派驻式治理：乡村治理现代化的模式创新

来源：《中国社会科学文摘》2023年第3期P138—P139

作者单位：中南大学马克思主义学院   中南大学公共管理学院，原题《派驻式治理：驻村帮扶工作队助推乡村治理现代化的模式创新》，摘自《湖北行政学院学报》2022年5期，王宁摘

自20世纪80年代初，我国农村开始实行村民自治，由此开启了“乡政村治”的基层治理模式。乡村治理在整个国家治理中发挥着重要作用。然而，随着规模化资源密集入村，资源在落地过程中呈现出“瞄不准”“俘获”现象频发等问题，使我们不得不正视当前阶段我国村民自治过程中出现的一系列问题。因此，基于回应部分村庄内在权威治理乏力、治理效果有限的现实需求，政党动员、组建、派遣体制内外的精英力量协助村庄提升自治能力、推动村庄发展的派驻机制得以迅速启动。

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（以下简称《意见》），《意见》明确指出，要普遍建立驻村工作队（组）制度，确保每个贫困村都有驻村工作队（组），每个贫困户都有帮扶责任人。驻村帮扶机制是党和政府为打赢脱贫攻坚战作出的重大决策部署，在决战决胜脱贫攻坚中发挥着不可替代的作用。下派工作队对于农村革命、建设和发展意义重大。从历史上看，选派工作人员进驻农村地区指导乡村工作，是党和政府与农村保持联系的一项重要工作制度。检视我国打赢脱贫攻坚战役这一成绩的取得，需要我们将脱贫攻坚实践放在更为广阔的国家与农民的视角进行考察，方能对我国的扶贫和农村发展的道路做出更具有中国特色的理解。为更好进行贫困治理，在配强选优为根本原则指导下形成的稳定的驻村工作队伍有效地推进了农村发展缓慢的历史进程，为农村地区注入了新发展动力，是国家和农村进行联结的又一次具体而又伟大的实践。

从学界的现有研究来看，驻村工作队已深度卷入村庄社会治理，并重构着村庄治理格局。在村庄治理场域中，工作队利用自身或单位所拥有的资源，凭借着与后盾派出单位事实上的委托—代理关系，并且在秉持任务型治理目标的基础上，在贫困治理场域中与原有的村庄治理力量一同形塑着双轨双层的治理形态。

现有研究对驻村工作队的治理实践进行了深入探讨，为本研究在基层治理视角下进一步检视工作队提供了扎实的学术研究基础。然而，现有研究中缺乏就单位性质或单位类型对工作队驻村帮扶的细致剖析，不利于分类阐释和具体把握“单位”这一因素对驻村工作队所发挥的具体影响。同时，现有研究多是从驻村工作队的某一特质或实践运作中的某一阶段出发进行研究，而非将工作队的驻村实践看作一个系统的、完整的过程。事实上，对驻村工作队参与村庄治理这一议题的探讨，应该从工作队的“派”与“驻”等阶段的内涵着手，以此来全面理解驻村帮扶的实践机制。

在脱贫攻坚和乡村振兴战略的实施过程中，一种借助于单位力量动员、组织、派遣并实地驻扎的方式发挥了积极作用，此种派驻方式有一个突出的特点，即后盾力量以单位为组织单元，单位组织成为派遣工作队驻村的主要来源，其在工作队的前期组建、中期派出、后期帮扶实践等环节发挥重要作用，形成了探讨驻村帮扶相关议题时一个不可忽视的关键性力量。在既往有关村庄治理的探讨中，“国家—社会”视角成为理解基层治理的前置性理论，本研究有意将“单位”这一视角引入“国家—社会”的分析框架中，试图建构“国家—单位—社会”这一工作队驻村实践的分析视角。

本文聚焦于湖南省Z村驻村帮扶工作队，将经由组织化的双重动员（国家动员单位、单位动员职员）形成的，连接城市和农村双重场域，并旨在提升村庄治理水平的链式动员驻村帮扶模式，称之为“振驻式治理”。通过剖析由党政机关单位所派驻的工作队在村庄治理场域中的微观运作场景，为理解单位因素在工作队扶贫实践中所产生的治理效能差异提供一个可能的解释路径，并在此基础上论述在当前基层治理实践中发挥重要作用的“派驻式治理”模式的内涵及意义。

作为国家精准扶贫的重要手段，驻村工作队在脱贫攻坚过程中发挥了重要的作用，可以称之为国家意志、资源进入乡村社会的“管道”和“枢纽”。当本土治理主体无力有效解决大规模资源密集入村时所产生的系列矛盾，从而导致治理内卷化现象的产生时，便亟须外部精英力量的介入，以有效协助自上而下的项目资源顺利落地，由此，驻村工作队的动员、组织和派遣便应运而生。借助于这一治理模式内在机制的发挥，作为“具身的国家”的象征，驻村工作队这一“派驻式”工作小组，促进了国家与社会之间的互见，为达至良好的乡村治理效能奠定了基础。

权力合法性的再造机制。国家政权合法性的取得是建构在维护人民合法利益的基础之上的。自新中国成立至今，国家与乡村社会的关系大致经历了“紧—松—紧”的过程。随着家庭联产承包责任制的实施，农民与国家的关系由事实上的依附关系逐渐演变为松散的联结型关系，二者呈现“悬浮型”状态。在脱贫攻坚过程中，物质和人力资源大规模进村，城乡发展更为融合、国家和社会间关系更加紧密，然而，项目如何在村庄落地的问题引发愈来愈多的关注，由于相关利益主体间难以协调，部分项目无法落地发挥实效。工作队面临的任务之一便是再造权力的合法性，以正式的国家工作人员的身份，如借助司法、公安力量等手段，为项目资源下乡和公共品供给奠定基础，确保扶贫项目真正发挥实效。

耦合性治理机制。耦合性治理机制是将地方性文化吸纳进外部权威治理，以实现耦合治理。中国村庄以家户制为制度底色，呈现出明显的家户主义形态，形塑着当前中国农村治理与政治实践。工作队驻村的关键问题是如何将自身嵌入村庄的熟人社会，如何挖掘村庄蕴藏的文化资源，如人情、面子、社会网络等。外部权威直达村庄，撬动了村庄隐含的“权力的文化网络”。

外部资源的在地化机制。随着新时期国家和农民关系由初期的“悬浮型”关系向“供给式整合”“供给式下沉”关系转变，国家对村庄的扶持力度逐步加大，各种资源大规模注入农村，有力地弥补了村庄既有资源先天不足的短板。当前，“项目”已经成为国家治理机制的一个至关重要的抓手，有学者将当前我国通过项目进行社会治理的模式概括为“项目治国”。具有现代性和事本主义特征的项目进入村庄之时，必然会与村庄的传统规范和村庄利益主体产生不同程度的冲突，外部资源落地难题频发。工作队采用非货币的形式进行协调，如田地置换、完善道路选址施工方案、义务施工等符合村庄伦理规范的方式，即通过对琐碎事务的“扁平化治理”方式，获得了村民的支持，有效解决了项目落地的“最后一公里”难题，确保外部项目资源在村庄内部的在地化实施，提升了村庄发展能力。

派驻式治理是一种新型的村庄治理模式。在这一治理模式中，由国家动员相关单位派出的精准帮扶工作队，凭借着权力合法性的再造机制、耦合性治理机制、外部资源的在地化机制，实现了社会实践与宏大国家叙事的连接，单位由此成为了社会实践与国家叙事的直接桥梁。在村庄的治理场域中，以驻村帮扶工作队为主要帮扶主体的派驻式治理，消除了救济式扶贫和开发式扶贫的“大水漫灌”的弊端，一定程度上更加具备精准性，即精准组队、精准派遣、精准施策。从组织形态上来看，驻村工作队的这种派驻式的治理模式属于一种跨区域的人力资源的迁移，使之能够有效连接城市和乡村两个场域，有利于达到资源统合配置、促进不同地区间共同发展的目标；从实现形式来看，在精准扶贫的过程中，“派”和“驻”构成了工作队之所以能够嵌入乡土场域的关键环节，派驻式治理模式使得驻村工作队伍能够将单位组织赋予的专业知识融入行动实践，并借助与村庄社会的深度嵌入所构建起来的情感基础，达至贫困治理的目标；就治理的宽度而言，虽然派驻式治理主要的治理目标非常明确，即村庄脱贫，但事实上，这种治理模式绝非局限于贫困治理领域，它已拓展至村庄治理的方方面面。因此，派驻式治理模式满足了村庄社会的复杂性和多样化需求，能够最大限度地实现对村庄社会的有效治理。

转自：“中国学派”微信公众号

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