类别：政府治理
导言
公共服务部门对重大公共危机的应对使公众重新支持公共服务，同时也表明，医疗保健、地方政府和社会关怀领域的一线工作者（Frontline workers）已经象征着一种新的公共服务特质（public service ethos，PSE）——优先考虑社会、服务、责任、公平和社区，而不是自身利益。最近，六位英国等学者Rory Shand, Steven Parker, Joyce Liddle, Gary Spolander, Lisa Warwick &Susan Ainsworth提供了新的研究视角，指出一线工作者象征着一种新的公共服务特质，但很少有人关注提供重要服务的公共管理者如何诠释和调动公共服务特质。他们展示了公共管理者如何贯彻公共服务特质，以反映他们的当地环境。研究了公共服务特质的理论根源和公共管理新理论带来的挑战，随后通过三个英国地方政府应对新冠肺炎的案例研究阐述了其当代表现，展示了公共服务特质如何适应当前环境，并继续影响公共管理实践。论文发表在公共管理类顶级期刊PMR上面。
（文献来源：Shand R, Parker S, Liddle J, et al.(2022). After the applause: understanding public management and public service ethos in the fight again Covid - 19. Public Management Review, Publishedonline: 1-23.DOI:10.1080/14719037.2022.2026690）.
了解抗击重大公共危机中的公共管理和公共服务特质
公共服务部门的一线工作者已经象征着一种新的公共服务特质（PSE）——优先考虑社会、服务、责任、公平和社区，而不是自身利益（Lawton, Rayner, and Lasthuizen 2013）。然而，对于负责协调和提供关键服务的公共管理者如何诠释和调动公共服务特质，以及公共管理者如何贯彻公共服务特质的问题，人们关注甚少。
在过去几十年里，公共服务特质在公共管理理论中占据了一个模糊的空间，被一些人视为过时了的。自20世纪90年代以来，公共部门管理经历了连续的变革浪潮，首先是私营部门式的管理主义进入公共部门(Hood 1991; Moore 1995)，并且以新公共管理（New Public Management，NPM）的形式出现，其重点是效率、指标和绩效；其后是竞争性的公共价值和合作治理理论。
本文根据公共管理和公共管理者对新冠肺炎的反应，重新审视公共服务特质的概念。通过英国三个地区的案例研究，探究了更新的公共服务特质对公共管理者可能产生的影响，其中每个地区都展现了公共管理中不同的实践和概念张力。专注于公共卫生主管、城市管理者以及地方和区域环境中的领导者，以阐明当代公共服务特质在不同背景下的关键主题和张力。研究者们认为公共服务特质不是一个统一的概念，而是有争议的和可变的，不同机构中具有不同职责和社会政治背景的公共管理者可能在不同的区域和地方贯彻它。与对其持续相关性的质疑相反，本文认为公共服务特质仍然是公共管理者的一个重要驱动力，并且大流行危机促进了它的更新。
公共服务特质
公共服务特质的作用由来已久，在韦伯的公共利益专业职业概念中是固有的(Howell and Shand 2015; Shand and Hyde 2016)。它通常被描述为公共部门组织的员工通过应用长期确立的价值观和规则，认同与私营部门不同的精神(Public Administration Select Committee 2002)。公共服务特质假设公共服务员工通过服务、责任、公平和社区，而不是新自由主义和新公共管理相关的效率理念，追求将对社会的贡献置于个人利益之上(Lawton, Rayner, and Lasthuizen 2013)。
历史上公共服务特质出现在19世纪的英国公务员制度中，伴随着1854年《Northcote-Trevelyan报告》的出版，以及随后存在于英国公务员制度和更广泛的公共管理中的理念和价值的想法(Chapman 1993; Chapman and O’Toole 1995; Chapman 1998; Carr 1999; Horton 2006)。该报告标志着公共服务特质及其价值观（包括诚实、正直、廉洁、责任）的一个重要过渡点(Romzek and Dubnick 1987)。因此，认同公共服务特质的行动者被激励将公共利益置于个人利益之上(Nolan 1995; Lawton, Rayner, and Lasthuizen 2013)。公共服务特质的价值已经被管理方法，主要是NPM (Hood 1991)所检验，同时也被公共价值（Moore 1995；Benington 2011）和新公共治理（Osborne 2010）所检验。新公共管理强调衡量和绩效管理、排名表的使用以及交付公共服务的目标(Christensen and Lægreid 2011)。
在英国公共部门中，新公共管理、管理主义和市场化的实施鼓励私营部门提供公共服务，而在更有限的程度上让非营利部门提供公共服务。通过促进公民参与和合供的政策，推动公民成为消费者，这一变化促进了多部门合作的发展(Social Care Institute for Excellence (SCIE) 2021)。这进一步挑战了公共服务特质的传统观念。新公共管理以及随后的新公共治理和公共价值的出现并不意味着之前的想法被新理论完全取代，而是这些改革的浪潮，如效率、协作或价值，试图破坏公共服务特质 (Light 1997, 2006)。这使我们能够将公共服务特质定义为一个灵活而顽强的概念，尽管进行了这些改革，它仍然能够持续存在。将公共选择和商业视角引入公共服务供给领域的结果将是公共服务价值的空心化(Elcock 2014)。诚然，在过去二十年中，公共服务特质在公共管理的学术争辩中并不突出。替代的路径，如新公共管理的概念，以及分别强调了效率、责任、合作治理等基本观点的新公共治理、公共价值、合供等后新公共管理的思想，已成为更多被讨论的主题。为了分析公共服务特质的相关性和当代意义，借鉴了Hood(1991)提出的框架，解释了这些路径在其假设中的变化，并详述了这些基本观点。
本文将公共服务特质视作一种“解释性方案”，它既可以指导（inform）公共管理实践，也可以反映公共管理实践。“解释性方案”指的是与特定理念或一组理念相关的假设和规范，行为者可以利用这些假设和规范来理解他们的世界、他们在其中的位置，并决定如何行动和思考(Bartunek 1984)。在公共管理中，学者们使用了“解释方案”的概念来探讨公共管理者如何构建和评估问题、潜在的应对措施并做出决策(Vakkuri 2010)。虽然它们表示对一种理念或理想的共同理解，但它们不是静态的，而是可以由个人和集体行为者以各种方式加以运用。因此，研究的一个方向是考察解释性方案是如何被使用的、如何指导实践以及如何可能被修改的，特别是针对不同的背景和动态情况。新冠肺炎对于公共服务供需的影响提供了一个机会，以探究公共服务特质是否仍然与公共管理相关联，以及如果是的话，公共服务特质是如何指导实践。
研究方法
本研究在英格兰的三个案例中对网页和媒体来源进行了主题定性分析(Mackieson and Connolly 2019)。这项研究侧重于在资金、支持和伙伴关系方面比较公共管理部门对大流行的主要应对措施。进行了主题分析，以确定公共管理者在这三个案例中产生和构建与公共服务特质相关的想法的方式。哲学上，在主题分析中，使用了建构主义的立场来应用反身诠释学的理解。这包括“应用数据并通过创造意义来对材料进行解释，通过权力、政治和意识形态立场等理论视角对解释进行批判——理想情况下，理论被数据重新塑造”(Howell 2013, 187)。这种方法强调基于解释方案和本体论上的本地经验的现实。这种建构主义的方法允许公共服务特质以不同的方式表现出来的可能性，既反映了协调反应行动的不同行为者，也反映了地方领导的不同背景。对建构主义的关注反映了提供公共服务的多层次组织的多样性，而不是反映公共服务特质与公共行政的传统思想的制度视角。
通过案例的选择以体现(i)市议会(ii)城市区域和(iii)伦敦内部环境的差异，由此提供了不同的应对新冠肺炎影响的治理环境，特别是在这三个地区报告了大量新冠肺炎感染案例的情况下。第一个案例——莱斯特经历了英格兰最长的封锁期，经历了地方和全国封锁期。选择第二个案例——泰恩北部联合管理局（NoTCA）是因为它涵盖了一个很大的地理区域，并且与苏格兰接壤，而苏格兰对新冠肺炎的应对措施有所不同。因此，它靠近生活在不同限制下的社区。第三个案例——布伦特被选中以代表伦敦的一个早期新冠肺炎发病率高的地区。这是理解新的公共服务特质的一个重要对比点：研究考察了城市区域和地方背景，包括参与应对大流行的一系列公共管理者。这三个案例研究是在2020年夏天进行的，这使我们能够确定公共服务特质、新冠肺炎和英国地方公共管理之间的联系，以及公共服务特质在不同背景下的解释、调动和应用。
本文研究了公开的媒体和互联网来源(Hess and Waller 2017; Baines and Karatas-Ozkan 2019)，以审查三个选定案例的危机应对措施。首先，考察了三个研究案例的地方和地区政府网站如何传播新冠肺炎的相关事件。其次，检查了媒体关于当地的报道，因为公共领域的消息来源能够提供快速获取被披露信息的渠道，并对新的或新兴的研究主题进行初步分析。采用这种方法来刻画公共服务特质在这些不同背景下的潜在含义和解释，以及公共管理者如何将其转化为应对大流行的行动。回顾了每个案例研究的愿景和价值陈述。
研究发现
案例1：莱斯特市和第二波封锁；地方透明与集中控制
莱斯特是2020年夏季第一个经历新冠肺炎长时间封锁的英国城市，并在2021年初出现了英格兰第二高的新冠肺炎传播水平(Johnstone 2021)。2020年夏季，在中央政府首次对新冠肺炎放宽后，莱斯特市新冠肺炎检测呈阳性的人数有所增加。为了确保疫情迅速得到控制，2020年6月底，中央政府匆忙宣布，与英格兰其他地区不同，莱斯特及其周边地区将在接下来的两周内实施更严格的封锁限制。这是在快速变化的政策背景下，议会被定期授予的新的权力，例如鲍里斯·约翰逊于2020年7月授权议会在地方封锁的情况下迅速关闭区域，这强调了公共管理的权力分立(Rosenbloom 1983)。
在莱斯特，人们的第一反应是困惑。在中央政府发表正式声明之前，彼得·索尔斯比(选任的莱斯特市市长)表示，他已经与伦敦的首席医疗官取得联系，如果该市的检测水平更高，情况会“好得多”。索尔斯比称英国政府处理该市疫情的方法“非常令人沮丧”，因为英国公共卫生部没有及时提供数据。此时，作为当地选举产生的市长，索尔斯比是莱斯特地方政府回应的正面发言人。他在媒体中的角色可以与公众管理者形成对比，公众管理者隐藏在公众视野之外、在媒体中很少被提及；与“地方议会”相比，“地方议会”被称为关键角色，而不是个人管理者。
莱斯特的案例说明了实施地方封锁的挑战，以及他们如何将之付诸实施。这引发了两个问题。首先，该案例暴露了在新冠肺炎应对中地方和地区与国家之间的问题，引发了关于地方封锁是否应该由地方公共管理人员或国家政府负责的问题。最初莱斯特市封锁边界的混乱，以及国家和地方层面之间明显缺乏沟通，对公共管理者应对新冠肺炎有着至关重要的影响。其后，英格兰发生了进一步的地方封锁，西班牙、德国和澳大利亚也发生了地区封闭，地区和州的公共管理机构与国家政府之间的紧张关系正在全球蔓延。其次，莱斯特案例说明了公共管理者如何处理中央和地方政府之间的紧张关系以及党派政治分歧。地方公共管理者被要求以透明和明确的(这两者都是核心公共价值)、并且符合公共利益的方式来管理危机局势。这就提出了一个问题：地方政府应该为哪一种公共利益服务，是更广泛的全国公众还是他们自己的选民？莱斯特案例通过组织层面和个人层面的数据表明了，公共服务特质与公共利益有很大的重叠，并且在协作治理环境中，组织和行为者可以对其进行不同的解释。
案例2：泰恩北部联合管理局(NoTCA)：公共服务特质和伙伴关系治理
其次，以不同利益相关者之间的合作为重点，泰恩北部联合管理局案例探讨了如何在正式的伙伴关系治理背景下管理新冠肺炎。这对公共服务特质和公共管理者来说很重要，因为对于公共服务特质的研究主要集中于组织和职业，而不是合作(Parker 2015)。
泰恩北部联合管理局成立于2014年4月，由7个地方委员会组成。与其他案例相比，泰恩北部联合管理局站点旨在支持合作组织如何促进一种多部门的方法，以提供一种新冠肺炎应对措施。它对合作伙伴关系的关注提供了一个不同的视角，特别是它对改善当地经济和培养高技能劳动力的关注。这是因为，像泰恩北部联合管理局这样的联合主管部门在战略层面上开展工作，召集来自公共部门和私营部门的地方利益相关者，以实施中央政府的经济提案。与新冠肺炎公共卫生工作的重点不同，泰恩北部联合管理局网站侧重于稳定当地经济，承诺投资500万英镑，帮助泰恩北部的企业和社区应对新冠肺炎(North of Tyne Combined Authority 2020)。该活动由一个新冠肺炎经济应对小组牵头，旨在促进对新冠肺炎影响的强有力的协同经济领导(North East Local Enterprise Partnership 2020; Key Cities 2020)。该小组包括泰恩北部联合管理局，以及由当地商业领袖、运输供应商、大学、英国工业联合会和商会(两者都代表当地企业)组成的当地企业伙伴关系。
泰恩北部联合管理局的例子突出了公共服务特质面临的两个挑战：即公共管理和新冠肺炎。第一个问题是在伙伴关系中商定共同政策和责任的风险。目前的东北地区治理体系非常分散(Shutt and Liddle 2019)，公务员能力有限，缺乏该地区的战略统一声音。一个关键问题是，像泰恩北部联合管理局这样的合作伙伴关系机构所涉及的各个参与者，如何确保一个为公共利益而考虑的共同方法。这意味着合作伙伴必须同意并应用共同的公共价值观来促进公共利益。这一点可能会被这种类型伙伴关系的分散化所破坏，因为合作伙伴可能也希望促进自己的价值利益。在这种情况下，有关责任和所有权的公共服务特质的价值被提高了(Hodgkinson, Radnor, and Glennon 2018)。与地方政府组织中更为直接的问责制相比，“共同问责”存在潜在的紧张关系。正如新公共治理所推动的，这表明了在合作治理和合作伙伴关系供给中的不同参与者之间的公共服务特质。
本案例中发现的第二个问题是公共部门和私营部门之间的联合工作，这挑战了对公共服务特质的传统理解(Elcock 2014)。尽管这方面的例子可能比较模糊且技术性很强，但在本案例中的伙伴关系值得赞扬。这表明，更新后的公共服务特质可以成为伙伴关系供给的一部分，而不限于韦伯最初理解中的职业组织(Swedberg 1998)。此外，它还提出了一个问题，即公共服务特质在多大程度上可以超越公共部门组织本身，扩散到那些合作提供公共服务的私营部门组织。泰恩北部联合管理局案例中产生的主题还展示了公共服务特质的可延展性，以及不同的参与者如何解释这一点，以及公共服务特质与公共利益等概念如何重叠。
案例3：伦敦布伦特自治区和教堂区——一个孤岛？
第三，关注了伦敦布伦自治区中教堂区的案例。这个案例涉及公共管理者如何计划在一个较大的行政区内隔离一个独特的地理区域。哪些社区受新冠肺炎影响最严重？Goodier(2020)就英国新冠肺炎死亡人数最高的教堂区提出了这个问题。布伦特显示出了疫情的一些高风险方面。作为一个拥有大量英国-索马里裔人口的贫困小地区，它位于英格兰最贫困地区的后20%。在大流行的初期，2020年3月1日至4月17日期间，布伦特有28人被确认死于新冠肺炎，超过了该国其他任何地方(Brent and Kilburn Times 2020)。
作为信息和通知的来源，布伦特理事会的网页上没有提到这一点。相比之下，该网站称教堂区是一个自治区优先区域，目前拥有一个繁荣的购物市场、绿地，并促进混合用途再生，围绕“当地中心的经济振兴”(Brent Council 2020b)。可以理解的是，新冠肺炎网页上的指导是明确和直接的，尽管它指出“在这一充满挑战的时期，在我们帮助社区的过程中，理事会的服务很紧张，但我们正在努力尝试并保持向居民提供的服务尽可能接近‘正常’(Brent Council 2020c)。”
这些都是公共管理者面临的关键问题，是经济复兴陈诺、贫困和新冠肺炎之间相互联系的一个例子。这一地区的贫困程度很高，贫困程度创纪录，健康不平等现象严重。重要的是，诸如社会正义和平等的概念在传统上指导了公共服务特质在实践中的应用，特别是针对公共管理者和官员希望为国家而非私营部门工作的愿望。对经济振兴的提及也说明了对地方当局服务商业化的讨论。
教堂区的例子进一步突出了公共管理者围绕公共利益、领导力和地方管理的问题。如果像教堂区这样的地理区域——在更大的自治区内的“分区”——经历了封闭或需要隔离，公共管理者如何考虑这些社区成员的具体公共利益？通过提出关于国家和地方公共利益规模的问题，这说明了公共服务特质中“公共利益”的模糊性。总而言之，当“公共利益”之间发生冲突时，国家利益还是地方利益优先？公共管理者诠释公共服务特质的价值和含义，并根据他们的背景（例如在这些地方和地区背景下，或在其他多层次或合作治理环境中）做出反应(Mosher 1968)。
主题分析
在对这三个案例进行分析之后，确定了四个主题，这些主题在每个案例的网页中都很突出，并且与我们在本文中确定的公共服务特质的基本思想相关。这些主题源自三个案例的网页内容，并显示了这些案例中抗击新冠肺炎的共同点。使用这些主题作为在我们的案例之间进行比较的方法，说明尽管公共服务人员和组织对公共服务特质的解释不同，但这些共性仍在三种不同的协作治理环境中产生。主题是：(1)公共服务特质的振兴与更新；(2)要求公共管理者创造性和灵活地工作，在不同的环境中不同地应用公共服务特质；(3)公共利益的可延展性。最后的主题(4)侧重于地方空间的控制上——这些考虑因素通常与传统的公共服务特质不相关，但我们认为对更新的公共服务特质很重要；还要考虑到，为了城市的公共利益(尽管社区内部的利益冲突分散了这一利益)，如何隔离病毒水平较高的社区，以及如何控制和剥夺自由。
结语
本文研究了公共管理、公共管理者和公共服务特质在新冠肺炎应对中的作用。我们关注的问题是：公共管理者如何在他们特定的环境中诠释公共服务特质，这些诠释的相似和/或差异的模式是什么？英国政府和广大公众对疫情大流行的反应提供了重新审视公共服务特质的机会，这对公共管理者的实践产生了影响。研究结果表明，随着公共管理者在不同的环境中不同地应用公共服务特质，公共服务特质在各个案例中都得到了复兴和更新。在这些案例中，还发现了公共利益的延展性以及对地方空间的控制。这些发现表明，公共服务特质存在于合作治理环境中，与新公共管理的目标驱动文化相比，公共服务特质与新公共治理的后新公共管理背景联系更紧密。这些发现也具有实际意义：通过应对新冠肺炎疫情，或增加公共服务人员的资金和薪酬水平，以提高对公共服务的关注和赞赏。
公共服务特质也受到新公共管理、公共价值和新公共治理等理论的挑战。尽管我们已经看到公共服务特质与新公共治理相关的理念（如协作治理或多层次治理）放在一起，但绩效管理的思想肯定与公共服务特质的传统概念不符。此外，公共服务特质仍然与公共利益、公共价值和公共服务动机的理念并存。重大公共危机的应对措施提醒——甚至重塑了——公共服务的重要性。管理者的角色在公共服务中至关重要，对当代公共服务环境的复杂性、模糊性和紧张性的理解将有利于地方当局等大型组织。
转自：“治理学术”微信公众号
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