对单一灾种向综合减灾的整体转变，未能从多元主体合作共治的视角出发，探寻全社会共同参与的应急协作治理演进轨迹。

本文重点考量应急协作治理中多元主体在目标理念、角色定位、任务功能、协作机制等方面的阶段性特征和差异化表现，并考察了政府从全能者、领导者、主导者到协调者的角色转变过程。第一个阶段是新中国成立至改革开放，与高度集中的计划经济体制相适应的是以政治动员为核心的应急管理模式，中央政府统揽制度供给和资源投入，各部门独立负责各自管辖范围内的灾害应对工作，这在一定程度上满足了应急救援和灾后重建的时效性需要，但社会动员在多数情况下异化为公共部门的自我动员。第二个阶段是改革开放后至2008年，社会组织双重管理模式得到制度化确认，应急产业逐步萌生，多元主体走向不对等合作阶段，但分散协调、临时响应的应急管理模式未发生根本转变。2007年施行的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），首次从法律上明确“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”。第三个阶段是2008年汶川大地震至2018年，突发公共事件的瞬时性和权变特性促使政府在应急管理实践中逐渐让渡权力，转向运用政策工具发挥非政府主体组织灵活和服务多样的优势。2017年，《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》指出，要“坚持党委领导、政府主导、社会力量和市场机制广泛参与，将‘健全社会力量参与机制’作为推进防灾减灾救灾体制机制改革的重要内容”。第四个阶段是2018年组建应急管理部以来。从注重灾后救助转向灾前预防，从应对单一灾种转向综合减灾，从减少灾害损失转向降低灾害风险，中国的综合应急管理模式进入由强力核心部门牵头的“大应急”时代。2022年，《应急管理部中央文明办民政部共青团中央关于进一步推进社会应急力量健康发展的意见》明确提出，要“建设政府主导、属地管理、配合有力、多方支持的中国特色社会应急力量管理体系和服务保障体系”。随着国家权力分化和政府职能转变，合作制的灵活适应和市场化的竞争优势促使政府不断调整角色，共同构筑公共危机治理的多元阵营和多中心治理模式，这是时代和社会的现实需求，也是推动应急管理高质量发展的必由之路。

三

应急协作网络的运行逻辑和掣肘因素

（一）网络视角下的应急协作治理

参与应急协作治理的多元主体，在有限理性和信息不对称的前提下，受到行政约束或利益驱使开展信息和资源的交换共享，做出满足应急管理需求、实现公共效益最大化的协同策略选择。尽管这些主体有着不同的内在属性，但应急协作更关注主体间多向度、交织性的互动关系，通过将行动者共同嵌入到复杂的社会网络中，解构主体应急协作行为与网络结构的相互作用。应急协作网络包含治理目标、治理主体、治理客体、治理路径、网络结构等要素，重点考量协作过程中的权力关系、信息传输、资源交换、情感依附和边界渗透等组织间关系。

本文重点关注国家和省级层面的两种网络类型：一是预案框架下的应急规划网络，这是一种在事前对应急组织结构、主要职责、工作流程等的制度设计和综合规划；二是特定突发公共事件下的应急协作网络，这是一种基于事件类型和现实条件的实际解决方案。两者天然存在结构和功能上的差异，通过审视应急预案在多大程度上能够模拟或还原真实情况下的应急处置流程，可以发掘应急协作网络中的阻滞因素，有利于降低应急成本、优化资源配置及提升协作效率。按照预防和应急并重、常态与非常态结合的原则，国家建立起综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的突发公共事件应对体系。依托现行《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规预案体系中设计的应急规划网络，被视作政府科层制组织架构的延伸，仅明确政府自身的责权利，未能将社会力量组织、凝聚、整合到现有的应急管理体系中（见图1）。条块分割困局在突发事件的权变情境下愈发凸显，基层应急能力薄弱，应急物资储备不足，信息的上传下达存在不同程度的迟滞和扭曲，泛化的协调机构、掌握更多资源的上级政府和承担管理责任的属地政府在指挥权上的冲突可能会加剧事态蔓延。

图1　国家突发公共事件应对体系

作为新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件，新冠疫情为检视我国应急管理体系和能力提供了机会窗口。回顾抗疫历程，总结疫情防控工作经验，可为提升对各类重大突发事件的系统研判能力、预测评估能力和动态防控能力提供决策参考，特别是非常态情境下个体行动者在应急协作网络中的嵌入性程度和结构性关系如何直接影响应急管理效能的发挥。

疫情发生后，党中央第一时间成立应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组，加强对全国疫情防控的统一领导；国务院联防联控机制作为多部委协调工作机制平台，指导各地积极开展疫情防控工作（见图2）。沿袭预案框架下的重大突发公共事件应对体系，国家层面的新冠疫情防控政策侧重于对政府内部的行政动员和资源整合，这种层层压紧压实和逐级向下传导的责任压力暴露出部分地方政府在应急管理体制机制上的短板和弱项。在疫情暴发初期，尽管应急管理部会同国家粮食和物资储备局多次调拨中央物资支持疫情防控工作，但各类防疫物资短期内仍然存在大量缺口。此时，地方政府只能更多依靠社会和市场主体的有效协调配合来筑牢疫情群防群控防线。

图2　国家层面新冠疫情联防联控机制

（二）省级应急协作网络的要素分析和结构特点

落实到省级层面，预案框架下的应急规划网络和实际运行的应急协作网络间存在哪些异同？究竟有哪些主体实际参与到疫情防控工作中，彼此间又有着怎样的互动关系和协作模式？本文以上海市为研究案例，将政府组织、事业单位、企业、军队、社会组织、媒体、公民等多元主体作为节点，将主体间的信息流、指令流和资源流视作有向边。一是基于《上海市突发公共事件总体应急预案》《上海市公共卫生应急管理条例》《上海市突发事件应急联动处置办法》等政策文本构建预案框架下的突发公共事件应急规划网络（见图3）。

图3　预案框架下的突发公共事件应急规划网络

二是基于2020年1月26日至2022年7月11日期间的225场上海市疫情防控工作新闻发布会，上海市关于疫情防控工作的通知、公告和相关媒体的宣传报道等材料，构建上海市应对新冠疫情的协作网络。如依据《上海市住房和城乡建设管理委员会关于进一步加强本市建筑工地疫情防控工作的通知》中“市、区两级建设行政管理部门对辖区内建筑工地开展疫情防控专项排查行动”，建立“上海市住房建设委→中建集团、中交集团、东浩兰生集团等建设单位”的单向指导关系；依据《上海市全力防控疫情支持服务企业平稳健康发展的若干政策措施》中“对捐赠用于疫情防控的进口物资免征进口关税和进口环节增值税、消费税”，建立市商务委、市财政局、市税务局、上海海关等部门间的双向协作关系。相较于拥有53个主体的预案框架网络，上海市应对新冠疫情的协作网络涵盖340个应急主体（数量是预案框架下的6.4倍），特别是企事业单位、社会组织、媒体等主体高度参与到应急协作中，凭借更为多样化的联系共同构成了高交互性的协作网络（见表1）。

在新冠疫情防控工作中，上海市委、市政府居于应急协作网络的核心位置，市疫情防控工作领导小组办公室承担疫情防控的日常工作。考察市级机关的度中心性指标，市卫生健康委（197）、市经济信息化委（143）、市商务委（157）、市住房城乡建设管理委（93）、市公安局（67）和市民政局（56）等部门排序靠前，分别承担了联系定点医疗机构、推进企业复工复产、管控“两站一场”重点区域和加强社区疫情防控管理等工作；市政府新闻办（55）以召开新闻发布会等形式，通过中央和地方主要媒体、海外媒体等向公众及时通报疫情防控最新情况（注：括号内数字为该主体在协作网络中的出度中心度指标）。

通过对网络指标的进一步分析不难发现，随着更多非政府主体被有机整合到应急协作网络中，上海市应对新冠疫情的协作网络呈现出更加扁平化和去中心化的组合结构。这种分布式的自组织管理与应急管理所要求的灵活适应特点相吻合，让应急管理不再局限为政府组织的内部动员，而是衍生出授权式关系、联盟式关系、竞争关系、交换关系、互助关系等多种模式，如依托申能集团保障能源供给、依托市慈善基金会主动筹措对接社会爱心资源、依托市快递行业协会和快递物流企业确保寄递渠道安全通畅等。然而，实际网络有着鲁棒而又脆弱的特质，即网络可以较好应对主体的随机故障，但关键主体一旦出现失能（或与其他主体的关联被切断），则可能会导致整个体系的大规模瘫痪。如上海市大数据中心有着较高的影响力，承担了“随申办”“健康云”平台和“企业复工人员网上登记系统”“解除医学措施查询系统”等的建设和使用，但当系统出现不稳定时，高度信息化的建设目标和部门数据壁垒、信息传递滞后间的错位一定程度上会影响疫情处置的精准性和时效性。

（三）应急协作网络的阻滞因素剖析

面对具有复杂性、突发性、瞬时性、负外部性和连锁反应等特点的突发公共事件，尤其是新冠疫情这类危机范围超越传统行政区划或社会功能边界的跨区域突发公共事件，需要清晰认识不同的社会行动者在应急管理全生命周期的不同阶段具有差异化的需求；从“结构-功能”的视角出发，可以有效剖析协作网络中的阻滞因素，厘清应急协作失灵的原因，将社会、市场等多元主体有序整合到现有应急管理体系中，为降低应急协作失灵风险、建立从全灾害管理转变为全过程管理应急协作机制提供有效路径。

一是思想观念层面，基层政府风险管控意识相对薄弱，存在“下方看上方、上方看中央”的懒政避责思维，高度依赖“一刀切”或“层层加码”的简单管理方式。“命令—控制”型规制手段催生应急协作的形式化、无序化和随意性，社会力量的群防群治优势没有得到有效发挥，薄弱的社区管理在党员干部下沉一线后才逐步改善。相关经营者囤积居奇、哄抬物价等扰乱正常市场秩序的行为，市民因恐慌大量囤积口罩等物资，以及信息不对称都加剧了灾备资源的响应不足或局部过度。

二是体制机制层面，组织间关系的博弈与冲突限制了应急协作中的公共效益最大化，“千篇一律”的预案设计和程式化的应急演练与实战处置环节缺乏衔接。从政府自身出发，条块分割的利益困局和过度僵化的网格化管理束缚了应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势。基层应急管理能力较为薄弱，存在属地管理责权利不匹配，偏重短期考核的政绩观和确责、履责、问责的规范性不足等问题，如个别地区在保供物资采购发放中存在利益输送和失职渎职现象。从政社、政企关系出发，从强制性协调到自主性协作的过渡尚未完成，非政府主体依法有序参与突发公共事件应对工作的路径有待明晰。

三是能力建设层面，全社会减灾防灾应灾能力有待增强。参与应急管理工作的指挥人员、常备骨干力量和志愿者缺乏专业化的知识技能培训，尚未完成科学化、精细化的整体革新。应急市场需求培育不足，导向和杠杆作用受限，应急产业标准化和智能化程度低、关键技术设备研发缓慢，应急物资储备体系单一、供应长期处于紧平衡状态，高校、科研院所的智力资源未充分转化为市场价值，参与应急协作的各个主体未能发挥预期效能。

四是制度保障层面，缺乏与时俱进的应急管理法律体系建设。现行的《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规以及散见的部门规章和规范性文件权威不足，未能正确理顺政府、社会和市场间的权责矛盾和协作关系，无法应对新型社会风险提出的新问题新挑战。跨区域应急联动停留在协议层面难以落地，信息公开和舆论监督没有形成良好互动，政府购买服务的全过程绩效评价有待加强，政府主导下的社会参与缺乏制度性保障。

五是技术支持层面，信息化建设存在明显短板弱项，与体系完备、层次清晰、技术先进的“智慧应急”建设思路不相匹配。应急基础设施建设仍需发力，信息系统建设存在“小马拉大车”的滞后现状。现行的“全国地方应急管理机构建设信息系统”“应急预案与应急资源数据库管理系统”等多个系统功能重叠、异构共存，信息技术与应急管理业务未能深度融合。疫情防控中信息重复采集，数据共享程度不高，部分基础信息仍需手工核查，跨区域数据协同受限，缺乏集风险分析、预测预警、动态决策、指挥救援、应急联动与灾后评估等功能为一体的应急管理决策支持系统。

四

突发公共事件的“政府—社会—市场”协作机制

（一）基于应急管理生命周期的多元协作机制

构建覆盖应急管理全过程、与有效应对公共安全风险挑战相匹配的现代化应急管理体系，就是要在不同层面充分整合政府、社会和市场已有的应急资源和保障能力，完善区域协同、城乡协同、行业领域协同、军地协同、应急应战协同机制，改革机构、优化职能、提高效能，推进应急管理由应急处置为重点向全社会共同参与的全过程风险管理转变。《突发事件应对法》将应急管理工作分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个阶段，实践中还需要进一步厘清多元主体阶段性的角色定位及任务功能，从职能上进行优化，从业务上进行梳理，从流程上进行再造，全面推进应急管理的各环节配合和全链条协作（见图4）。

图4　突发公共事件的“政府—社会—市场”协作框架

在应急管理生命周期的各个阶段，政府、社会、市场均需要明确角色定位，承担相应任务，充分发挥职能，增进跨灾种、跨区域、跨部门的全面协作。从政府视角出发，要把握“预防为主、防治结合、综合治理”的原则，将应急管理工作纳入经济社会发展的整体规划。具体而言，一是将非政府主体正式纳入突发公共事件应对体系，通过立法确认社会和市场力量的主体地位，理顺多元主体间的权责关系、行动程序和资源配置，增进与企事业单位、社会组织、志愿者团体等的密切联系，向社会和市场合理分权。二是建立以大数据为牵引的信息协作机制，融会贯通各方掌握的预警预报、风险识别、资源储备和人员分布等信息，构筑成熟的信息报告、反馈和发布渠道，着力消除应急协作中的信息不对称，深化多元主体在应急管理工作中的信息整合和协同联动。三是提升应急联动处置能力，编制涵盖更多主题，更具针对性、适用性和可操作性的各级各类应急预案，组织开展多方参与的减灾防灾教育、宣传、培训和跨地区、跨部门的综合性应急演练，引导社会和市场在应急管理全链条发挥功效。

从社会组织视角出发，要发挥贴近基层、组织灵活、行动迅速、便于展开等优势，在应急协作中主动补位。具体而言，一是利用好专业性强、资源丰富和服务形式多样化等特点，协助做好社区脆弱性分析、风险确认评估和灾害隐患排查，积极开展伤病员照料、秩序维持、救灾物资运输和发放、资金募集、医疗卫生和心理抚慰服务等工作。二是以政府购买服务等多种形式提供应急服务，包括但不限于防灾减灾知识普及、应急技能学习、专业技术人员培训等方面，有效提升社会公众防灾减灾意识和自救互救技能。三是发挥社会力量的群众性优势和辐射带动作用，做好风险和灾情信息的收集汇总，协助完成舆情管控工作，广泛募集爱心资金，为政府开展政策评估和应急决策提供支持。

从市场机制视角出发，发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过等价有偿方式提供物质保障、技术支撑和专业服务。具体而言，一是以较低的成本补充完善应急物资储备体系，依托企业的库房、人员和设备代储等政府无法大量囤积的应急物资，平时企业正常流转，急时保障应急需要，显著提升全社会应急储备水平。二是提升应急技术装备核心竞争力，加快发展应急领域的自主创新和技术进步，特别是关键技术、先进工艺和重要设备研发，催生应急服务新业态，调整完善应急产品和服务综合应用解决方案，增强防范和处置突发事件的产业支撑能力。三是运用市场化运作模式吸引更多资本，打造以支持应急产业为重点的引导基金，推动应急领域的科技成果产品化和产业化，深化保险行业在防灾减损方面的重要支撑，充分发挥金融资本、民间资本对产业发展的推动作用。

（二）实施路径与政策建议

1.加强基层应急能力，构建政府间协调联动机制

要健全“分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制”，根据事件性质、强度、波及范围、危害程度等因素，从权变特性出发重新审视并调整应急管理机构的权力分配关系及组织形式。一方面，基层应急管理能力亟需提高，避免非常态时期属地为主的应急管理过度依赖上级政府，重点理顺应急指挥部和实施救援部门的关系、上层决策和属地管理的关系，强化上级政府的监督职责，保障地方政府的应急决策权和创新性举措。另一方面，同级政府间要建立常态化的区域协作和区域援助等应急管理合作模式（参考美国《州际应急管理互助协议》或合作备忘录），赋予对事件负有主要应对责任的一方以统一指挥权，避免纵向层级组织的过度整合和高层级政府的过度介入。在构建应急管理网络结构时，应通过明确的责任分担、合理的财权分权和内恰的激励相容，调动各级政府的积极性，构建有序层级控制下的网络化应急联动机制，合理、高效、妥善应对突发公共事件。

2.强化激励保障制度，完善常态化社会参与机制

目前，近20万国家综合性消防救援队伍消防员和20余万政府专职消防员（仅占全国总人口的0.0264%）承担着防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故的重要职责。社会力量要常态化纳入各级政府的应急管理体系，共享信息资源，按照专业领域进行正式注册、分类统计和资质认定，明确在应急管理全生命周期中各个阶段的角色定位和主要任务。政府要制定激励保障政策，充分发挥社会组织和公民的有效特长和组织优势。对于社会组织，可以运用财政补贴、信贷倾斜、税费减免、政府购买服务等途径予以支持。对于志愿者个人，要提供必要的社会保障和扶助救济，可以采取物质激励（生活补助、人身保险等）和精神激励（星级志愿者评选、纳入社会信用体系等）相结合的方式进行考核奖励，广泛调动社会力量参与应急协作的积极性，营造全社会争相参与应急管理工作的良好氛围。

3.充分发挥市场化机制，“放管服”结合培育良好市场环境

应急市场可以提供的产品和服务主要包括：应急设施与设备、防灾减灾与应急技术、公众应急救援服务、应急物资储备、应急培训与演练模拟、应急能力建设评估咨询服务、自然灾害或意外事故巨灾保险等，要加大研发和生产投入力度，推进应急产业军民融合发展，补齐应急产业保障供给短板，培育自主知识产权和品牌，促进应急产品从单一的有形安全产品向形式多样的应急科研、咨询、标准认证等无形产品拓展，引导以往被动、无意识的投资行为升级为主动、有针对性的产业布局，进一步推广应急产品服务消费市场，激发全社会对应急产品和服务的消费需求。总的来说，我国的应急产业发展需要政府的宏观调控与重点引导，需要企业的高敏锐度和洞察力，需要产学研协同创新推进科技成果转化与产业化。

4.促进“互联网+应急管理”融合，推动数据驱动的国家应急管理信息系统建设

应急协作中各主体的信息沟通与共享，对于提升应急协作效率、完善应急管理机制有着重要意义。要深化“以共享为原则、不共享为例外”的共识，按照应急管理工作的具体需求进行流程再造，对各主体的权责进行重新界定，打破职能部门间的信息壁垒，建立面向突发公共事件“一源多用”的应急管理系统。要主动吸收社会和市场在应急管理工作全生命周期中所掌握的监测预警、资源储备、灾情评估、恢复重建等重要信息，以云计算、融合通信、知识图谱等技术为支撑，提前统一数据格式或预留平台接口，做好信息传输渠道的规划和布局，建立基于大数据、面向不同决策主体的层次结构支持模型，健全应急信息资源共享机制。

五

总结与讨论

应急管理是一项全局性、复杂性与长期性的系统工程，重在破除体制机制障碍，整合利用社会资源，激发市场主体活力，增强公众参与意识，打破“九龙治水、单兵出击”的现实困境，不断加强国家应急管理体系和能力现代化建设。应急管理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，要厘清政府、社会和市场在不同阶段的角色定位和权责界限，让政府“守底线”、社会“做补充”、市场“争高线”。政府要主动作为、引导监管，在涉及国家和社会安全的基础性服务领域掌握主要应急资源，提供基本安全保障服务。要配套制度保障和激励措施，充分调动全社会参与应急管理工作的积极性，提高社会力量参与应急管理的能力和水平。要营造公平竞争的市场环境，采用应急产品和服务的目录或清单等形式明确产业发展方向，在应急技术装备研发、应急产品生产制造和应急服务聚集发展等方向重点发力，提供扶持导向优化区域性应急产业布局。要倡导主体多元化、应对网络化、决策科学化，处理好“统”与“分”的关系，界定好“防”与“救”的职责，明晰多元主体在应急管理全生命周期中的阶段性任务和功能，构建总体国家安全观下的大安全、大应急、大减灾研究范式，以信息资源为牵引增进全社会共同参与的跨领域、跨部门、跨区域协作。在积极推进我国应急管理体系和能力现代化的进程中，要坚持共建共治共享，向社会“分权”，向市场“分利”，把应急管理工作拓展至整个社会，深化依法应急、科学应急、智慧应急理念，对标全灾种、大应急打造共建共治共享的应急管理新格局。

原文见于《东南学术》

2023年第4期

转自：“东南学术”微信公众号

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