类别：政府治理
导言
有关公共问责的文献成果已经十分丰富，但绝大多数都集中在组织问责方面。然而，只有当个人感知到自己将来会被问责时，问责机制才能正常运作。最近，两位欧洲学者Sjors Overman＆Thomas Schillemans提供了新的视角。本文通过将“感知责任”这一心理学概念转化并延伸到公共管理学术领域，弥补了当下问责研究的空白。公共组织问责制的特殊背景要求我们整合遗下知识：（1）公共部门雇员的不同职业角色；（2）多种与复杂的账户持有者的重要性与权威性；（3）问责的实质要求。本文将这种背景知识与个体视角的问责制相结合，这对公共问责的研究具有重要的价值与贡献，能够使学者们正确理解公共部门问责的心理学机制，并将心理学机制与建议充分转化为公共问责的理论。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。
（文献来源：Overman S., & Schillemans T. (2022). Toward a public administration theory of felt accountability. Public Administration Review, 82(1): 12-22.https://doi.org/110.1111/puar.13417）.
研究问题
问责机制是评估并在必要时制裁行为的重要治理工具，这些治理工具不仅包括各种正式机制如选举、审计和绩效报告，还包括非正式的问责过程。他们的共同点在于，所有的问责机制的实施一般情况下都是为了监督公共政策的执行、改善组织绩效以及避免公共管理者的不良行为。因此，问责机制在确保民主和宪法控制方面具有重要作用。
现有的公共问责研究以公共组织为主要视角，问责机制的研究也以有责任心的组织为目标，然而，只有当组织中的人认知到这些机制的存在并因此调整自己的行为时才是有效的。因此，正是个人对问责机制的认知引发了公共部门雇员的行动。反过来，个人的行为应该导致组织业绩的改善，使其更加负责人，这是个人对组织问责环境的反应所带来的综合效应。换而言之，公共部门中层有效实施问责机制的前提是微观个体在机制中调整自己的行为。只有当责任主体对问责制产生了心理印记，他们才能对问责机制做出适当的预期。因此，当务之急是研究行为者层面的问责并评估其对公共管理部门决策和行为的影响。Barbara Romzek和Jonathan Lupson及其同事们强调了将问责制作为一个人际过程进行研究的重要性。于此类似的事，街头官僚的研究学者认为，要将个人作为问责机制的研究心中。近期，公共行政领域的一些学者亦开始利用行为科学的方法与见解剖析问责制。然而，到目前为止，公共管理学术领域诶尚缺乏明确阐述个人层面问责机制的理论研究。
行为者层面的公共管理问责理论可以借鉴心理学中有关问责的大量研究。心理学中大多数是争斗采用了感知责任（felt accountability）的概念，既责任主体对其未来的行为和绩效所持有的责任感的想象。这种主观印象被认为是至关重要的，因为在客观条件相同的情况下，个体对问责认知的反应是具有差异性的。
本研究将这种研究问责的视角作为本文的出发点。如果我们的目标是要更好地理解问责机制的后果并对公共部门的责任主体的行为和决定建立问责机制，那么，对感知责任进行概念化和理论化的工作就至关重要。因此，本文的目标是解释与拓展关于感知责任的心理学理论并将其内化运用与公共管理的特定环境。
感知责任｜Felt Accountability
本研究的出发点是心理学家Angela Hall和Gerald Ferris对感知责任的定义，该定义建立在数十年来对责任感影响的实验研究之上。他们认为，感知责任是：
隐含或明确的感知到自己的决定或行为将受到某些重要受众的评估，并相信 存在着一种潜在的基于这种评估而产生的奖励或惩戒机制。
问责的时刻不一定发生，但必须有发生的可能性（A moment of accountability need not occur, but there must be a possibility of the moment occurring）。同时，解释的必要性与承认后果的可能性的信条是必要的。这种对感知问责的定义与公共管理领域内的众多问责概念是相一致的，而不同点在于，我们侧重于个人对未来责任的期望。
心理学的学者们运用现象学的观点来看待感知责任。这种观点认为，在客观的问责环境相当甚至是相同的情况下，不同的人对问责的感受在某种程度上是不同的，感知问责表示个人对问责环境明确或隐晦的“责任感”，并因为职业社会化和信仰的不同而不同。
这种问责环境的差异体现在四个方面。问责源指（Accountability Source）的是向某个人或机构进行问责；问责重点（Accountability Focus）是指个人对决策过程或者结果负责的程度；问责的突出性（Accountability Salience）是指个人是否对一个重要的决定或结果负责；问责强度（Accountability Intensity）是指问责源的多元性。
简而言之，感知责任构成了问责的围观基础以及其事公共部门行为影响的一个重要齿轮。问责者和责任主体之间的关系以及问责的实质是决定感知责任的关键因素。反而，迄今为止，这一理论的发展大多是一个笼统的想法，没有进一步的具体化或情景化。然而，个人被角色所社会化并在持续的互动中发展出对于问责者权威的特定认知。因此，为了在公共管理研究中建立基于感知责任概念的理论，需要承认公共管理中感知责任的具体关系和实质内容。
整合公共管理中的感知责任：关系和实质
谁负责？
一个人对责任感的认识，部分取决于个人的差异，但也取决于对于职业的角色认同。这些角色代表着基于公认的、标准化的规范活动，因此，对于个人的行为要求是抽象的。角色是由共同的规范和期待所孕育出来的，因此，但个人不断理解他们在组织角色中的期望时，就会对其行为进行调整。这些与角色有关的期望会延伸到对责任的期望。角色理论的观点认为，个人感受到的责任是多层面决定的（从个人到组织乃至是更为广泛的系统）。此外，问责机制的设置只是部分调节了感知责任，其他个人和人际因素也能解释责任行为的巨大差异。这种观点还强调了角色社会化的重要性，因此也强调了对问责的期待，这需要在持续的时间中逐步稳定。
公共组织拥有众多典型的职能部门，他们对问责制的看法很可能偏离由教授评价的学生或像主管负责的员工的经典形象。在他们之间，许多问责关系是“特殊的”，与“简单的”登记关系不同。接下来将讨论这些特殊性的角色和身份，并将其转化为公共部门雇员的四个重要类型。
四种典型的公共部门责任主体。对于具有不同职业角色的个体来说，公共部门的身份、居热色和自我认知都可能是不同的。如前所述，有些角色与心理学中的一般责任主体相吻合。但是，在公共部门的四个特别独特的职业角色中，有几个变化是值得注意的：普通的政策制定者、独立机构的首席执行官、高技能的专业人士和街头官僚。这些角色有助于证明公共管理理论是如何扩展一般心理学理论的。个人在公共组织中被社会化为不同的角色，这为感知责任提供了不同的背景。因此，这些角色为感知责任提供了一个背景化的解释，我们将在这次讨论这些区别。
首先，普通政策的制定者是一个部委或者部门的高级雇员，长期对组织与政策负责。他们的主要任务是制定政策，并将执行工作委托给公共服务部门或业务部分。这种类型的公务员在民选官员或者内阁成员的直接领导下工作，但在传统上他们是官僚密集社会网络的一部分，这种情况导致了一些道德标准上的竞争。由于没有过长的授权链条，这类政府雇员的角色或多或少与一般的问责模式相似。同时，同行标准与政治标准之间的竞争可能会令人困惑。另外，许多人觉得对公共服务的责任比对自己作为政治主体负责人（Political Principal）的责任更大。关于他们的身份，这类政府雇员肩负着对一个政策领域与组织的责任，在这个意义上，他们的可识别性被削弱了，包括政治负责人在内的其他人共容易被识别为责任主体或受到谴责。
第二类是监管或执行机构的行政人员，他们负责特定的任务和组织，并且相对于他们的政治负责人而言，往往具有相当大的自主权。在这个意义上，被任命的行政人员可以与第一类官员相提并论，因为他们是高级的公务员。然而这种作用是不同的，因为行政人员与政治之间保持着一定的距离。在过去几十年的市场化改革中，管理型的行政人员也被积极宣传以代替那些被认为权力过大，或者用我们的话说是政治责任感过低的官员。这类行政人员的兴起也意味着一种更类似于市场的问责机制的兴起，有了更为严格的绩效目标并相信管理人员可以有所作为以改善政策的执行。这种变化意味着在这个特殊的角色中，各套价值观之间存在着内在的标准冲突。此外，他们的正式的自主权限制了对当选官员的责任。比较研究表明，这些高官仍然觉得他们要对他们的政治负责人负责，但在感知责任方面也有特殊的情况。
第三类是自主的、高技能的公共部门专业雇员。自主的专业人士是一个高度专业化的职位，承担着技术上的复杂任务，如监管者、中央银行职员或者技术先进的政府机构的研究人员，如NASA、气象研究所或疾病控制与预防中心。专业人员的首要责任是对自己的职业规范和标准负责，而不是对组织负责，因此，当公共雇员是专业人员是，对政治负责人或读传统官僚制等级负责的模式就会受到限制，当然，这种正式组织的垂直责任关系依旧是存在的。同时，他们的自主权也导致了与不同的作为利益相关者的问责者之间的竞争，也因此这类的专业雇员往往在密集与复杂的责任网络中开展工作。
在公共服务提供的等级线的末端，是所要讨论的第四种类型——街头官僚。这种类型的公共雇员执行特定的公共政策并直接与公民和利益相关者接触。例如警察、公立学校的教师、福利机构的工作人员等。他们与公民直接接触并对个案做出决定。他们的任务要求在特定的法律范围内给予他们高度的自由裁量权。在这种情况下，政治负责人让然对他们的工作负最终责任，但他们的纵向责任是通过组织等机制来贯彻的。同时，研究表明，他们也能感知到对他们的客户以及所处的社会环境的责任。
对谁负责？
除了责任主体对自身的看法意外，重要的是要关注他们对问责者所持有的看法。在公共部门中，一对一的关系是罕见的，相反的，责任主体往往处在更为广泛的由复杂责任主体和问责者共同构成的问责环境中。这些相互关系共同构成了“责任网络（Webs of Accountability）”。这些责任网络是在政治辩论、管理改革以及危机治理中不断演变的平衡体。责任主体面临多种问责要求，并在一定程度上感觉到自身对这些问责者的责任感，对这些问责者的感知责任很可能与信任、对未来的预期以及互惠精神有关。感知责任的心理学理论假定，问责者是有权威的，有能力和地位来判断与制裁责任主体。因此，心理学上的感知责任理论实际上是一种基于等机制的问责理论。那么，对“对谁负责”这一问题的答案则是显而易见的“对上级负责”。这对公共管理是有一定意义的，毕竟公共部门的确也具有等级制的鲜明特征。然而，对于政治官员、行政人员、专业雇员以及街头官僚而言，等机制的责任关系在复杂的关系网络中被混淆了。要了解公共部门的问责形式，就必须要审视权威的基本纬度。与赫伯特·西蒙一致的是，我们认为，这种权威来自观念与制裁。制裁指向的是计算纬度：如果使用奖励或惩罚机制，责任主体则会受到理性的驱使调整自己的行为以适应问责者。这些正如French与Raven所指出的典型权力基础所描述的那样。观念的权威是指专业知识与合法性。附加以“参照权利”，这些会导致决策者有意地调整自己的行为，以使得自身的行为符合来自专家或问责者的期望。
合法性（Legitimacy）。责任主体对问责有关合法性或“道德权威（Moral Authority）”的看法是感知责任领域最为重要的部分。如上文所著，对道德权威的关注归功于Carpenter和Krause对交易型权威的概念化：问责者只有通过被认可的权威才能实现影响力。接受权威的一个基础就是责任主体对问责者可感知到的合法性。是用Suchman的定义，当责任主体承认问责者的行为是可取的、适当或是恰当的，切符合政府的民主制度的规范和价值观时，问责者就是具备合法性的。合法的权力应当被看作是一种“不确定性认可（Contingent Grant）”，他需要基于对行动者的尊重以及“服从的意愿”。换句话说，行动者对问责者合法性的评价建立在二者间制度化的一致性“期待”。心理学研究表明，一个具有合法性的问责者会改善责任主体的决策。因此，可以遇见，问责者的合法性构成了问责关系以及提升责任主体决策质量的一个关键要素。
问责者的合法性之间存在较大差异。既往的研究承认问责者的多重性——既“多眼睛”的问题，以及他们各自的逻辑。对于政治负责人而言，他们对政治官员具有较高的合法性，而对于街头官僚而言则较低，因为他们会感知到政治问责者的利益可能与客户的利益存在冲突。专业的雇员与政治负责人保持着一定的距离以保证他们工作的非政治性。因此，对于他们而言，政治负责人的合法性应该是最低的。
专业性。在问责关系中第二重要的要素则是感知到的问责者的专业性。问责者监管与阻止代理人“避责或使坏”的能力是问责关系能够起效的必要前提。这一点在公共部门中尤其重要，因为这里的许多问责者经常被发现忽视了自身的问责任务。这种监督和评估的能力是委托代理问题的核心，也是大多数问责机制的前提。外部控制只有在获得信息的情况下才能发挥作用，而这种信息是基于专业的知识核对过程的洞察力。因此，问责者需要拥有获得信息的机会以及一定程度的专业知识一边能够评估和监督委托给代理人的任务。在现代的官僚体制中，大多数部门都在执行需要一定程度专业知识的专门任务，对于这些组织的领导人和其他公职人员来说，责任主体是否认为问责者是充分理解了其任务的本质和复杂性，会影响责任主体对责任的回应。换而言之，如果责任主体认为问责者是专家，则这会成为激发其责任感的重要心理印记。专业能力的心理效应及其后果强调了其重要性。专业能力使得问责者关注决策的过程而不是投入与产出，有可能提高决策的质量。
因此，可以遇见的是，专业性会增强问责者的权威性，从而使责任主体感受到更多的责任。同样，当我们将政治负责人作为例子是，对于专业雇员而言，作为责任主体的专业雇员自身就是专业性的代表，而其政治委托人在所提供的问题上的专业性则弱得多。对于街头官僚而言，尽管其大部分人的学历并不高，单他们拥有丰富的社会化的实践性专业知识，比如对于警察而言，他们常常认为哪些“没有上过街”的政治官员并不具备专业的能力和知识来判断他们的行为与表行。而就政治官员而言，他们与政治负责人之间的专业性是共享的。
四种典型的公共管理责任。除了等机制之外，公共管理领域的学者们一致认为，各种公务员是沿着不同的制度纬度和对不同的主体负责的。我们去分了四种类型：官僚责任、政治责任、专业责任和社会责任。这四种不同类型的责任与不同等级的合法性及专业性有关，这在表2中有所呈现。鉴于公共部门几乎所有的雇员都在责任网络中运作，单并非所有的问责者都是突出的。特性的显著性是在问责制度内决定的，问责者在各自系统中的合法性和专业性决定了其作为问责者的显著性。
官僚或者行政责任是较为典型的公共行政责任，它增强了问责者的独特期望。这是一种群体内的责任形式，即在官僚组织内部要求官僚们对共同与明确的标准负责。这在本质上也是一种在官僚组织内部执行的组织内的责任形式。上述提及的四类责任主体均要根据这种标准承担责任与接受问责。这在公共部门中是显著与重要的，但同时对其他的问责者负责也是他们感受到压力。这种类型的问责主要是基于合法性的。
政治责任是公共行政责任中的第二种类型。所有公共部门的雇员最终都要对其所选举的政治负责人负责，除此之外还要对选民负责。政治责任的关键在于，它是一种群体外的责任形式。当选的政治家属于不同的社会群体，他们要求公共管理部门的责任主体对不同的制度化标准负责。问责者的政治逻辑可能会与责任主体的群体内逻辑发生冲突。研究表明，政治官员，行政高管，专业官僚和街头官僚同样感受到了来自责任的压力，这种类型的责任依旧是基于合法性的。
专业责任是公共部门问责中第三种重要类型。与我们所提出的责任类型有很大的关联。职业责任制是一种非常强烈的群体内责任制，但他往往是组织外的。传统上，专业人员主要忠诚于他们的专业而非组织。这一点对于公共行政中的专业人员来说尤其重要。他们很可能难以接受来自官僚或者政治的问责。同样的，从某种意义上来说，政治官员也是一种专业人士，他们首先要对他们的政治官同时负责。专业责任主要是基于专业的能力与知识。
社会责任是在此处辨析的最后一种责任类型。社会责任是一个广泛的概念，实质上是指公公行动者对所有的社会主体问责人负责。谈及社会责任，我们主要面向的是一种对整个社会包括一般公民、特定委托人或公共机构或者特殊社会群体的责任。在公共管理领域，公共部门以为整个社会工作为原则，尽管为社会而工作是一个抽象的概念。在实践中，对于政策制定者而言，法律实践、组织层级和政治领导是主要的问责人。社会责任与经典的等级概念中的等级责任的不同在于，它既是群体外的也是组织外的，但这对街头官僚具有非凡的意义，因为这群人往往处于对官僚组织负责和对客户（民众）负责的张力之中。因此，社会责任产生于专业性与合法性的交织。
为什么而负责？
感知责任的第三个构成层米娜是实质的感知责任。除了谁负责和为谁负责之外，对什么负责的问题决定了个人的感知责任。在大多数实验心理学研究中，受试者必须对一项简单的任务负责。在这些研究中，“为了什么”的问题并没有得到深入的探讨。但需要注意到的一个重要例外就是对决策过程符合和对结果负责的区别。然而，大量的决定本身并没有根据感知责任进行评估。然而，公共管理研究表明，责任的实质内容非常重要。责任主体能否对其核心任务乃至是边缘任务做出说明以及能否认同甚至是制定评估的标准是重要的。关于责任的实质，我们区分了过程责任与目标责任，这些分类都是感知责任的范畴，但我们预计他们会对个体的感知责任产生显著的影响。
标准：任务。责任主体的任务被认为在责任的实质层面具有核心地位。公共管理研究领域内的学者已经证明，公共部门的问责涉及绩效的众多方面，而其中只有一些与组织的核心任务与绩效有关。相反的是，问责往往是关于程序、财务和个人诚信。因此，应该对组织的核心任务与边缘任务的责任进行区分。公共组织的代理人总是在他们认为合适的基础之上做出大部分的决策，同时他们也可能预见实际的决策中会面临的问责。但管理者也可以主动参与到问责实践中，例如通过自愿性问责（Voluntary Accountability）以提高公共部门或公众中的合法性。
对核心任务具有责任感可能有别与对边缘任务的责任感。对于核心人物和那些吸引公共服务动机的任务或管理行为，问责的内在动机可能更高一些。但是责任主体能清楚地意识到，对核心人物的负责会带来更大的声誉风险并预知到这一风险，如无法完成预期的任务。此外，期望理论认为，任务的感知手段可能会增加感知责任。这些条件是研究专业环境中的任务设定的重要输入。因此，将感知责任与一个特定的或者一组任务关联起来研究是很重要的。正如身份一样，重要的是要分别考虑每个单独指定的任务所能产生的感知责任以及所产生的相应性的变化。
标准：目标。目标是问责评价标准的第二部分。目标规定了某些理想行为所能够达成的成就。换句话说，目标决定了成功的标准是什么？在这一方面，Lerner和Tetlock将“评价”称作成就的可观察性以作为感知责任的一个子维度。这一要素是基于责任主体的能力以及问责者对其所处的责任环境的看法。就前者而言，自我效能感需要得到承认，既评估不仅关注的是实际的成果，同时也有责任主体对自我成就的呈现。责任主体能感知到责任的目标在难度和具体程度上各不相同。因此，目标设定理论认为，设定一个难度与成就的等级有可能会激励个人并让个人对任务进行优先排序。同时，心理学的实验表明，感知责任可能会在超过设定的难度之后降低。这些发现表明，有必要对公共管理中的目标难度对感知责任的影响和进行评估，另外，对任务的评价可以关注过程也可以关注结果。对结果的关注导致个人的目标导向，并有可能与系统产生博弈，而关注过程则会更高地导向合理的决策。
最后，需要注意的是，在专业化的公共环境中，大多数的目标不是委托人单方main规定的，而是委托人和专家代理人之间谈话或谈判的结果。正如上一节所讨论的，责任主体参与到目标的制定中可能对任务和目标的感知产生重要影响。结果，可以预见的是，责任主体参与到问责标准的制定中对感知责任具有积极的影响。对这一预期的经验性实证将对制定目标的谈判实践产生影响。
结论结论与贡献
本文拓展了在心理学中发展起来的被认为是问责制的通用模式。结论是，公共部门中的一些典型的责任角色在特定情况下可能遵循通用的模型，这在高级官员与政治负责人的问责关系和公务员做遵循的政治逻辑中都有所体现，但由于角色的不同，公共行政领域内的责任类型与一般心理学上的结论有所偏差。
在理论上透彻地理解公共行政部门的感知责任是有意义的，也有助于推动问责研究机制设计与效果的完善，还有助于托大问责机制研究的方法论工具箱。首先，对感知责任的理解有助于研究问责机制的有效性。问责机制如果没有充分地以实现感知责任为目标，就会带来情感上的后果，包括增加公务员的恶性政府到，而实际上也并不会因此改善责任主体的行为。因此，我们经常听到的对问责制的批评是：它“只是”没有明确功能的繁文缛节。因此，在机制和问责者-责任主体态度之间的更好的和更明确的协调可以减少繁文缛节同时改善组织绩效。其他情感方面的后果包括负面情绪、沮丧、焦虑等对哦判断和决策也具有重大影响。当然，另一方面，问责制度也会产生积极的情绪，包括产生对社会认可渴望。在未来的研究中，目前的理论还可以拓展到问责关系的其他方面，比如，个人可以通过哪些过程被问责，以及问责产生了什么影响？
其次，公共部门雇员感知责任的前因还是未知的。潜在的影响因素可以在个人的层面上找到，例如人格特质和公共服务动机。其他影响因素可以在制度层面上寻找，也可以在问责者与责任主体间的互动中找到。揭开被认为是问责制的各个组成部门知间的相互作用是一项重要的挑战。
最后，公共组织的特殊背景要求采用超越实验室实验的方法，对问责制涉及的微观基础进行研究。感知责任来自专业与规范的职业内化，。问责制规范的社会化导致了个人在特定环境下的期望。这种职业社会化破坏了以学生为对象的实验室结论的有效性，并要求采用一套多样化的方法继续研究公共行政部门的问责制。
转自：“治理学术”微信公众号
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