类别：非营利组织
导言
公私合作创新（PPI）伙伴关系能产生创新的方法来改善公共服务。然而，不完全契约理论指出了使公私合作有效且高效地工作十分困难。西班牙学者José M. Alonso和英国学者Rhys Andrews根据这些理论，分析了英国一个大型政府的儿童社会服务部门的管理转移到地方政府和两个私人公司之间的“改善伙伴关系”。使用合成控制法，我们发现几乎没有证据表明在建立伙伴关系后的几年里，被照顾儿童的健康或教育结果得到了改善。然而，提供儿童社会服务的成本似乎增加了，书面证据表明这可能是由于合同管理能力薄弱、绩效监管嵌入困难、以及伙伴关系改革方案的额外支出。因此，我们的研究结果强调有效监督PPI伙伴关系是使其成功的关键。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。
（文献来源：Alonso, José M., and Andrews, Rhys. (2022). Can Public-Private Innovation Partnerships Improve Public Services? Evidence from a Synthetic Control Approach. Public Management Review, 82(6): 1138-1153.DOI:https://doi.org/10.1111/puar.13514 ）.
公私合作创新
在全球范围内，公共和私营组织之间的伙伴关系被视为政府制定创新和具有成本效益的方法来提供公共服务的重要手段(Hodge & Greve, 2007; Wang et al., 2018)。然而，目前关于公私合作创新（PPI）伙伴关系——即“政府和企业构成了基于技能和资源互补的共同发展伙伴”绩效的证据非常缺乏(Brogaard, 2021, p. 135)。特别是，虽然致力于使用PPI伙伴关系提供公共服务的学术影响正在慢慢出现(Brogaard, 2021; Evald et al., 2014; Gallouj et al., 2013)，但这些伙伴关系对服务结果和成本的影响很少被研究。
PPI伙伴关系可以有效地将私营部门的企业家精神、管理专章和财务知识，以及与民主合法性、政治权威和稳定的资源基础等公共能力结合起来(Osborne & Gaebler, 1993; Rufin & Rivera-Santos, 2012)。然而，与所有形式的公私合作一样，PPI伙伴关系的特点是合同不完整，需要谨慎管理以确保伙伴关系取得成功。特别是，不完全契约理论表明，在公共服务提供系统中引入利润最大化激励机制可能会对服务质量产生负面影响，因为合同绩效难以衡量、监督和管理(Elkomy et al., 2019; Hart et al., 1997)。因为结果的可衡量性低，以及实现这些结果需要复杂的合同，人类服务更可能出现这种情况，(Brown & Potoski, 2005; Romzek & Johnston, 2005)。如果在这些情况下，不能有效地管理合同绩效，与私营部门合作进行创新可能会增加而不是减少成本，特别是如果组织风险主要落在公共部门身上(Barlow et al., 2013; Edler et al., 2015)。
为了探索不完全契约影响PPI伙伴关系绩效的潜力，本文研究英国一个非常独特的招标驱动治理创新的例子：与两个私营企业签约承包管理桑德维尔市儿童社会服务部门的“改善伙伴关系”，被政府检查人员视为绩效欠佳。这种伙伴关系是英国第一个管理儿童服务部门的合作，在当时被描述为“一个加快改革的步伐和提高管理能力的激进的行动方案”(Britton, 2013)。为了评估这种创新公私合作伙伴关系的成功，我们重点关注桑德维尔市被照顾儿童的健康和教育结果，以及为这些孩子提供服务的成本。英国大都会政府有法定义务照顾家庭法院认为正在遭受或可能遭受重大伤害的儿童，并负责确保：适当的照顾标准；为照顾者提供适当的培训和支持；以及考虑儿童及其家庭的建议(HM Government, 2018)。
PPI伙伴关系和不完全合同
处理公私合作伙伴关系（PPPs）的管理、治理和绩效的公共管理学术研究近年来迅速增长(Torchia et al., 2015; Warsen et al., 2018)。在这些文献中，人们越来越关注PPI合作在解决公共服务提供面临的主要挑战方面所能发挥的作用，如改善对弱势群体的服务、解决不断增长的医疗需求以及环境可持续的交通(Gallouj et al., 2013;Smith et al., 2019)。尽管PPI伙伴关系有望改善公共服务，但到目前为止，大多数研究都集中在他们对产品、流程和服务创新发展对效用上(Brogaard, 2021)。到目前为止，很少有人系统地关注PPI伙伴关系在治理形式和服务规划与交付安排方面的应用(Hartley, 2005, p. 28)，以及它们对结果或成本的影响。鉴于对一般PPPs的成本和绩效的激烈争论(Hodge & Greve, 2007, 2018),以及人们对PPI作为传统PPPs的替代方案的兴趣越来越大(Evald et al ., 2014)，这一点令人惊讶。
像大多数PPPs一样，PPI伙伴关系旨在为公共和私营部门合作创造价值(Munksgaard et al., 2017)。但是，与作为基础设施PPPs的长期合同特征不同((Bloomfield, 2006; Van Den Hurk & Verhoest, 2016) ，PPI伙伴关系通常是中短期的，涉及公共和私营部门之间更紧密的合作，并关注开发新服务、产品或流程以应用于公共问题(Olesen, 2013)。通常，PPI伙伴关系需要公共部门贡献与创新背景有关的专业经验和组织支持，而私人部门提供资金和围绕创新设计和/或实施的技术知识(Munksgaard et al ., 2017)。因此，PPI伙伴关系有可能成为改善公共服务的有效工具(Eggers & Singh, 2009)。
不完全合同理论表明，只有当有明确和透明的绩效指标，可以作为在合同中准确规定所需的服务质量标准的基础时，私营部门参与公共服务的提供才能产生更好的结果(Hart et al., 1997)。然而,，Johnston和Romzek(1999, p. 394)强调合同管理和绩效问责“并不能照顾到自己”。除了要准备规范的合同外，公共组织还需要系统和程序来比较“根据合同规范交付的产品或服务的质量和数量”(Prager, 1994, p. 179)。因此，PPPs提供的服务质量可能会有很大的差别，这取决于负责监督和管理合同执行情况的公共机构的能力(Brown & Potoski, 2003)。反过来，这种能力的相对重要性可能会因所提供的服务类型和评估服务成效的良好绩效措施的可用性而有所不同，这是可以预见的。
研究方法
桑德维尔市议会位于英格兰西米德兰地区，靠近伯明翰市，人口超过30万。它成立于1974年，除其他许多法定职责外，还负责为被照顾儿童提供照顾服务。桑德韦尔是英格兰最贫困的地区之一，长期以来，该地区的弱势青少年人口多于平均水平(MacFarlane, 2004)。2012年，在对其儿童社会服务进行了几次严格的检查后，该委员会为一个创新合作伙伴进行了招标，以管理“通过三年合同委托的服务，使桑德韦尔摆脱不足，并将服务提高到良好标准”(Office for Standards in Education [Ofsted], 2013, p. 17)。
为了估计改善型伙伴关系对桑德韦尔的受关注儿童（LAC）结果和成本的潜在影响，我们采用了SCM方法。在此背景下，与其他竞争性的经验方法相比，SCM的主要优势在于，这种方法很适合于有少量“干预”和控制单位的情况，比如案例研究。此外，SCM提供了一个有吸引力的替代方法，如差异中的差异方法，因为它不依赖于平行趋势假设，并且可以考虑到时间变化的混杂因素。
按照Abadie等人（2010）的观点，SCM的思路是构建一个反事实，以估计在没有干预的情况下，被干预单位会观察到的结果变量的价值。这个反事实（通常被称为“合成控制”）是利用潜在控制单位的加权组合来构建的，以接近受干预影响单位的选定特征。这一程序的主要目标是减小经历干预（或处理）的单位的干预前特征与控制单位的特征之间的距离。SCM方法可以处理各单位之间未观察到的时间变化的异质性，从而减少与时间变化的混杂因素有关的潜在偏差(see Abadie et al., 2010 and Abadie, 2021)。这种实证方法在比较性案例研究中似乎特别有效，即一个单位经历了特定的干预，而其余单位没有。
数据和样本
为了了解建立桑德韦尔改善型伙伴关系对LACs结果的潜在影响，研究者们收集了英国大都会区议会2003/2004-2015/2016财政年度的数据。这些组织有一个Westminster-style的政治管理内阁系统，通常由执政党的高级成员组成。它们是多用途的政府，负责提供社会关怀、教育、环境服务、休闲和文化服务以及住房和住房福利等领域的服务。虽然英国有150个主要的地方政府负责提供社会服务，但我们将样本限制在35个大城市，以避免过度拟合的偏差，并确保潜在的控制单位具有与“处理单位”，即桑德韦尔类似的基本特征。因此，我们从样本中排除了负责提供儿童护理服务的其他英国地方政府，如伦敦各区、单位当局和郡议会。此外，由于缺乏某些年份/结果的数据，他们排除了另一个大都会区，即唐卡斯特，该区在研究期间也为PPI伙伴关系进行招标以管理其儿童服务。
分析侧重于英国教育部（DoE）和住房、社区和地方政府部公布的LAC健康和教育成果以及儿童社会服务的总体支出。这些措施是那些公开的、有足够时间期限的措施，可以有效地应用SCM方法。它们也是英国中央政府用来确定儿童社会服务部门提供的被照顾儿童服务是否失败的结果衡量标准(Ofsted, 2018)，因此，最终是改善型伙伴关系是否被视为成功地将服务改善到良好标准的核心。
关于健康结果，收集了以下数据：(i) 接受年度健康评估的LAC的百分比；(ii) 接受最新免疫接种的LAC的百分比；以及(iii) 接受牙科检查的LAC的百分比。对于教育成果，我们使用两个指标：(i) 缺勤率，以LAC因缺勤而错过的学校课程的百分比来衡量，以及(ii)脱离照料者在教育、就业或培训中的百分比。最后，为了分析伙伴关系的建立是否降低了桑德韦尔的儿童服务成本，使用服务支出数字除以每个大都市区的LAC人数。为了从控制单位库中构建最佳的反事实（即合成控制），借鉴了公共部门的绩效文献，并使用一组关键的地方政府层面的预测协变量(Andrews & Entwistle, 2010; Gutierrez-Romero et al., 2010)。所有观察到的预测因素在改进前的合作关系期间都是平均的，以构建合成控制，并通过增加所有年份的干预前结果来增加，但第一年除外。这些滞后的结果被加入以改善干预前的拟合（Abadie等人，2010）。
研究发现
案例1：健康成果
从第一个健康结果开始，儿童年度健康评估，显示了2003/2004-2015/2016年期间桑德韦尔和其合成对应市进行年度健康评估的LAC的百分比。在2013年建立改善伙伴关系后，结果表明，在干预后的第一年，对绩效有很大的负面影响，年度健康评估下降了约38个百分点。然而，这种负面效应似乎并不持续，因为桑德韦尔的趋势线在2015年恢复到了合成控制水平。
为了评估结果的稳健性，报告了一个安慰剂检验，这可能有助于避免将随机差异误认为真实影响。这个检验涉及到对每个控制单元反复应用SCM，在每次迭代中把“干预状态”重新分配给控制地区中的一个单元。然后，计算出与每个安慰剂相关的效果，并生成控制单位的估计效果分布，与随机选择的区域的估计效果进行对比。与安慰剂研究相比，桑德韦尔的差距线在合作关系实施后就大大超过了其他任何差距线，而且这种效果差距在2015年和2016年消失了，因此，证实了最初的发现。
第二个健康结果，报告了LAC的免疫接种比例的结果。桑德韦尔和它的合成对应市之间似乎没有任何明显的差异，安慰剂检验也不能得出桑德韦尔与其他控制组的差距线有不同模式的结论。与以前的健康结果一样，这些结果表明，实施改善伙伴关系并没有带来绩效提升。
对于第三个健康结果，报告的结果再次暗示桑德韦尔没有因为建立了改善伙伴关系而提高绩效。桑德韦尔的趋势线和它的合成对应线非常相似(Figure 1; Panel c; top row)，与安慰剂研究相关的差距线不允许我们得出结论，桑德韦尔的绩效相对于没有实施改善伙伴关系会更好（或更糟）。
案例2：教育成果
现在报告建立改进型伙伴关系对教育成果的估计效果。首先，关注LAC因缺勤而旷课的百分比，报告了桑德威尔和合成桑德威尔的缺勤率。在建立改善伙伴关系后，结果表明，在干预后的前两年有一个积极的干预效果，2015年的缺勤率比合成桑德韦尔低约1.5个百分点。然而，这种积极的效果似乎并不持续，因为桑德韦尔的趋势线在2016年回到了合成控制水平。一组安慰剂检验证实了这一初步发现。与控制区的线的分布相比，桑德韦尔的差距线相对较大，但这种减少缺勤率的改善并没有随着时间的推移而持续，差距线在2016年回到了其合成控制水平。
谈到第二个教育成果，即脱离照料者在教育、就业或培训中的百分比，结果显示，在建立改善伙伴关系后，桑德韦尔和其合成对应区之间几乎没有明显的差异。此外，安慰剂检验并不允许我们得出结论，桑德韦尔的差距线相对于其他都市来说有不同的模式，尽管在做出这种解释时，必须承认预拟的不理想（可能是由于干预前时期的数据的高波动性）。
案例3：儿童社会服务支出
最后一组结果报告了建立改善伙伴关系对儿童社会服务支出的潜在影响。实际的和合成的桑德韦尔的儿童社会护理服务支出除以LAC的数量。两条线在“干预前”几乎是重叠的，而在改善型伙伴关系建立后就开始出现分歧，这表明在伙伴关系建立后，桑德韦尔的服务成本增加。每个LAC的平均干预后差距超过18,000英镑，在2016年达到高峰（约28,000英镑）。以桑德韦尔2013年每个LAC的支出数字为基准（约10.7万英镑），平均差距相当于服务成本增加了17%。一组安慰剂研究，桑德韦尔的差距线似乎高于大多数控制区的线，这表明可能有一个与改善伙伴关系的工作有关的服务成本的增加。桑德韦尔的比率在34个样本中排名第7，这意味着如果我们在数据中随机分配干预措施，得到像桑德韦尔这么大的干预后/干预前MSPE比率的可能性是7/34=0.205，这在解释这些发现时要谨慎。
讨论与结论
本文研究SCM估计表明，PPI伙伴关系可能不会自动导致更好的公共服务绩效。事实上，尽管“由议会领导的整个系统变革”，2015年发表的一份批评性检查报告表明，桑德韦尔儿童服务部门的领导、管理和治理仍然“不充分”(Ofsted, 2015)。因此，可以说该伙伴关系代表了部分失败的治理创新。为了了解桑德韦尔儿童服务的绩效没有明显的可衡量的改善是否归因于与不完全合同有关的执行问题，我们深入研究了现有的档案材料。
所有上述证据表明，地方政府可能已经在努力创造所需的合同管理能力，以支持伙伴关系努力改善桑德韦尔的儿童服务。事实上，在2013年5月，议会授权释放额外的50万英镑，以支持伙伴关系的工作，并建议与改善伙伴的合同价值“增加，以便与挑战的规模更相称”(Sandwell Borough Council, 2013b, p. 2.1)。然而，这些额外的投资应该被看作是在早些时候议会战略委托主任职位被删除的背景下(Sandwell Borough Council, 2012a)，以及正在进行的招聘和保留管理人员和社会工作专业人员的问题(Sandwell Borough Council, 2014a)。因此，一些利益相关者强调，议会需要发展更大的能力来实现变革，这将需要广泛的领导和管理发展，以及一个有效的战略来沟通改进进程的性质(Brazil, 2016; Sandwell Borough Council, 2014c)。
转自：“治理学术”微信公众号
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