倪红福、张志达：以制度型开放促进金融业高水平对外开放

来源：中国社会科学院经济研究所

以制度型开放促进金融业高水平对外开放

作者：倪红福（中国社会科学院经济研究所）

张志达（中国社会科学院大学经济学院）

来源：《金融市场研究》2023年第4期

摘要：党的二十大报告指出，我国要推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。其中，金融业及其制度型开放是我国对外开放格局的重要组成部分，对于我国更好地对标国际规则、深入融入全球化、参与国际竞争具有非常重要的意义。同时，经济高质量发展需要实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面，这对金融业开放提出了更高的要求。我国应继续坚持分类推进和重点突破、把握安全底线和风险防控、开展国际合作和政策协调，以制度型开放持续深化金融业开放。

关键词：制度型开放;金融业对外开放;高质量发展

中国金融业对外开放的显著成就

在过去十年中，中国金融业对外开放取得重大成就。第一，人民币汇率形成机制改革和人民币国际化持续推进。通过汇率形成机制改革和资本项目可兑换推进，协同配合金融业的对外开放。中国坚持市场化原则，不断完善以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理浮动汇率制度，中央银行已经基本上退出了对外汇市场的日常干预，人民币汇率弹性不断增强。市场主体越来越适应浮动的人民币汇率。到2022年末，累计28个国家或地区受权建立30家人民币清算行，40个国家或地区与人民银行签署双边本币互换协议。2022年5月11日，国际货币基金组织宣布人民币在SDR货币篮子中的权重从10.92%提高到12.28%，仅次于美元（43.38%）和欧元（29.31%）。这次权重调整是人民币在2016年入篮后的首次调整，标志着人民币国际化水平的进一步提高。出口、外汇储备、外汇市场份额上升是此次SDR权重调整的主要原因，反映了人民币在贸易结算、资产计价和外汇储备等方面国际化进步，是近年来以银行间市场为代表的境内金融市场不断对外开放的结果。2022年9月，人民币在全球储备货币中的比重达2.76%（图1),2023年1月，人民币在全球跨境支付中的比重达1.91%（图2）。

第二，放宽了金融服务的准入门槛。取消了银行、证券、保险、基金管理、期货等领域的外资持股比例限制，扩大外资金融机构的业务范围，降低资产规模、经营年限、股东资质等方面的限制。同时在企业征信、信用评级、支付清算等领域给予外资国民待遇。到2022年6月，外资银行资产总额4.8万亿元人民币，占银行业总资产的1%。全面取消合格境外投资者的投资额度限制，放宽境外机构投资者本外币汇出比例限制，开通沪港通、深港通、沪伦通、债券通和粤港澳大湾区“跨境理财通”等跨境资金流动安排。2022年6月末，境外投资者持有境内股票、债券、存款和贷款四类资产规模已达10万亿元人民币；境内融资者对外股票、债券、存款和贷款四类投资规模达2.5万亿美元。

第三，鼓励国内金融机构走出去。我国监管部门鼓励金融机构结合自身优势，积极有序的走出去，特别是在“一带一路”沿线、主要的国际金融中心进行布局，服务于中国对外开放。如图3所示，2020年末，我国金融部门的净金融投资达3.2万亿元人民币；我国银行业在全球近70个国家或地区设立了分支机构。2022年9月，货币当局国外资产总额超过22万亿元人民币（图4）。

总体上来说，我国金融业对外开放已取得巨大进展，外资准入负面清单基本清零，外资持股中资金融机构和相关配套服务业的比例完全放开，中国金融机构走出去的成效突出，金融市场内外连通的渠道越来越多、规模越来越大。

金融业开放是制度型开放的重要组成部分

制度型开放的首次提出是在2018年11月的中央经济工作会议上，指出我国应该“适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。2019年3月，制度型开放被写入政府工作报告，提出政府的一项工作目标是“进一步拓展开放领域、优化开放布局，继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化”。2022年10月，党的二十大报告指出，我国要推进高水平对外开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，进一步丰富了制度型开放的内涵。

图1 人民币外汇储备份额

数据来源：国际货币基金组织。

图2 人民币国际支付份额

数据来源：SWIFT。

与商品、要素流动型开放不同，制度型开放是以规制、规则、管理、标准为主的开放，具有全面、系统、稳定的特点，是一种高层次、高水平的开放。金融业制度型开放是制度型开放的重要组成部分。金融业是国民经济中的一个重要行业，服务于国民经济的所有其他行业，是国民经济的命脉。金融领域扩大制度型开放，一方面将有助于我国现有金融业对标国际标准，对内能够更好吸引海外资金投资国内资产，支持国内实体经济发展，对外可以帮助国内金融机构走出国门，更好地融入全球金融体系，构建更高水平的开放格局。另一方面，基础性金融制度的完善能够增强防范、化解金融风险的能力，筑牢金融体系的安全防线，促进高质量发展。因此，金融业的制度型开放关系到整个国民经济的安全与稳定，需要把握好开放与效率、开放与稳定、开放与安全之间的平衡。

图3 金融部门的净金融投资

数据来源：国家统计局。

图4 中央银行的国外资产

数据来源：中国人民银行。

为了处理好改革、发展和稳定的关系，我国过去实行的是渐进开放模式。加入世贸组织以来根据经济发展需要和风险管理控制能力逐步放松金融市场管制，融入现有的国际金融体系，金融业对外开放具有以被动适应为主的特点。党的十八大以来，我国制定外商投资法，实施“负面清单管理制度”，从根本上改善营商环境；建立“沪港通”“深港通”等资本流动机制，提高金融市场配置国内外资源的能力；银行间债券市场开放力度不断加大，推动人民币利率互换的交易和集中清算。通过这一系列金融业制度型开放措施，我国贸易格局日益多元稳定，已成为140多个国家中的最大贸易伙伴国、全球第二大投资国，国际竞争力和影响力大幅提升。具体来说，主要有以下几个方面。

一是我国金融业开放由正面清单转向负面清单。负面清单指负面清单管理模式，也称为特别管理措施，即以清单方式列出禁止投资或限制投资经营的领域，清单以外的领域各类市场主体皆可进入，与之对应的是正面清单管理模式。2001年我国加入世贸组织时，对金融业的开放采取的是正面清单管理模式。对保险业、银行业、证券业在跨境支付、股东资质、外资比例、地域范围、业务领域等方面施加了严格规定，如：保险业的企业需要有30年以上的经营经验、在中国设立代表处超过两年、总资产超过50亿美元，方可具备股东资质；银行业开放的地域范围包括深圳、上海、大连、天津；证券业的业务范围仅包括A股的承销、B股和H股及政府和公司债券的承销和交易、基金的发起。入世后我国与韩国、新加坡、澳大利亚等国家或地区签署了多项自由贸易协定，金融业的开放仍然采取的是正面清单管理模式。

2018年4月，习近平总书记在博鳌亚洲论坛强调，中国将大幅放宽市场准入，推动对外开放重大措施落地“宜早不宜迟，宜快不宜慢”。金融管理部门积极响应，出台了多项开放措施，中国金融业制度型开放取得了重要进展。同年4月，人民银行宣布11条金融开放的具体措施和时间表；2019年7月，国务院金融稳定发展委员会办公室发布《关于进一步扩大金融业对外开放的有关举措》，大幅放宽了银行、保险、证券等领域的外资市场准入和业务范围；银保监会陆续出台了多条银行业、保险业对外开放的措施，这些措施将我国金融业开放程度大大提高。在2020年签署的RCEP中，虽然我国仍然采取了正面清单管理模式，但是纳入了多项金融开放措施。例如，取消银行业来华设立机构的总资产要求，取消人民币业务审批；放宽保险业的人身险公司外方股比限制，取消外资保险机构30年经营年限、在华设立代表处两年以上等限制；引入新金融服务、自律组织、金融信息转移和处理等规则，同时在金融监管透明度方面做出了高水平承诺。

二是不断建立和完善互联互通机制。为推动内地与香港金融市场和金融基础设施的互联互通，证监会于2014年和2016年分别推出了沪港通、深港通机制，开创了操作便利、风险可控的跨境投资新模式。此后证监会不断将符合条件的公司股票纳入其中，互联互通的投资品种不断多样化，推动了市场资金的相互流通。2022年6月24日，证监会制定并发布了《关于交易型开放式基金纳入互联互通相关安排的公告》，明确内地与香港股票市场交易互联互通机制扩展至交易型开放式基金（ETF），相关制度安排参考股票的互联互通，除了股票之外，境外投资者也可以选择买入入选的ETF。这有利于海外投资者参与我国资本市场，增强A股作为中长期配置资金的吸引力，有助于上市企业更好更多利用境外长线资金。沪港通和QFII规则持续优化，为国际投资者提供了便利，目前外资占沪市日均交易比重接近10%。沪港通已发展成为一个具有高度扩展性的制度框架，成为中国式现代化在资本市场开放领域的一个新探索。

互联互通存托凭证为企业跨境融资搭建了统一的制度框架。沪伦通成功推出后，进一步扩展为互联互通存托凭证制度，目前已涵盖英国、瑞士、德国等境外市场，共计8家沪市上市公司发行GDR，融资70多亿美元；同时，也为境外企业到上交所发行存托凭证建立了制度基础、提供了规则支撑。互联互通机制的建立和完善，是近年来我国资本市场转向全面制度型开放的一个缩影。制度型开放范围更广、领域更宽、程度更深，增强了政策的稳定性、透明度和可预期性，得到了市场积极回应。一系列制度型开放举措落地，正加快推动中国资本市场深度融入全球化、提升国际竞争力。

三是我国债券市场、利率市场对外开放力度不断加大。银行间债券市场于2017年7月正式推出债券通，为境外机构参与境内债券市场交易，配置人民币债券资产提供了另一条便利的渠道。此外，为方便境外机构的资金兑换及风险管理，银行间市场进一步优化了境外机构直接入市和债券通项下的汇兑机制安排。自2020年起，境外投资者可选择不超过3家银行办理资金汇兑和外汇风险对冲业务，以实现多方比价，同时支持境外投资者通过主经纪业务模式进入银行间外汇市场，办理资金汇兑和外汇风险对冲业务。自2021年起，债券通项下推出外汇风险管理信息服务，香港结算行可基于债券通投资者授权，查询交易真实性审核与监测所需的数据。

2022年7月，人民银行公布了一项新的金融开放政策：开展香港与内地的利率互换市场互联互通合作（以下简称“互换通”）。互换通指境内外投资者通过香港与内地基础设施机构连接，参与两个金融衍生品市场的机制安排。初期先开通“北向通”，即香港及其他国家和地区的境外投资者（以下简称“境外投资者”）经由香港与内地基础设施机构之间在交易、清算、结算等方面互联互通的机制安排，参与内地银行间金融衍生品市场。互换通业务通过两地金融市场基础设施连接，使境内外投资者能够在不改变交易习惯、有效遵从两地相关市场法律法规的前提下，便捷地完成人民币利率互换的交易和集中清算，不仅有利于投资者管理利率风险，也有利于巩固香港国际金融中心地位。

2022年12月，为进一步扩大债券市场双向开放，人民银行、外汇局联合发布《关于境外机构境内发行债券资金管理有关事宜的通知》，完善境外机构发行债券的资金管理要求，进一步便利境外机构在境内债券市场融资。主要内容包括：统一银行间和交易所市场熊猫债资金登记、账户开立、资金汇兑及使用、统计监测等管理规则；规范登记及账户开立流程，熊猫债发行前在银行办理登记，允许分期发行中首期登记开户、后续发行后逐次报送发行信息，并可共用一个发债专户；完善熊猫债外汇风险管理，境外机构可与境内机构开展外汇衍生品交易管理汇率风险；明确发债募集资金可留存境内，也可汇往境外使用。

四是积极参与国际合作、国际规则制定。为加强金融业国际合作，人民银行于2016年首次将绿色金融引入G20议题，与各国制定《G20可持续金融路线图》，为引导国际市场资金支持应对气候变化、低碳减排、绿色发展等提供重要指引。2022年7月人民银行与欧洲证券及市场管理局就上海清算所监管合作签署谅解备忘录，推动下一步建立健全监管合作安排和联络协商机制，营造公平的交易秩序，避免监管冲突、监管套利以及其他相关的跨境监管问题。同年9月，上海清算所获得欧盟第三国中央对手方认证，为欧资机构参与我国银行间市场集中清算提供便利，有利于扩大金融业国际合作，在实现互利共赢中服务国内国际双循环与经济金融高质量发展。上交所在2018年牵头制定了世界交易所联合会的《可持续交易所原则》，参与制定全球发行人气候信息披露指南等事项，加强与国际标准对接。2022年6月，由中欧等经济体共同发起的可持续金融国际平台发布了新版《可持续金融共同分类目录》，新版目录包含了中欧共同认可的72项对减缓气候变化有重大贡献的经济活动，对于促进绿色分类标准可比、趋同，便利绿色资金跨境流动具有重要意义。同年11月，我国与美财政部联合牵头二十国集团（G20）可持续金融工作组，制定《G20转型金融政策框架》，为各方建立转型金融体系提供指引。除了绿色金融领域的国际治理与规则制定，我国还在RCEP中首次纳入了新金融服务条款，按照内外一致的原则允许外资金融机构提供创新型金融服务，是比国民待遇、市场准入条款更深层次的金融服务规则。通过《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《数字经济伙伴关系协定》等积极参与国际合作。

除了这些举措外，我国金融业制度型开放还包括开放了外汇市场夜盘交易、完善银行间市场交易机制、优化QFII和RQFII等方面（表1）。

金融业制度型开放面临问题

制度型开放强调规则意识，有利于我国更好地对标国际规则，是我国深入融入全球化、参与国际竞争的需要。虽然我国近年来金融业制度型开放的进程不断加快，但是我国金融市场的进一步改革发展与对外开放仍存在不少问题。

一是人民币国际化水平有较大进步空间。经过十几年来的发展，人民币国际化水平已经得到大幅提升，在跨境贸易人民币结算、人民币全球清算网络、人民币离岸市场发展等方面均取得了积极进展。但是目前人民币国际化仍处于初级水平，尤其在外汇交易、外汇储备与国际债务占比等金融领域，人民币国际化程度相对美元、欧元等还有较大进步空间。特别是IMF调研发现，境外机构认为境内市场存在交易成本高、操作程序复杂、交易时段不便、流动性偏低、产品和服务不足、资金跨境困难等问题。

表1 近年来金融业制度型开放的举措

二是境外机构参与市场的交易成本较高。境外机构入市交易及投资程序仍然较为复杂，交易品种稀缺，缺乏风险管理工具。通过进一步延长闭市时间，实现北美市场开盘时段全覆盖，便利北美机构参与交易；同时应继续完善市场交易机制，用好做市商制度，多措并举提升市场夜盘流动性，以此缩小市场报价点差，降低机构交易成本。丰富银行间市场产品与服务。可考虑加快推进外汇期货等金融风险管理工具，并面向境外机构提供银行间市场交易数据产品，以此满足境外机构汇兑风险管理的需要，提升市场信息透明度。

三是现行负面清单与国际自由贸易协定中的负面清单还存在差异。虽然我国从2013年已开展负面清单开放试点，覆盖的地域和领域不断扩大，但是，与国际上自贸协定达成的负面清单相比，我国的负面清单在承诺形式、覆盖领域、适用范围、争端解决和法律依据等方面仍存在差异。在金融领域，《北美自由贸易协定（NAFTA）》《美国-韩国自由贸易协定》对商业存在、境外消费、跨境交付和自然人移动等全部四种模式均采用了负面清单管理模式。《美墨加自由贸易协定（USMCA）》《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）》对后三种模式采用负面清单承诺方式；在《区域全面经济伙伴关系协定中（RCEP）》，有7个成员国采用负面清单管理模式。截至2022年3月，我国已与26个国家和地区签署了19个自由贸易协定，除RCEP外，其余的双边自贸协定均为正面清单管理模式。在RCEP中，只有五个非服务业领域（制造业、农业、林业、渔业、采矿业）采取了负面清单管理模式。

以制度型开放助力金融业高水平对外开放

当前，国际形势复杂多变，我国应找准高水平开放的着力点，锲而不舍推动制度型开放，进一步释放制度红利和经贸合作潜力。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。经济高质量发展需要实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面，这对金融业开放提出了更高的要求。金融业制度型开放应遵循以下基本原则：（1）坚持分类推进和重点突破。针对传统和新兴的金融制度领域，需要坚持分类推进的原则。对于传统的金融制度领域，目前国际通行规则已趋于成熟，我国需要加大与国际接轨的力度；对于新兴的金融制度领域，如数字经济领域、金融科技领域、绿色金融领域等，目前相关制度基础设施相对匮乏，我国需在这些领域进行重点突破，增加话语权和提升影响力。（2）把握安全底线和风险防控。扩大金融业制度型开放时风险与机遇并存，开放过程可能提高金融风险防范的复杂性，因此需要具有底线思维和注意防范系统性金融风险，维护我国金融体系的安全与稳定。（3）开展国际合作和政策协调。在经济全球化的背景下，各国金融体系相互连接，形成了全球金融网络，不同国家应加强监管、审计、税收等领域的国际合作；另外，各国在金融制度方面有着不同的探索，形成和总结了一定的经验和教训，形成政策协调的合力。基于以上基本原则，本文提出以下促进金融业制度型开放的方向和路径，以制度型开放持续深化金融业开放。

第一，加强顶层设计，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，推动我国“软”“硬”基础设施与国际接轨。通过制度型开放倒逼我国加快改革步伐，学习借鉴国外先进规则、标准和管理技术，提高我国规制科学性和国家治理能力。“一带一路”是我国倡导的新型国际经济合作机制，是举世瞩目的构建人类命运共同体的实践平台，我国在实现“五通”（政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通和民心相通）目标进程中应积极推动规则、规制、标准的互联互通，让中国管理、中国规则、中国标准走向世界，为推动构建人类命运共同体贡献中国方案。进一步加强金融基础设施建设，包括金融信息技术系统、金融产品登记交易系统、金融资金转账清算系统等。深化“放管服”改革，降低制度性交易成本。

第二，对接国际高标准经贸规则，持续完善准入前国民待遇和负面清单管理制度。进入数字经济时代后，国际经济呈现许多新模式、新特征、新变化，我国应进一步缩减负面清单，重点推动数字经济、数字货币、科技金融、新基础设施等领域的制度型开放。在全球贸易摩擦加剧、逆全球化思潮抬头、疫情冲击以及WTO改革停滞不前的复杂背景下，以美国为代表的发达国家通过构建新一轮高标准国际经贸规则如USMCA、CPTPP、EPA、TISA等对全球市场进行分割，并对我国经贸发展和全球市场开拓形成挤压。全球价值链向区域化、本土化、智能化、数字化的态势演变，加速了全球贸易投资规则重构进程。与强调商品和要素流动“边境开放”规则的WTO协定相比，以竞争中性、劳工与环境标准、知识产权等为核心内容的USMCA、CPTPP、EPA和TISA国际区域贸易协定的开放重心从“边境上”向“边境内”延伸拓展的高标准国际规制，逐步替代以减免关税和提升跨境要素流动为核心的WTO规制,对全球贸易投资结构及全球经济一体化发展产生重要影响。RCEP作为我国首个以负面清单文本格式签署并于2022年1月1日起正式生效的区域自贸协定，在金融领域进一步扩大承诺范围和取消限制，国内有必要积极主动适应这一规则，金融开放设计与它总体契合，尤其在强化金融监管规则、提升透明度、降低不确定性以及促进资本跨境流动等细则方面。同时应积极应对发达国家主导的高标准经贸规则CPTPP，该协定对负面清单、金融数据本地化、跨境金融服务贸易以及金融业开放上均提出了较高的要求。

第三，建立和完善与金融业开放相适宜的风险防控体系。扩大金融制度型高水平开放需要不断完善金融风险防控体系，维护国家金融安全。金融业开放本身并不是金融风险产生的根源，但开放过程可能提高金融风险防范的复杂性。与金融业高水平开放的要求相适应，持续完善货币政策调控与宏观审慎政策框架，进一步发挥货币政策的逆周期调节作用，确保经济运行在合理区间；加强对金融控股公司监管，进一步完善对系统重要性金融机构监管；加快补齐金融科技监管短板，将所有金融机构、业务和产品纳入审慎监管框架。提高金融监管的专业性和有效性，建好各类“防火墙”，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。丰富政策工具箱，构建系统性金融风险监测、评估和预警体系，强化市场的实时监测和预警，阻断跨市场、跨区域、跨境风险传染。尤为重要的是，研究和建立维护产业链、供应链和价值链稳定和安全的金融支持体系。产业链、供应链的中断和断裂，将对经济金融带来巨大的冲击和风险，一旦应对不当，将产生系统性风险。

第四，积极参与国际金融治理和政策协调。随着对外开放不断深化，需要进一步加强跨境金融监管合作，积极参与全球金融治理和国际金融监管标准规则的制定，推动建立更加公平透明和有利于中国金融发展的全球金融秩序。同时要加强会计、审计、税收等领域的监管及国际合作。强化双边多边监管合作，全方位、多层次、务实灵活地参与全球经济治理和政策协调，共同促进全球经济增长，共同维护地区和全球金融安全稳定。

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作者简介

倪红福，中国社会科学院经济研究所研究员，中国社会科学院大学经济学院教授，主要研究领域：宏观经济模型及其应用、产业经济、国际经济、全球价值链理论及其应用等。

张志达，中国社会科学院大学经济学院硕士研究生。

转自：“经管学苑”微信公众号

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