公共价值的“研究纲领”：途径、方法与应用
陈振明 魏景容
【摘要】 作为一种公共治理的新途径或新范式，公共价值的研究方兴未艾。论文考察公共价值的“研究纲领”，着重评述其研究途径与研究方法。以公共价值为核心的研究凸显了创造公共价值和规范公共价值两种取向，公共价值侧重规范的研究传统，但缺乏足够的实证研究与假说检验。基于这一判断，论文以农村宅基地制度为例，提出一个公共价值应用于制度运行分析的研究议程。应当充分认识公共价值研究途径的意义和作用，高度重视公共价值研究方法尤其是实证研究方法的应用，检验与发展公共价值理论，促进公共价值的知识增长。
【关键词】公共价值 研究纲领 研究途径 制度运行
【引用格式】
陈振明、魏景容（2022）. 公共价值的“研究纲领”：途径、方法与应用.公共行政评论，15（6）:63-77.
Chen, Z. M., & Wei, J. R. (2022). The Research Program of Public Value(s): Approach, Method, and Application. Journal of Public Administration, 15(6):63-77. (in Chinese)
世纪之交，国外公共治理的理论与实践出现了一系列的新变化、新趋势，进入了所谓的“后新公共管理”时代，产生了公共价值、(新)公共治理、新公共服务、网络治理和合作治理一类的新理论范式与实践模式。其中，公共价值范式备受人们关注，凸显公共治理对更广泛公共价值目标的追求。然而，公共价值理论基础并不牢固，尤其缺乏足够的实证研究与假说检验，许多理论与实践难题没有解决，完整、系统的公共价值理论并未形成。在国内，基于公共价值途径的研究处于起步阶段，实证研究的成果不多。因此，考察研究公共价值的理论与实践，探讨公共价值研究的途径、方法与应用，无疑具有重要的理论和实践意义。
一、公共价值的多元研究途径
在公共行政百余年的发展历程中，出现了由传统公共行政、新公共管理到当前的公共价值及(新)公共治理的三次范式转变，体现了对公共部门管理价值目标的追求。传统公共行政强调以效率原则作为最高标准，将效率视为最重要的价值；新公共管理采用商业管理的模式和引入市场竞争机制，推崇“3E”(效率、效益和节约)标准的管理主义或工具理性的价值观，忽视民主、公平和正义等价值。
20世纪90年代，伴随经济全球化、信息化以及财政风险危机等复杂因素，政府内外治理环境发生了变化，并产生了大量的棘手问题，这些问题的解决呼吁多元主体协作和价值的多元化以及对公平、民主价值的回归。公共价值管理作为一种新的研究途径或新范式悄然兴起。公共价值途径不仅回应了新公共管理“客户”导向和“管理主义”所带来的价值困境，也揭示了新古典经济学对人类行为的概念与组织协作和运作形式的目标的冲突性。因此，公共价值途径在对公共利益与公共服务精神的理解、民主的态度以及公共管理者的作用等方面与传统公共行政和新公共管理存在显著区别，甚至对立。公共价值途径强调公共部门与私营部门的区别，认为私营部门关注效率、质量、安全和可靠性，而公共部门关注问责制和集体偏好，关注效率、责任和公平。按照Stoker(2006)的说法，公共价值突出四个关键命题，包括：(1)强调公共干预的定义是对公共价值的追求；(2)承认广泛的利益相关者的合法性；(3)开放的、关系密切的服务采购方式；(4)需要一种适应能力强、以学习为基础的方法来应对来自提供公共服务方面的挑战。
公共价值研究是一个多学科或交叉学科的研究领域，涉及哲学、伦理学、历史学、经济学、社会心理学、法学、政治学、公共管理等学科。在过去的一二十年中，公共价值已成为公共管理研究的重要焦点。《公共资金与管理》《国际公共行政杂志》《公共管理评论》《公共行政评论》《美国公共行政评论》《公共行政》等国外公共行政领域有影响力的期刊都曾开设公共价值专栏，主题涉及基础设施项目中的公共价值、竞争性公共价值、公共价值和公共管理、价值共创等等。由Barry Bozeman、Mark Rutgers以及Torben BeckJørgensen于2008年发起的国际公共价值学术共同体会议，每两年举办一次，先后在哥本哈根大学、莱顿大学、伊利诺伊大学、新加坡国立大学、亚利桑那州立大学以及南京大学举行，研讨的主题较为宽泛，涵盖种族、性别和民族与公共价值，收入不平等，机会与公共价值，公共价值与公共管理学科的关系，比较视角下的公共价值，公共价值与治理实践，等等。
在已有文献中，公共价值被塑造为一个“多维结构”(O'Flynn，2007)，形成了多元的研究途径与视角。Davis和West(2009)以及West和Davis(2011)从两种不同的公共价值视角进行区分，即生成视角(Generative Perspective)和制度视角(Institutional Perspective)，或者称为公共价值生产(Public Value Production，PVP)和公共价值识别 (Public Values Identifiers，PVI)。前者以Mark Moore的研究为基础，关注公共价值的创造或生成，侧重于有关政策产出的评价性问题。后者基于Barry Bozeman和Torben BeckJørgensen的研究，关注公共价值的定义、分类和排序等内容，侧重于组织认同与规范性共识。
常见的公共价值研究途径分类是基于公共价值单数和复数的含义，将公共价值研究分为单数公共价值(Public Value)和复数公共价值(Public Values)。但也有学者质疑这种分类。如Rutgers(2015)指出，使用单数公共价值和复数公共价值进行区分是糟糕的，为避免混淆，应该使用一个具体的名称。为此，他提出公共价值管理(PVM)和公共价值失灵(PVF)两种途径。
一些学者则将公共价值文献区分为三种研究途径。如Bryson等(2014)认为，公共价值研究包括Barry Bozeman领导的公共价值研究，其重点是政策和社会需求和结果；Mark Moore的创造公共价值，主要关注公共管理者的目标和成就；John Benington公共领域的公共价值，关注被增加到公共领域的价值。BeckJørgensen和Rutgers(2015)基于公共价值研究的三个核心关注点，将公共价值研究途径分为行政伦理学、公共价值管理以及公共价值视角(Public Value Perspective，PVP)。其中，行政伦理学关注公共诚信、腐败等传统的行政伦理问题；公共价值管理关注公共价值创造，体现对新公共管理过多关注商业性价值的纠正；公共价值视角则是从对公共价值管理途径的批判中发展出来的，突出公共行政的内在规范性。
综上所述，公共价值文献在解释和表达目的方面存在差异，出现多元的研究途径或视角。虽然表述有所差异，但仍然存在两种突出的公共价值研究取向，即动态的公共价值创造(或单数公共价值)和嵌入到政策过程的公共价值规范(或复数公共价值)。其他学者提出的三种途径说，大体也是基于这两种研究途径所做的延伸或拓展。Torben BeckJørgensen和Mark Rutgers提出的行政伦理学视角，由于涉及伦理、伦理决策以及伦理责任等问题，往往是作为一个单独的研究领域，因此在公共价值研究中并没有得到较多的关注。
由于中英文语境的不同，公共价值在中文的表达中具有唯一性，这意味着难以通过字面传递其内涵，因此一般在概念前增加一个前缀，区分为单数公共价值和复数公共价值(杨黎婧，2021)(在中文语境中，所谓的“复数公共价值”也可以称为“价值观”)；或者以研究取向为标准进行分类，区分为结果主导的公共价值和共识主导的公共价值(王学军、张弘，2013；王学军、王子琦，2019)。本文沿用两种途径的分类，将公共价值文献区分为创造公共价值和规范公共价值。这是因为，公共行政领域中的公共价值这一概念是由Mark Moore正式提出的，其《创造公共价值：政府战略管理》一书受到学界高度关注。中国学者普遍从公共价值创造的角度来理解公共价值，并做了大量的研究。因此，本文认为沿用“创造公共价值”这一术语，重点关注公共价值创造的过程与结果，表示以结果为导向的公共价值或者单数公共价值研究，更易于理解。相应地，规范公共价值，重点关注公共价值内容边界、公共价值标准、公共价值冲突等具有规范主义的内容，表示以共识为导向的公共价值或者复数公共价值(价值观)研究。
创造公共价值途径缘于对新公共管理追求效率、忽视民主价值的批判，强调对新公共管理的超越。事实上，在Moore(2019: 358)看来：“公共价值的概念是作为一种对经济学、政治学和公共管理，以及心理学和商业管理主流思潮的挑衅而被创造和发展起来的”。因此，该研究途径侧重于管理问题及公共管理者的价值观，认为公共管理者应该寻求一种创造公共价值的方法，以帮助其更好地为公民创造价值。该途径主要包括以下三个研究议题：一是公共价值创造工具研究。Moore(2016: 49)在《创造公共价值：政府战略管理》一书中指出：“创造公共价值是公共部门工作的目标。”为此，他提出“战略三角模型”，并通过“三角形”将之化为一种战略工具，以实现对新公共管理工具的改造。“战略三角模型”明确了公共管理者实现公共价值目标的三个问题，即目标对公众是否是有意义的、是否得到政治和法律的支持以及行政是否具有可操作性。二是公共价值识别与测量研究。Moore(2013)基于平衡计分卡的理念提出“公共价值计分卡”测量模型，将测量指标分为三类，即发展组织绩效、创造公共价值和增加合法性与信任，并探讨三类指标之间的平衡。此外，公共价值链、公共价值账户也为公共管理者识别公共价值提供了具体的操作指南。三是实践中的公共价值创造。公共价值创造已应用于公共服务、公私合作、公共环境、数字政府等多个领域。多元主体协作的价值共创也受到了关注，涉及所有部门的参与者，创造公共价值的行动也扩大到社区、州、国家以及国际等更多场景(Bryson et al.，2017)。多元主体价值共创要求领导者充当发起人、拥护者、催化剂和执行者的角色(Crosby et al.，2017)，强调利益相关者(Best at al.，2019)以及社会企业家(Chandra & Paras，2021)在公共价值创造中的作用。
规范公共价值研究途径强调从公共价值视角去阐释公共政策和公共服务，旨在解决界定及识别公共价值、理解公共价值产生及变化的方式等棘手问题(Bozeman & Johnson，2015)。这一研究途径与经济学的价值、框架以及分析工具相竞争，强调对经济学分析方法的超越。正如Fukumoto和Bozeman(2019: 637)指出的：“如果政策问题完全取决于经济效率问题，那么经济标准通常就足够了，然而，社会议程上很少有广泛和复杂的问题可以被描述为纯粹的经济效率问题。”该途径主要包括以下三个研究议题：一是对公共价值集合、分类、结构的研究。在Bozeman(2007)看来，公共价值是关于权利、义务和规则的规范性共识价值观。他和BeckJørgensen探讨了公共价值的分类，关注与公共价值层级结构、相近性以及因果关系相关的问题(BeckJørgensen & Bozeman，2007)。研究不仅关注公共管理者，还关注公民对公共价值的看法(Bozeman，2019)。二是价值冲突与价值失灵研究。国外《公共管理评论》曾就公共管理中的竞争性公共价值进行专题研讨。从价值多元化的角度来看，公共价值具有不可兼容性和不可通约性(或不可比较性)(de Graaf & Paanakker，2015)。价值冲突是普遍且不可避免的，并且在相互冲突的价值观之间进行选择是困难的(Spicer，2009；BeckJørgensen & Rutgers，2015)。由此，不少学者就公共价值冲突提出应对策略(Thacher & Rein，2004；Stewart，2006；Steenhuisen & Van Eeten，2008；Oldenhof et al.，2014；Jaspers & Steen，2019)。这一研究途径认为公共管理活动也可能破坏公共价值，导致公共价值失灵。Bozeman(2002)指出了确认公共价值失灵的七个指标，包括价值表达和聚合机制失灵、发生不完全垄断、产生利益囤积、缺乏公共价值的提供者、时间跨度短而威胁公共价值、重视资产的可置换性而危及公共资源保护、市场交易对基本的人类生存产生威胁。三是公共价值关键问题研究。这些关键问题必须得到解决，才能进一步发展公共价值理论，如对公共价值识别、动机以及工具问题的研究(Fukumoto & Bozeman，2019；Bozeman，2019；Bozeman & Crow，2021)。研究也关注公共价值领导问题，探讨公共领导如何更好地实现普遍存在的公共价值(Bozeman & Crow，2021)。
综上所述，两种研究途径各自形成独立的研究取向和内容，在研究起源、重点以及内容上均有所区别(见表1)。当然，学界也逐渐意识到两种研究途径并非是完全不兼容的，并认为两种研究途径的整合是有吸引力和广泛的(West & Davis，2011)。如Bryson等(2014)认为，应该努力尝试将创造公共价值的管理行为与制度、过程、政策层面以及与民主和协作治理相关的其他重要公共价值联系起来。Hartley等(2015)也指出，在创造公共价值的背景下，公共管理者跨越政治与行政之间的界限为公众创造价值是必要的，甚至是可取的。一些学者则提出了整合的框架，将两种研究联系起来(Yang，2016；Witesman，2021)。两种研究途径的整合也表明研究者开始反思各自的研究传统，寻求在一个更加宏观的视阈下驱动公共价值研究深化发展。
二、公共价值的研究方法
公共行政研究长期在规范与实证、管理主义与民主主义之间徘徊。传统公共行政虽然主张行政研究的科学化、实证化，但更多的还是属于规范研究；新公共行政以规范为取向；新公共管理偏重实证研究；公共价值途径侧重规范的研究传统，并逐步转向实证研究。公共价值研究是以公共行政固有的规范性为出发点，通过规范研究来发展知识的。德怀特·沃尔多较早关注公共行政中的价值问题。他在《行政国家》一书的前言部分开篇就指出，“本书从政治理论和思想史的角度展开对公共行政运动的研究”，体现了规范性研究的方法论取向。他认为，许多行政事务并不能简单地适用科学的方法，行政学研究应当是规范性的，其定向是价值而不是事实(德怀特·沃尔多，2017)。
公共价值学者也多运用规范研究方法对公共价值的“元问题”展开探讨。其中，一类研究关注公共价值的基本问题。如对什么是公共价值、公共价值与私人价值的区别、公共价值的识别和评估、为什么公共领域增加了价值以及谁创造公共价值、如何创造公共价值、公共价值理论及其应用的主要障碍等一系列基本问题的论述(Bozeman，2009；Benington，2009；Fukumoto & Bozeman，2019)。另一类研究则关注宏观层面的公共价值。如对政权价值(Regime Values)的研究(Overeem，2015；Strauss，2021)。这里，政权价值指的是在国家或社会背景下人民或社会所持有的价值观，而不是公共管理者所持有的价值观。
由于缺乏实证研究的传统(王学军、王子琦，2019)，大多数公共价值研究仍然集中在哲学和理论层面上(Oldenhof et al.，2022)，基于实证研究的文献很少(Hartley et al.，2017)，公共价值的实证研究仍然缺乏。这一问题在公共价值研究的早期阶段尤为突出，以下综述也证实了这一点。
作为公共价值研究的第一篇正式综述，Williams和Shearer(2011)采用叙述性方法对1995—2011年公共价值的理论、证据和应用的相关研究进行了批判性评论。他们的研究表明，许多关于公共价值的文献是规范性的，实证研究相对缺乏，这使得支持者和批评者均无法通过研究来证实他们的主张。由此，作者强调发展公共价值的理论和经验基础的必要性，呼吁未来有必要更加清晰地定义构成公共价值的核心概念和论点，并对其进行实证调查和检验。
另一篇来自Van der Wal等(2015)关于公共价值研究成果的文献回顾则表明，1969—2012年间，公共价值实证类研究的出版物数量最多，达到146份，占所考察出版物(n＝397)的36.8%；其次是理论发展/辩论类，出版物数量也达到91份，占比22.9%；而规范性应用(既有实证研究，也有理论研究)在通用和特定领域的研究出版物总数分别为40份和79份，占比分别为10.1%和19.9%。
上述两篇综述中，Williams和Shearer的综述明确指出了实证研究相对缺乏。虽然Van der Wal等学者的综述反映出实证研究最多，但仍然不够，且有可能因其综述的文献涉及公共管理、法律、环境科学、教育、经济学等多个学科，而难以准确反映公共价值实证研究在公共管理领域的运用。以下两篇最近的综述和文献计量，则进一步反映了上述问题。
Faulkner和Kaufman(2018)针对公共价值测量作了系统性的回顾。在他们考察的19篇文献中，绝大多数(n＝16)的研究采用定性或概念性的研究方法，而采用定量研究方法的较少(n＝3)。
王佃利和王琤(2019)对1998—2018年国外公共价值理论研究文献的可视化分析也发现，在研究方法上，价值思辨类的规范性研究居多，多数研究仍是在宏观层面就该理论的价值和优势展开讨论，实证研究匮乏。
本文认为，有两个主要的因素导致公共价值实证研究滞后。一是公共价值概念的模糊性和抽象性。根据Hartley等(2017)的观点，公共价值至少存在三种不同的概念界定，包括作为对公共领域的贡献的概念，作为组织或伙伴关系的行动创造的价值的概念，作为战略三角模型的概念。三种不同概念的同时存在阻碍了经验和实证研究的累积性发展。与此同时，许多心理学理论明确认为价值观在决定态度和行为方面至关重要，但所关注的价值观定义通常是抽象的。同样地，公共价值也被宽泛地定义为一个抽象实体(Meynhardt & Jasinenko，2021)。抽象定义往往难以观察和测量，与构建因果理论的具体化规则的要求相悖，因而难以进行实证检验。归根结底，概念抽象很难被证伪(加里·金等，2014)。
二是学界就公共价值能否测量存在争议。对于科学研究而言，测量是至关重要的。德怀特·沃尔多(2017：70－71)指出：“研究的主要手段或不可或缺的工具是‘测量’。事实上，测量是真正的科学研究的准则。如果测量是可行的，科学最终就会出现，如果不可进行测量，研究就没什么价值，就连合法性也经不起推敲。”然而，学界对于如何测量组织在多大程度上产生公共价值仍然不明确(Mendel & Brudney，2014)，加之公共价值研究的技术限制，使得研究者无法定量研究公共价值的原因、相关性及其后果(Faulkner & Kaufman，2018)。直到最近，公共价值是否可知的问题仍然是学界争论的焦点。如Mark Prebble、Mark Moore以及Timo Meynhardt等学者发表在《行政与社会》2021年第10期上的文章就是围绕公共价值是否可知的问题所展开的对话及争论。
无论是就概念还是测量的争议都有意无意地增加了公共价值实证研究和检验的困难。事实上，价值判断的可检验性不亚于事实判断，规范研究和实证研究也并非是对立或分野的。希拉里·普特南在其《价值与事实二分法的崩溃》一书中重点探讨了价值与事实的关系。“价值观和规范性渗透在所有经验中”，在希拉里·普特南(2006: 39)看来，“就科学哲学而言，这种观点意味着规范性判断对科学实践本身是不可或缺的”，这种规范性超越了事实和价值。公共价值的研究同样应该追求事实和价值的耦合与联结。正如BeckJørgensen和 Rutgers(2015: 6)所指出的：“公共价值的研究必须有一个广阔的视角。从这个出发点出发，可以制定一个关于公共价值的性质、发展、意义、一致性、合法性、优先性、普遍性等方面的描述性(理论和实证)研究议程。这反过来又可以成为评价性和规范性研究议程的基础，将研究付诸实施。”
事实上，当前公共价值实证研究已有较好的实践。从《公共行政中的价值观与美德：比较研究的视角》一书收录的文章来看，对价值观的实践研究涉及中欧、东欧、拉丁美洲和非洲等不同地区和不同发展水平的国家，研究的主题涵盖公务人员价值观、行政伦理标准、公共部门价值观与美德，等等(米歇尔·S.德·弗里斯、金判锡，2014)。越来越多的学者开始尝试运用实证研究方法对公共价值的具体问题进行研究，通过实证研究来定义、检验和发展公共价值理论。例如，运用案例研究方法探讨公共价值创造、公共价值失灵、公共价值测量等问题(Stewart，2021；Anderson & Taggart，2016；Papi et al.，2018)，运用参与式观察和访谈法研究公共价值趋同问题(Paanakker，2021)，运用调查数据分析公民的公共价值(Bozeman，2019)，运用比较分析方法研究不同国家公务员的价值认知和优先次序(Yang，2016)，运用实验研究方法探究利益相关者如何处理公共价值冲突(Oldenhof et al.，2022)。
即便如此，公共价值仍缺乏足够的实证研究与假说检验。从研究内容来看，由于公共价值研究中能够开展实证研究的问题域十分有限(王学军、王子琦，2019)，当前公共价值实证研究文献仍倾向于关注公共管理者和公共部门的公共价值观偏好(Bozeman，2019)。从具体方法来看，大多数公共价值研究依赖于调查设计和案例研究(Van der Wal，2016；Hartley et al.，2017)。虽然部分研究也使用了包括深入访谈、混合研究以及实验的方法，但正如Van der Wal(2016：3)所指出的，“作为一个领域，我们在多样化和验证我们的方法论方法和数据方面还有很长的路要走”。此外，在创造公共价值的研究中，“战略三角模型”经常被讨论，但实践中却很少有关于其描述准确性或有效性的实证研究(Bryson et al.，2017)；在规范公共价值的研究中，同样缺乏具体价值冲突的实证证据。如de Graaf和Paanakker(2015)用“少得惊人”(Surprisingly Scarce)来描述公共治理中价值多元化的实证研究，并且认为似乎完全找不到可靠的实证证据来证明哪些价值确实存在着冲突。
Hartley等(2017)强调，学界需要实证研究来探讨公共价值的前因后果，使是什么或是谁促进了公共价值、公共价值的障碍、公共价值如何影响政府绩效或对政府的信任等一系列问题得到回答。他们还警告说，“除非进行实证研究来测试、挑战和扩展学术贡献，否则公共价值可能会从视野中消失”(Hartley et al.，2017：670)。他们进一步呼吁，“对理论和概念有很多评论，但很少有实证研究，所以也许现在是采取行动的时候了”(Hartley et al.，2017：682)。O'Flynn(2021)也强调，公共价值要发展成为一个总括性的概念，则需要更广泛的实证研究。还有学者也指出，公共价值领域仍然缺乏实证研究来调查互动中的各种利益相关者如何制定策略，以及处理随着时间的推移而相互冲突的价值观(Oldenhof et al.，2022)；公共价值研究还需要更多实证基础，将公共价值创造的理念转化为更具操作性的方案(杨博、谢光远，2014)。
总体而言，公共价值的实证研究与理论检验和发展的需要仍然存在较大差距，需要深化和拓展。公共价值是嵌入在经验世界中的(Huijbregts et al.，2022)，可以通过询问人们的想法和感受以及观察人们做了什么从而了解他们的价值取向，公共价值是可测量的。公共价值研究应该全面、多样化地运用方法及技术进行更广泛的实证研究，以增强理论验证和理论检验。一方面，使用多样的研究方法。公共价值实证研究不应局限于案例研究和调查设计，而需要运用多样化的研究方法，全面探讨公共价值问题。例如，运用纵向和历史研究方法分析不同时期的公共价值变化，运用实验方法研究公共价值冲突以及公共价值失灵问题。另一方面，运用新的研究技术。根据Hartley等(2017)的观点，公共价值研究可以与大数据和社交媒体的分析联系起来，大型数据集可以与其他大型数据集连接，从而揭示思维、态度、行为和价值的潜在模式。因此，有必要将大数据挖掘、分析、预测等技术嵌入到分析过程中，通过公民的数字记录、服务应用程序、社交媒体、数字传感器等媒介技术，帮助政府挖掘公民价值诉求，并借此发展以预测性为目标而不仅仅是解释性的实证研究。
三、制度运行价值分析的一个研究议程
公共价值正处于理论和研究方法发展的阶段，探讨公共价值在实践中的应用，有助于检验和发展公共价值理论知识。本文选择制度(政策)运行探讨公共价值研究的实践应用。一方面，制度问题是公共价值研究的一个重要内容。按照赫伯特·西蒙(1988)的论述，政策问题与管理问题中所包含的事实和价值因素是有区别的，在政策问题中价值因素占主导地位，而在管理问题中事实因素占主导地位。Bozeman和Johnson(2015)更是将公共政策应用看作是公共价值的一种研究途径。因此，选择制度问题进行研究更有助于分析和理解公共价值实践。另一方面，公共价值研究是制度分析的一个无法回避的话题。主流的制度分析重视定量分析方法，尤其是经济学等工具理性和技术理性的分析手段，较少关注民主价值。然而，在不确定性和复杂性的环境下，实践中的制度运行常常面临着多元选择。这时，工具理性和技术理性已难以发挥积极作用。公共价值挑战个人经济效用，重新强调共同利益并为公民服务(米歇尔·S.德·弗里斯、金判锡，2014)，并关注在一个复杂的、动态的与充满竞争的世界中改善治理(Coffey，2021)。因此，政策制度研究需要与公共价值联系起来，以反击对公共行政的工具性、管理性的关注和占主导地位的新古典政治经济学(BeckJørgensen & Rutgers，2015)。
公共价值研究处理的是“大问题”(Big Questions)，这些问题弥漫在公共行政和政策中(Nabatchi，2010)。因此，政策研究离不开伦理学以及价值分析(陈振明，2002)。当前公共价值已应用于公用事业、公共工程、公共健康、电子政务、科学技术、环境等政策领域(Bozeman & Johnson，2015)。但这些研究大多是应用Mark Moore的“战略三角模型”来探讨政策过程中的公共价值创造，较少关注公共价值如何影响制度或政策运行，公共价值作为政策分析工具的作用尚未得到充分的探讨。有学者对此作出评价：迄今为止，公共价值理论作为支持社会选择和政策决策的分析工具仍然不能令人满意(Bozeman，2019；Fukumoto & Bozeman，2019)。
与国外研究相比，国内对公共价值的研究仍处于起步阶段，且相关的研究成果主要集中于创造公共价值的途径。有鉴于此，本文从规范公共价值途径出发，立足于中国情境，以农村宅基地制度为例，提出制度运行价值分析的一个研究议程。
选择农村宅基地制度作为研究案例，主要是由于大多数宅基地争议问题的产生归因于价值观冲突。农村宅基地制度涉及农村居民的生存保障权、住房保障权以及财产收益权。这里，涉及的利益相关者较多，形成了多元化的公共价值，由此带来了价值间的竞争与冲突。这意味着，仅靠事实分析往往难以使农村宅基地问题得到解决。此时，需要行动者的政治艺术来获取农民的支持。进一步而言，农村宅基地是难以解决的问题。农村宅基地存在“持续高度关注”和“长期问题严峻”的悖论，解决这类问题“既要让社会问题得到一定程度的缓解，虽不可能完全解决，又要保障人权与公民自由”(艾赅博、百里枫，2009: 155)。宅基地制度是中国农村土地制度中最特殊的制度安排，其具有严守耕地和稳住农民的双重目标(刘守英，2015)。解决农村宅基地问题需要在严守耕地和稳住农民之间保持一种平衡，既要使乱占、滥用耕地建房的问题得到缓解，又要保证农民不失所。农村宅基地本质上的多价性和问题的高度复杂性为公共价值研究提供了理想的试验场，可以通过价值分析探讨农村宅基地制度运行中行动者的行为艺术与策略。
公共价值是嵌入到制度或政策中的，可以从公共价值实现过程进行制度运行的价值分析，探讨公共价值如何影响制度运行。Fukumoto和Bozeman(2019)、Bozeman和Crow(2021)提出的价值生命周期，从上游、中游和下游进行各个环节的区分。其中，上游主要涉及价值产生(Birth)、价值识别(Identification)和价值细化(Elaboration)；中游涉及价值工具(Instrumentation)和价值执行(Implementation)；下游涉及价值实现(Realization)和价值结果(Outcomes)。本文以价值识别、价值执行和价值结果三个环节为核心提出研究议程。此外，对制度运行中的价值进行分析，隐含着价值要素的后置情境。价值生命周期理论的分段式解释能够清晰地展示从价值、动机、行为到结果的过程，即价值识别是识别公共价值的过程，价值执行是动机和行动转化的过程，而价值结果是实现公共价值效果，由此形成价值－动机－行为－结果的传导机制。遵循“价值识别－价值执行－价值结果”的过程逻辑以及“价值－动机－行为－结果”的行为逻辑，本文以农村宅基地制度为典型案例，提出一个关于公共价值应用于制度运行的实证研究议程。
主要的研究内容有：(1)公共价值识别研究。价值识别的主要内容是探讨公共价值的排序和优先级，分析价值间的相近性及因果关系，回答什么价值的问题。对农村宅基地制度的中央、省、市政策文本进行价值识别，了解决策者的价值偏好。同时，需要识别农民的宅基地价值诉求，了解作为目标群体的农民的价值偏好。(2)公共价值冲突、价值选择以及行为策略研究。公共价值执行就是制度执行者平衡相互竞争的价值并进行价值选择与实施的过程，回答选择什么价值和如何实现的问题。农村宅基地制度包含多元公共价值，需要探讨存在的价值冲突以及制度执行者的价值选择。价值观作为人的渴求目标的抽象信念，可以引导人们对事件、人和行动进行评价(Schwartz，1992)，影响人们对事物的态度和行为动机，而行动者是由动机支配并指向一定目标的行动选择。依据此观点，在制度运行过程中，公共价值决定制度执行者的行为动机的心理基础，并强化其追求一定目标的动机，进而塑造制度执行者的行为。因此，可以进一步分析公共价值如何影响制度执行者的行为选择。(3)公共价值结果研究。公共价值结果考察的是公共价值的实现程度和效果，解释服务对象感知到的价值结果，回答产生什么产出和结果的问题。公共管理者追求多重目标，不仅重视结果，追求实现绩效目标，同时也寻求在公共价值创造中维护信任和回应公民的集体偏好，以及公共价值承载、过程和程序的合法性等(O'Flynn，2007；包国宪、道格拉斯·摩根，2015)。引入价值实现程度作为有效的预测变量，构建了公共价值实现效果的评价指标体系，从事实和价值两个方面对农村宅基地制度运行的绩效以及公共价值实现程度进行评价。
可以采用的主要研究方法有：(1)内容分析法。价值识别可以采用的主要研究方法有政策文本分析、文献归纳、案例分析、调查研究、大数据分析以及假设分析。不少学者已指出，公共价值可以从政府文件中提炼，通过内容分析法对政府的公共政策、行政命令以及司法判决等文件进行文本分析。内容分析法允许对用于传达价值偏好的特定词语和短语进行细粒度分析，不仅可以确定考察的政策文本所蕴含的公共价值，而且可以清楚相关公共价值的频数。作为典型案例，可以根据中央、省、市三个层级的宅基地政策文本，运用内容分析法来识别和研究政府的公共价值图景。(2)大数据分析。在分析作为目标群体的农民宅基地价值诉求时，可以运用民意调查或者大数据分析的方法。其中，大数据分析主要的数据源可以选择主流媒体、政府网站等网络平台的农民宅基地诉求数据，借助计算机对海量文本处理的能力，对数据进行分析，识别农民的宅基地价值诉求。(3)访谈法和Q方法或实验法。价值选择可以采用的主要研究方法有Q方法、访谈法、参与式观察、调查分析、比较分析以及实验研究等。例如，可以通过访谈法了解制度执行者感知的价值冲突及其对相互冲突的价值观的看法，采用Q方法了解农村宅基地制度执行过程中执行者的价值选择，也可以通过现场实验和准实验环境来检验制度执行者的价值偏好和选择。在此基础上，再结合访谈法分析制度执行者的行为策略。(4)AHP－模糊综合评价法和问卷调查法。价值结果评价可以采用的主要研究方法有统计分析、因子分析、模糊综合评价、调查分析等。例如，可以综合运用AHP－模糊综合评价法和问卷调查法对农村宅基地制度运行中的公共价值实现效果进行评价。
如图1所示，基于公共价值生命周期过程，制度运行中的公共价值识别、公共价值执行以及公共价值结果三个环节，分别回答什么价值、怎样执行、效果如何三个问题。首先，识别农村宅基地制度制定者与目标群体的公共价值图景。接着，剖析农村宅基地制度执行者的公共价值冲突、价值选择以及行为策略。最后，构建公共价值实现效果评价指标体系，测量农村宅基地制度绩效及价值实现效果。公共价值生命周期框架有助于我们依循从价值到动机和行动再到结果的逻辑链条理解制度运行。
总之，从公共价值实现过程的各个环节出发，可以运用不同的实证方法对制度运行过程进行研究。本文立足于中国情境及个案，提出公共价值应用于制度运行的一个研究议程，探讨公共价值如何在制度运行情境中塑造实际行动，有助于进一步理解中国情境下制度运行中制度执行者的行为选择及其制度绩效和结果。进一步说，根据公共价值当前研究现状，归纳研究途径，审查研究方法，提出研究议程，对于完善制度和政策运行中的价值分析，推进公共价值研究的知识增长具有重要意义。当然，本文仅仅提出制度运行中公共价值研究应用的基本设想。需要将研究设想付诸实施，并在更多的场景中进行实证检验，扎实推进公共价值的知识增长。
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